從環境風險管理轉向環境風險治理：動力要素與轉型方案

王帆宇

（信陽師范學院 馬克思主義學院，河南 信陽 464000）

一、問題的提出

風險社會理論奠基人烏爾里希·貝克在《風險社會》一書中寫道，“現代性正從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新形式——（工業的）‘風險社會’”。隨著工業文明發展和全球化進程的加快，各類風險已不同程度地滲入社會各個層面，人類進入了一個風險頻發的社會。伴隨著社會結構的整體性轉換和型變，中國的現代化發展同樣也處于風險社會進程中。這其中，由人類開發、生產活動引發的，具有高度隱蔽性、極端關聯性、跨越時空性、迅速擴散性的環境風險，正日益成為現代社會風險的重要組成部分。恰恰是環境風險的獨特性，使我們無法根據歷史經驗對其進行研判，也使得傳統單一型環境風險管理模式無法有效解決因環境風險不可預測性和災難性所產生的恐慌而陷入了困局。

現代風險社會下環境風險所呈現的不確定性和現代性等特征，要求政府必須建立一個能有效整合多部門社會資源、合理分配各主體風險責任，進而對環境風險進行動態管控的綜合治理體系。近年來，尤其是在黨的十八屆三中全會“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題啟迪下，以政府為主導的、公眾被動參與甚至是“缺位”的傳統環境風險管理模式，正在被以多元參與、權力共享和責任共擔為主要價值取向的現代環境風險治理模式所取代。在此背景下，學界關注的也是“建構以‘多中心’（齊曄，2014）‘互動’（譚九生，2012）‘協同’（劉祖云，2014）為核心的環境風險多元共治模式”。這標志著中國環境風險無論是從理論建構還是從實踐選擇上都在經歷深刻的轉型。傳統意義上的環境風險管理，是一種以政府為中心、其他主體參與的“中心—邊緣”治理結構，具有明顯的“權力本位”特征。而環境風險治理則意味著治理主體多元而地位平等、治理手段軟硬結合、治理結果互惠共贏，它體現了政府與其他治理主體之間平等地溝通、協商與合作，是一種“權利本位”的服務型、法治型體制。從環境風險管理走向環境風險治理，不但是執政水平的提升、思維角度的轉換，而且是思維立場的更新。這種更新，具體在“價值理念”上，實現了由“政府本位”向“社會本位”的回歸；具體在“主體”上，實現了由單一管理主體向多元治理主體的轉變；具體在“手段”上，實現了由集權、壟斷、人治、剛性管控向分權、民主、法治、柔性服務的轉變；具體在“權力運行”上，實現了由單向度向多向度的轉變。

環境風險治理體系的提出與構建，體現了對我國不同歷史時期環境風險管理范式的反思與揚棄，意味著我國環境風險治理模式的革命性變革，標志著我國對環境風險領域的認知與實踐跨入新階段。本研究擬在借鑒學界既有研究成果基礎上，著眼于中國環境風險治理轉型的現狀，從“為什么轉型→轉型的動力→轉型的策略”這一思路展開研究，進而探討給出環境風險治理轉型的動力因素、動力因素之間相互作用機制及其轉型推進方案。對上述問題展開深入探究，有助于從深層次揭示出環境風險從“傳統型管理”轉向“現代型治理”的內在邏輯，完善和豐富現有的環境風險治理體系。

二、文獻綜述

貝克認為，風險既是“實在的”，又是由社會感知“建構起來的”。由于風險感知具有社會放大效應，使得其迅速而廣泛的傳播可能造成大范圍損害和社會恐慌。環境風險作為關于環境和風險的復合概念，意指“由人類主體理性實踐活動造成的，或由人類主體理性實踐活動與自然界的運動過程共同作用引起的、對人體健康與生態系統等可能帶來某些不確定性后果的危害事件”，而按照不同的劃分標準，環境風險又可概括為以下類別（見表1）。

表1 不同分類標準下的環境風險類型

由于環境風險具有高度復雜性和不確定性，加之全球化的廣泛性和滲透性，極易引致不可逆的、不可見的、巨大的傷害。也正因為如此，學界對環境風險（治理）展開了多維研究。

國外的研究視角多樣且成果豐碩：第一，管理視角。學者拉杰卜（Rajib）等基于環境變化的視角，研究了現代性轉型過程中政府“如何制定切實可行風險管理計劃、如何有效識別風險因素以及如何對風險進行跟蹤與有效管理”等問題。簡·雅各布斯（Jane Jacobs）則從“自組織行為和風險傳導與擴散”視角對跨域環境風險管理進行了研究。第二，技術視角。學界主要是運用定性或定量的方法對環境風險進行潛勢研判，預測其風險程度，進而確定風險控制的優先順序與控制機制。安得烈（Andrew）等通過對河流突發性和非突發性水環境風險分析，發現“單一使用環境預警模型并不一定普遍有效”。第三，文化視角。斯科特·拉什（Scott Lash）在貝克風險意識啟蒙思想的基礎上指出，風險社會治理更有賴于價值和理念的自省，“高度自覺的風險文化意識能有效規避風險”。第四，治理模式視角。蒂姆·佛西（Forsyth）等提出了基于公私合作伙伴關系為主的“合作型環境治理模式”。雷恩（Renn）等通過引入包容性風險治理概念，探討了“環境風險責任分配正義與提升國家治理回應性”的問題。

