政府與國有資本投資運營公司改革權(quán)責(zé)清單制度的現(xiàn)狀、問題與對策分析

章婧

青島華通國有資本運營集團有限責(zé)任公司

建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，在我國各地區(qū)各部門都進(jìn)行了積極探索，取得了很大進(jìn)展。省級政府部門和部分市縣政府部門先后公布了權(quán)責(zé)清單，國務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單的編制試點正在加緊進(jìn)行。同時，建立權(quán)責(zé)清單過程中也面臨著一些難點問題，需要深入研究，不斷完善，使權(quán)責(zé