國內學者對這一問題的研究起步較晚但進展迅速。在治理模式選擇上，韓瑞波從治理結構、運作機制、效用評估等分析入手，對環境風險整體性治理進行了系統闡釋。顏佳華等基于對協商、協作、協同與合作等相似概念考察，認為“合作是對協作的包容和提升，‘合作治理’是超越協同治理的更加符合環境風險治理發展新理念和趨勢的一種治理范式”。顏燁指出，環境風險既是生態風險，亦是“人化”風險，是一種關涉行為、規范、制度的結構性風險，因而需要走“結構型治理”之路。

在轉型邏輯探討上，曹姣星立足于壟斷的權力機構、殘缺的市場機制、脆弱的社會組織等多重弊端，指出以治理的理念和精神來處理環境風險是當下必須要作出的選擇。包瑞生結合縣域政府在生態風險治理中存在動力不足的困局，從“引力機制、壓力機制和推力機制”三大維度論證了環境風險治理的動力，并通過分析其運行邏輯給出了具體優化策略。

在治理格局塑造上，學界給出的“藥方”大都是以打造多元共治模式作為替代選擇。何繼新等在“價值鏈論”基礎上，提出“應動員社會各個主體實現環境風險的復合型包容性多元治理”。戚玉以長三角環境風險的外化與波及效應為例，強調應“通過整合政府、企業、公眾和環保組織等多元主體優勢，建立合作型的伙伴關系，形成資源共享、責任共擔的風險治理機制”。薛桂波結合風險治理中知識不確定性、價值和利益多元性視角，指出在科學已經進入“后常規”時代，提高環境風險治理實效的關鍵是“超越技治主義誤區，建構一種新型的‘科學家—政府—公眾’多元開放型治理模式”。

總體來看，已有的研究對象覆蓋環境風險的多種類別，但仍存不足：其一，對環境風險治理的意涵辨析模糊。學界對環境風險治理的研究仍然囿于傳統環境風險管理領域，混淆了環境風險治理與環境風險管理的區別，模糊了作為一種新型模式即環境風險治理的內涵和外延。實際上，二者之間存在著本質的區別（見表2）。其二，對環境風險治理整體性認知的研究尚顯薄弱。目前來看，國內關于環境風險治理的研究仍然是零碎的，更多的研究者注重細節和過程探究，聚焦于對環境風險治理中的操作機制和技術分析，缺乏最為基礎的關于環境風險治理轉型動力因素與動力間相互作用機制等整體性認知方面的研究。

表2 環境風險管理與環境風險治理分析比較

三、從環境風險管理轉向環境風險治理的動力要素分析

從環境風險管理轉向環境風險治理，既是治理模式的置換，更是治理理念的轉變。但是，這種轉變不是偶然的發展與演變，也不是一蹴而就的變遷過程，而是內部主體因素和外部環境因素相互影響、協同驅動的結果。中國環境風險治理的轉型亦是如此，其背后同樣蘊含著多種動力要素的復合作用。

（一）環境風險治理轉型的外部動力

1.拉力：環境風險的疊加與放大。“變化社會中的治理體系伴隨風險社會的到來必然有所調適，環境風險治理模式的置換正是基于這一現實訴求而做出的回應。”雖然風險對于人類社會而言并不陌生，但只是在現代以后，隨著社會開放程度的提高、現代科學技術的發展和各類“人化”風險的陡增，風險的結構和特征才呈現出與以往的差異，才催生了現代意義上的“風險”。

在傳統意義上的風險與現代意義上的風險對比迥異的背景下（見表3），每個國家都面臨著風險管理體制改革的嚴峻挑戰。作為一個后發國家，中國當前正以前所未有的速度步入現代社會。在壓縮型發展的社會轉型期，我國面臨的風險不僅數量多，而且性質復合——過程風險與結構風險共振。尤其在環境領域，更是呈現出“歷時態風險共時性存在、結構性風險過程化表現、累積性風險突然性爆發以及并發性風險高頻度涌現”的態勢。

表3 傳統意義上的風險與現代意義上的風險對比分析

環境風險的結構型、壓縮型、復合型等特征及其在社會、文化、心理作用下表現出的多重疊加和放大效應，預示著“轉型社會將面臨諸多的‘風險沖突’，不僅‘風險沖突強度’空前加劇，而且‘風險沖突環境’也空前擴張”。這就要求我們必須從價值理性和工具理性的角度來創新環境風險治理模式。在價值理性層面，要求政府所設定的環境風險規制能為民眾所接受、符合民眾的需要、反映民眾的偏好，即能最大程度地促進公共利益，實現社會“最大多數人的幸福”，從而具有正當性，而不只是為了社會的穩定與秩序，更不意味著以發展為主要目標去掩蓋風險甚至放縱風險；在工具理性層面，要求政府所選擇的環境風險治理機制和治理工具必須是多元的，而且彼此之間能形成協同效應，能達到治理功效的最大化，從而具有科學性。

2.引導力：中央政策價值理念的下沉。環境風險價值認知本質上就是對環境風險不確定性后果的主觀判斷。我國環境風險治理模式的選擇、治理結構的搭建以及治理機制的設計，無論是由政策到實踐，還是由籠統到具體，都是環境問題演變和國家在環境領域價值認知變遷交織的產物。縱觀新中國成立以來我國在環境領域實踐認知所經歷的從萌芽認識到視之為社會價值目標的漫長歷程，不難發現，我國環境管理體制改革和創新每向前邁出一步，都愈加受到國家在生態環境領域價值認知變遷的引導和推動。

新中國成立后百廢待興，盡快恢復和發展生產成為舉國上下的當務之急。此階段，國家對環境利益與環境問題及環境污染的關注基本上被忽視，雖然政府也意識到要保護環境，但“環境保護思想在整體上還只是圍繞生產發展而形成的初步認識，環境管理目的還只是停留在維護社會穩定層面”。

改革開放以來，面對經濟社會快速發展帶來的多樣化環境污染問題，國家開始意識到經濟發展和環境保護之間是相互依存的對立統一關系，并逐步加強了對生態環境的系統治理，生態環境管理工作日益從比較邊緣的地位躍升為經濟發展中一項不容忽視的任務。而后，隨著黨和國家對生態環境建設規律認識的持續深化，生態文明建設的重要性不斷凸顯：繼黨的十七大報告首次正式提出“建設生態文明”理念后，黨的十八大報告再次提及，并將其納入“五位一體”總體布局，黨的十九大不僅提出加快生態文明體制改革總體要求，而且首次把“美麗中國”作為建設現代化強國的重要目標。這意味著生態文明建設不再僅僅是環境領域的事情，更是上升到了國家層面的戰略任務，成為黨和國家的主導價值，并為國家環境管理與綜合決策提供基本遵循。中央政策認知理念從懸浮到落地，為我國環境風險體制改革與調整提供了規范性指引，也在一定程度上引導著我國環境風險治理的深刻轉型。

3.壓力：傳統環境風險管理體制的滯后。現階段我國環境風險防控模式主要是沿用傳統的帶有強烈行政色彩的管制型模式。該模式偏重于運用政府權威對環境風險進行單向度控制，雖然具有強制性、直接性和高效性等特點，但也會因為信息不對稱和公眾參與不足等弊端，使其無法有效回應環境風險的現實訴求，并呈現出“方向偏差、動力不足、效率低下、成本過高、制度缺失以及政策威懾力和社會控制力弱化等危機”。

其一，基于“壟斷式”的管理模式來規避環境風險，使政府“力不從心”。政府在環境風險管理上的“壟斷式”應對，既意味著政府對全部公共資源的“總體性”支配，又意味著政府對環境治理責任和風險的“壟斷式”承攬，致使社會性力量難以形成對環境風險治理的合力。

其二，基于“權力”控制“權利”的封閉決策平臺，既限制了公眾利益訴求的表達，也加劇了公眾對政府和專家的信任危機。具有直接利害關系的公眾被排斥在決策系統之外，其風險知情權長期處于隔離狀態，極易導致社會結構的“失衡”與信任關系的“斷裂”，從而誘發環境風險在原先外化效應基礎上產生社會放大效應。而環境風險在放大效應作用下所產生的各種社會危害，其程度甚至會“遠遠超出風險的實際影響本身”。

其三，基于“碎片化”的傳統環境風險管理體制割裂了政府部門之間、政府和社會之間的合作，使得不同職能的政府部門在面對環境風險時缺乏聯動。碎片化管理體制的直接后果就是導致治理責任的模糊，即名義上“人人有責”，實際上“無人負責”，從而極易形成所謂的“有組織的不負責任”或“組織性無政府”局面。而且，在碎片化的分割管理體制下，由于政府組織機構間功能高度分離，還會導致管理主體無法實現整體有效運作。

其四，權力的過分集中和監督機制不健全極易引發權力異化，而權力異化的后果是環境政策偏離政府環境行政職能，引致環保目標的懸置與制度異化，使得政府在環境風險管理中的各項職責難以落實到位。尤其是當經濟發展沖動、生態環境保護、干部考核體系和“以上壓下”機制交織在一起時，地方政府和官員“常常會基于自身利益的考慮和博弈力量的對比，出現偏向經濟效益而敷衍環保職能或‘選擇性履行環保職能’傾向”，致使“環境質量地方政府負責制”被虛化。

4.支撐力：風險治理理論的成熟。任何治理實踐的轉型都是建立在相關理論基礎上的，環境風險治理轉型亦是如此。支撐我國環境風險治理轉型的理論基石是風險治理理論。

風險治理就是用“治理”理論來研究各個領域的風險問題。治理（governance）一詞在拉丁文中原指控制、操縱，長期以來其與“統治”（government）一詞交叉使用，泛指與各類公共性事務相關的管理活動。20 世紀90 年代以來，隨著全球對公共治理的關注，治理的意涵得到了進一步延展，意指公私機構的各利益相關者為了實現共同目標而進行的上下互動、協調合作過程。在環境風險治理領域，風險治理理論作為一個理論基石能夠支撐環境風險治理實踐，主要基于以下三點：

其一，風險治理強調的“利益相關者原則”契合了環境風險的治理結構。風險治理衍生于治理，其解決的是治理的方式方法問題，風險治理與治理之間是具體和一般的關系，所以它要求人們在應對風險問題時遵循治理理念。較之于“管理”而言，“治理”更強調主體的多元性和關系的多向度性，而環境風險涉及政府、市場、公眾、專家學者和NGO 等多元主體。因此，其在治理結構上滿足提高風險治理能力的需求，更能增強風險治理工作的科學性和有效性。

其二，風險治理倡導的“主客觀風險結合”能更好幫助人們應對具有不確定性的環境風險。風險是未來損失的可能性，具有社會建構的特征。在建構主義視野下，“風險部分是對人們造成傷害的一種客觀威脅，部分是一種文化和主觀感受產物”。就是說，風險由客觀方面和主觀方面構成，意即風險固然存在客觀的可測量的方面，但它又會受到風險問題利益相關者自身社會文化因素的影響。環境風險關涉多利益主體，不同主體在價值觀和利益方面的分歧必然會影響到其對風險的認知。因此，僅用定量的方法來考察風險是不全面的，其雖然考慮到了風險的客觀性或可測量性，卻忽視了多主體在風險認知上的不同體驗。所以，我們還需要借鑒風險治理中“主客觀風險結合”理念，在注重考察客觀環境風險的同時，還應廣泛聽取多主體在環境風險問題上的訴求，只有均衡各個利益主體的訴求，才能實現對環境風險的有效治理。

其三，風險治理具有的“通用性治理框架”可以為環境風險治理提供可操作性的實施藍圖。為了使風險治理更具有操作性，2003 年，由瑞士政府發起的國際風險治理委員會（IRGC）提出了一套較具系統性、操作性的風險治理框架（見圖1）。該框架將風險治理的過程劃分為風險預評估、風險評估、風險特征描述與評價以及風險管理等四個關鍵環節。該框架是一個具有通用性的理論框架，亦可為環境風險治理實踐提供具體指導。

圖1 IRGC風險治理框架圖

（二）環境風險治理轉型的內部動力

1.驅動力：多主體利益需求的催化。馬克思指出：“人們所奮斗的一切都同他們的利益有關。”從環境風險治理轉型過程看，多元利益主體介入環境風險集體行動的行為動機，從本質上說就是源于維護自身利益或公共利益需要，這也是推動中國進入環境風險治理時代的重要驅動力。

“現代環境風險本質上是由知識的不確定性所引發的，正是這種知識的不確定性在根本上導致了風險的不確定性特征，故而，拆解環境風險治理僵局的關鍵，需要多主體在充分信任溝通基礎上實現對風險知識生產模式的重構。”多元主體共同參與機制實際上是風險知識在雙向交流互動中實現共識性理解的過程：政府精于風險治理過程的組織協調和頂層設計，市場善于根據風險最小化原則進行風險資源要素的有效配置，專家學者掌握著防范風險的系統化理論知識和技能，公眾所擁有的“知識資源”主要是基于“每日的生活經驗”和“傾向于特定情境的、地方性的”理解。正是由于多元主體在風險知識屬性方面存在著巨大的差異，使得彼此間基于平等協商基礎上的交涉反思能成為促進風險觀點、風險知識和風險偏好優勢互補的重要驅動力。

在這一過程中，政府通過多元開放的合作治理機制，既能在及時洞悉相關主體態度和意見基礎上增強民意回應力，又能獲得參與主體最大限度的認同感，進而增強治理的合法性與認可性；企業把社會責任和社會效益肩負起來，以環境友好的方式從事生產和經營活動，表面上雖悖于其追求經濟效益的目標，但長期來看，既有助于其可持續發展能力提升，又能在風險應對中贏得更高的信任度；公眾通過這一機制滿足了自身對環境利益的合理訴求，同時也在開放的政治機會結構中擴大了社會資本，培育了公共精神，促進了“利益集結”和“利益表達”。

總之，在現代環境風險日益增生的情景下，多元主體間基于相互合作與共同治理達成羅爾斯所言的“交疊共識”或“重疊共識”，能夠得以知識共享和優勢互補，實現各自利益最大化，這是環境風險治理轉型的根本動力。

2.推動力：多元化激勵機制的形成。所謂激勵，心理學將其界定為行為主體由于受到外界刺激而形成某種需求，進而產生獲得此項需求的行為動機。對于一個組織體系而言，激勵意味著引導整個組織體系為提升整體目標實現能力的制度安排。這種制度安排決定了組織的激勵結構，通過釋放多措施的激勵效應，為多元主體提供誘導性因素，促使強化其合作意愿，從而為其協同聯動、共治善治提供原動力。

我國環境風險治理過程，實際上是環境風險治理各類主體間利益的博弈與均衡的過程，這一過程不可避免地會存在個體理性與集體理性的沖突。依據Huang M 等的研究結論，“有限理性沖突與損失厭惡的思維局限可能誘惑各利益主體機會主義行為或搭便車行為出現”，而要克服各主體利益偏好帶來的風險治理弱化問題，必須運用行為主義的強化原則及經濟學的“需要—動機”手段，針對多主體可能具有的“經濟人”屬性，實現激勵機制再造。通過構建多元化激勵機制，確保利益相關者共享環境合作收益，能最大限度地激發“經濟人”的自身潛能和主觀積極性，促使其積極履行環境風險治理責任。

近年來，隨著人們環保意識和國家治理能力的不斷提升，我國環境風險治理激勵機制包括針對各級政府與領導的激勵和監管機制、針對城鄉污染源與破壞者的激勵和約束機制、針對社會層面公眾參與的激勵和制約機制已經初步形成。這種激勵機制是一種包括外在激勵與內在激勵、正激勵與反激勵在內的復合機制，是基于利益約束的參與激勵、基于制度約束的相容激勵和基于觀念認同的歸屬激勵三者的有機結合。其在環境風險治理領域的廣泛應用，既形成了助推環境風險治理轉型的強大內驅力，又產生了必要的外推力。總之，參與激勵的日益完善，為打造共建共治共享的環境風險治理格局，為促進環境風險從管理向治理轉型注入了強大動力。

3.保障力：多主體參與治理能力的提升。環境風險治理能力是指多元主體在環境風險治理過程中，通過綜合運用風險治理工具和技術，依法對現有環境風險進行識別、分析、評估和處置等全流程的治理，進而實現環境風險減少或者環境風險規避的綜合素質。環境風險治理能力作為環境風險治理的“社會質量”，是社會提供公共產品和公共服務的前提與基礎，也是推進環境風險從管理到治理轉型的關鍵。

就我國多元主體參與環境風險治理而言，這種能力應包括風險預警、風險甄別、風險評估、風險規避以及風險應急處置等多個方面。在治理的每一個階段，都需要在認識多主體能力差異基礎上，根據各自的實際情況進行合理分工，充分發揮各自的優勢和特長，打造各盡其能、優勢互補的協同聯動治理格局，為環境風險的全流程治理提供有力保障。

近年來，隨著政府轉型和社會治理體制改革的持續深入，我國環境風險治理格局不斷完善，逐步形成了包括政府、社會組織、企事業單位、社區以及公民個人等多主體在內的多元化環境風險治理結構。在這種“開放式流動”環境風險治理格局下，多主體參與環境風險治理的能力顯著提高：各級政府通過職能轉變逐步增加了行政透明度，增強了平等合作理念，其主導作用得到了進一步發揮；各類社會組織通過優化結構和完善制度激發了內在活力，提高了自主性、獨立性和服務水平，增強了應對和化解社會風險的能力；各類企事業單位通過深化管理體制和運行機制改革，增強了社會治理意識，提高了公共服務的效能；各類人民團體針對社會治理新形勢，通過多種途徑主動融入社會治理，并發揮著反映民意、匯聚民智以及雙向溝通的重要功能，其在社會治理中的“樞紐型社會組織”角色越來越凸顯。總之，多元行動主體積極而廣泛的參與和良性互動，不斷充實和豐富著環境風險的治理樣態，為環境風險從管理轉向治理提供了行動策略。

四、從環境風險管理轉向環境風險治理的動力要素作用機制

在實踐中，環境風險治理轉型并非內外動力機制單個或獨自地在發揮作用，而是內生動力和外界助力兩大動力系統相互關聯、協同發力的結果。正是得益于外部動力和內部動力的對接耦合與雙重驅動，我國傳統環境風險管理模式的革新成果已經初顯，目前正在加速由單向管理型向協同治理型的方向跨越和升級。

（一）外部動力要素的作用機制

在外部動力方面，我國環境風險的復雜性和不確定性，及其在社會、文化、心理的作用下表現出的多重疊加和社會放大效應所引發的訴求變化，是環境風險治理轉型的起點。

環境風險治理的現實困境促使了價值理性與工具理性層面的反思和重構。在價值理性層面，國家對于生態環境重要性的深刻認識與價值回歸，彰顯了我國對自身發展思路的清醒把握，指引著我國環境風險防控在組織架構、運行體制、評價標準以及治理手段等方面不斷得以健全與完善，為環境風險治理轉型提供了強大的引導力。在工具理性層面，傳統以事件驅動為主的風險管理機制日益弊端叢生，無法有效回應環境風險的現實訴求，造成各類環境風險事件頻發和放大，引致的危害和損失不斷擴大。同時，風險治理理論的興起及其在實踐中不斷創新發展，為國家在環境領域的價值認知變遷和環境風險治理結構的構建提供了有力的學理支撐與智力支持。各種治理理論學說（如多中心治理、整體性治理、協同治理等）的提出，使得風險治理的內涵與體系更趨充實和完善，推動著風險治理時代的到來，也為環境風險治理轉型以及具體路徑的構建提供了借鑒。由此，在現實環境風險訴求以及風險治理理論的雙重影響下，價值理性與工具理性層面轉變所形成的外部宏觀需求，通過誘導、刺激等方式推動了環境風險治理轉型。

（二）內部動力要素的作用機制

在內部動力方面，政府、企業與個人等多元主體各自的利益需求是推動環境風險從傳統管理向現代治理轉型的根本動力。環境風險治理本身是一個系統性工程，涉及系統內外的各種利益主體。正是基于多方協商合作、共同治理能夠搭建一個風險知識互動與有效生產的平臺，在互惠共生的“環境治理共同體”中實現彼此利益的最大化，才有可能建構一個有機協調同時又具有彈性的環境風險治理結構。

與此同時，一方面，利益需求的動力源泉需要合理的激勵機制來進行引導與輸出。通過建立常態化的激勵體系，綜合運用多種激勵機制，把激勵的手段和目的結合起來，針對不同利益主體的行為動機，制定不同的激勵方案來調動其的參與積極性，促使其快速成長為環境風險治理格局中的結構性力量，為實現環境風險治理預期目標提供持續有力的支撐。另一方面，利益需求的有效滿足必須具備環境風險治理能力的保障力。通過按照不同主體能力差異進行合理分工與通力合作，匯集多元主體的共同力量治理環境風險，實現各自利益需求的最大化。因此，利益需求的存在與主體間基于共同利益目標而形成的相互依賴、互利共贏關系，為構建多元主體合作、多類社會資源聯動的環境風險治理體系提供了內生動力，“而參與激勵的制度設計與治理能力的核心安排則為內部動力的產生、輸送以及轉化提供全方位的保障，通過驅動、引發等方式推動了環境風險治理轉型”。

（三）內外部動力要素的耦合與機制構建

依據社會心理學家庫爾特·勒溫的動力場理論，“無論哪種轉型，它在實踐中都是由各種內外動力因素的相互關聯、協同作用引起和推動的”。中國環境風險治理轉型亦是內外部動力綜合驅動的結果，其初始誘因是外部環境風險的改變，在外部客觀因素、壓力及政策指向等基礎上，環境風險治理主體對外部環境風險變化進行積極反應。

外源動力屬于客觀環境動力因素，它是環境風險治理轉型活動內在動力作用過程的原初誘導動因，其主要來源于外界宏觀環境風險變化而引發價值理念與制度政策變遷的迫切需求。外源動力因素喚起并驅動轉型主體求變的欲望，但真正要實現環境風險治理轉型，還需要在互動過程中不斷積聚和強化內源動力因素。

內源動力屬于主觀情感動力因素，它產生于治理系統各主體本身，主要包括價值觀轉變、理念創新和主體追求。內源動力因素是驅動各主體參與環境風險治理過程的根源，它能借助外源動力因素的誘導發動及推拉轉化作用，保障其參與過程的連續性與參與力度的有效性，實現其驅動環境風險治理轉型得以持續不斷地進行。因此，內部動力的驅動與引發必須迎合外部宏觀環境的需要，緊跟國家建立健全環境治理體系的戰略方向，這樣才能為內在動力的作用機制提供合法性基礎。同時，外部動力的機會供給和誘導既要以各參與主體的利益需求為導向，也要契合各參與主體實際能力，這樣才能為外部動力的作用機制獲得有效性保證。中國環境風險治理轉型的動力機制只有在內外動力機制有效對接與耦合前提下，才能最大效用為環境風險治理轉型提供動力。

五、從環境風險管理轉向環境風險治理的轉型方案

從環境風險管理到環境風險治理是對社會治理體系改革與完善的積極回應，內蘊著深刻的現實意義和時代價值。為促進環境風險治理轉型快速高效完成，特從以下四個層面提出具體推進策略。

（一）培育環境風險危機文化，強化環境風險政府公共責任意識

“風險消弭需要文化規制的作用，進而培育一種有益的社會文化心態。”在風險社會時代，“開啟以風險危機教育為核心的文化啟蒙是實現從管理到治理范式轉變的核心”。有鑒于此，風險社會下的環境治理轉型，首先是要在反思現代性的基礎上“進行‘意識革命’和‘文化轉型’，在全社會廣泛開展生態啟蒙”，塑造風險危機文化，同時強調風險治理中的政府公共責任意識。

風險文化是對風險進行理性自省與反思后的共享理念和價值。對于更具有動態實踐的環境風險治理而言，風險文化是基礎。從理念層面使風險文化為廣大社會公眾所接受，并最終表現在風險治理的實然層面，需要在確立環境風險預防和責任意識過程中，切實發揮領導者在塑造風險文化中的基礎性與先導性作用。從環境風險治理全過程的視角看，領導者在風險文化締造過程中扮演著帶領組織樹立風險意識并進行“制度化”轉變的推動者的角色。因為，任何形式的組織變革與再造，只有在接受與現有文化相融的考驗中才能真正實現，進而才能培養出組織成員共同的價值觀和行為方式，以及組織面對變革時的靈活性和適應能力。而這一變革在文化上的體現，就是環境風險治理中的公共責任意識。

傳統意義上公共責任定義更傾向于技術性的責任機制，而現代公共責任意識更強調社會性、道德性、價值性內涵。英國學者佩里·希克斯認為，整體性治理最重要的功能性因素是責任感。治理貫徹了整體性治理的基本精神，即謀求各個治理主體之間的合作互補關系。環境風險治理的復雜性、系統性和關聯性使得參與主體置身于責任嵌套和利益交織的復雜環境中，因此，必須強化環境風險場域的公共利益與公共責任意識，建立“源頭預防、過程控制和后果分擔”的環境安全風險全過程治理體系，這是規范參與者行為和有效規避環境安全風險的首要條件。其中，最為關鍵的是要科學制定環境風險應急預案，推動環境風險從應急管理向風險治理轉變，通過多層次、系統化的環境風險監測體系和預警機制，事先對風險來源、風險級別、風險危害和風險走勢作出預測和研判，同時“通過建立常態化的風險評估與考核制度，定期修訂、評估和檢驗預案的合理性、可行性及實效性，并把應急準備、監測、預警、預控等措施融合到政府日常管理活動中”。努力消除社會矛盾的觸點和燃點，防止環境風險演化為系統性社會風險，防止“蝴蝶效應”的發生。

（二）加強多主體間的溝通與協商，增進風險信息和知識的優勢互補

“良好的風險交流具有知識啟蒙、理念傳遞、態度改變等功能。”在貝克的理論中，風險并非完全實在意義上的概念，其實質在于社會結構轉型的負面結果和不確定性。這種不確定性不僅由風險本身的性質決定，也受到民眾風險知識差異和信息不對稱的影響。在貝克看來，“風險知識愈少為公眾所認知，風險信息愈不對稱，愈多的風險就會被制造出來”。恐懼來源于無知。在對環境風險缺乏正確認知和信息不對稱的情況下，公眾更容易產生對環境風險的恐慌，進而，這種焦慮情緒在現代傳媒作用下，極易產生多米諾骨牌效應，導致環境風險的社會放大。為阻止環境風險進一步擴大，這就需要構建完善的風險溝通交流機制。

第一，提高主體間互信程度，促進信息合理流動，消減知識占有的不對稱性。環境風險交流機制最終要靠良好的社會信任來維系。這就需要重塑政府、專家和公眾等的系統公信力，在重視政治信任的同時完善社會信任體系建設，提高知識接收方對轉移方的可信度，增加知識共享的效率和意愿，消減彼此間的“信息溝”和知識占有上的不對稱性。

第二，開展經常性的環境宣傳教育活動，提高公眾風險認知能力。環境風險的發生不僅源于風險事件本身，更加來源于公眾對環境風險事件的認知、理解與反應。所以，要通過經常性的危機教育和培訓等形式，廣泛開展宣傳教育，引導公眾提高環境風險識別和應急能力，不斷增強自我保護意識，從而使公眾在環境行為上形成思想自覺和行動自覺。

第三，善于傾聽相關者普遍性利益訴求，理性對待不同聲音，營造良好的溝通氛圍。既要注重汲取專家“權威性”的理論知識，以提升“事實”要素判斷的準確性，又要善于接納公眾“常識性”的地方性知識，以增強對公眾訴求的回應性。其中，最為關鍵的是要在系統化專業知識與分散化經驗知識之間達成“結構性均衡”，從而減少因環境風險知識不對稱所帶來的負面風險感知與價值沖突。

（三）健全環境法律制度，提升多元主體治理的合法性

環境風險治理是一種從“預案參與”到“過程參與”、從“末端參與”到“行為參與”的全過程治理，其治理績效既取決于程序上的公開性，又必然離不開法制對治理體系合法性的制度安排。法律法規對主體角色的授權，尤其是對運行過程的規范和保障，是實現由“環境管理”向“環境治理”轉變的一個根本性前提條件。但在目前的環境風險治理轉型進程中，法制建設依然滯后，相關法律制度還停留在傳統的行政規制思維中，難以為環境風險從管理到治理轉型提供有力支撐。因此，需要從以下幾方面進行跟進與補充：

第一，政府應依據法律程序賦予多元主體相應的法律地位和職責權限，使其擁有合法的主體資格并能通過制度化的渠道進入治理平臺，確保多元主體參與環境風險治理過程的每一個環節都能被納入法制軌道，依法加以保障、引導和規范。

第二，要加強資源環境產權制度建設。資源環境產權性質模糊或產權制度缺位，是誘發生態環境負外部性問題的重要原因。優化生態環境產權制度，應圍繞產權市場的三個層面（產權界定安排、交易權安排和交易制度安排）加快制定與生態安全價值相契合的法律制度譜系，使環境風險負外部性成本內部化，從而調動各類社會主體力量，推動全社會形成共建共治共享的環境風險治理新格局。

第三，要強化司法機關的問責權限和力度。通過“懲前”的手段以達到“毖后”的目的，約束多主體行為不逾矩、不缺位，這是推動環境風險治理轉型的關鍵。因此，應建立完善的、法定化的環境風險責任制度，界定各主體在環境風險中的權利與義務，做到權責統一。同時，要明確把生態保護和環境風險防控納入政府考核范圍，通過嚴格的責任終身追究制度，為政府環境行動提供富有預期后果的“行為指引”，進而以責任倒逼責任承擔者積極履行環境風險治理責任。

（四）以現代信息技術平臺為支撐，提高環境風險綜合治理能力

當代控制論創始人諾伯特·維納指出，“技術的發展，對善與惡都帶來了無限的可能”。科技是一把雙刃劍，在催生出諸多不確定性風險的同時，也增強了我們進一步識別和規避風險的能力。環境風險的生成除了市場經濟貪婪的資本邏輯外，還在于現代科技內在的不確定性、科技理性內部的斷裂，以及科技發展的過度“工具化”導致工具理性與價值理性的斷裂。但我們可借助這種工具理性，將大數據與專家技術系統嵌入整個環境風險治理體系之中，通過建立有前瞻性、開放的、有彈性的治理技術，推進環境風險從管理到治理的加速轉型。

第一，充分利用現代科技手段，革新環境風險治理模式和治理技術。如借助網絡通信技術和智能控制技術等，用于對環境風險場景全過程進行監管，充分利用高科技和信息平臺，有效整合各類環境信息資源和環境保護業務資源，成立統一的環境風險信息中心和風險源綜合信息數據庫，將空間數據與動態監測（管）數據、政策法規數據等業務數據進行無縫銜接，以利于環境風險信息資源的統一管理與共享，并通過迅速對各類信息作出科學分析，建立一個開放參與型的具有前瞻性的環境風險治理網絡系統。

第二，綜合利用傳統媒體與新媒體對治理技術進行提升。首先，要更好發揮報刊、廣播、電視等傳統媒體在公信力和覆蓋率上的優勢，借此將環境治理理念和舉措公示于眾，接受公眾和媒體的監督與評判，為深入推進環境綜合治理奠定堅實的群眾基礎和心理基礎。其次，要善于利用新媒體的即時互動性優勢，搭建公眾交流平臺。一方面，通過政務微博、微信等公眾平臺及時將環境治理的政策、舉措與輿情向社會發布，回應社會關切，讓公眾第一時間了解到最新治理資訊，便于社會監督；另一方面，民眾通過回復信息，表達對政府風險跟蹤和處理情況的訴求與意見，延伸民眾話語權，為豐富治理策略和提高治理水平提供有益的社會營養。

六、總結與討論

“風險管理”與“風險治理”在主體構成、目標導向、手段選擇、權力運行和組織架構等方面都有本質的區別，從環境風險管理轉向環境風險治理既是治理模式的置換，更是治理理念的轉變。近年來，伴隨著我國環境風險的日益增生，尤其是在環境風險從管理到治理已成為必然趨勢背景下，理論界圍繞環境風險治理轉型展開的研究漸趨升溫。但就目前來看，學界更多的是從理念、內容、體制、機制等細節和過程方面聚焦的，缺乏最為基礎的關于環境風險治理轉型動力因素及其之間作用機制等方面的研究。本研究主要針對上述缺憾展開試探性研究，旨在拋磚引玉，希冀更多的學者不斷跟進。不過，真正實現環境風險治理轉型，仍有許多理論與實踐問題亟待深入挖掘，這將是未來的縱深研究方向之一。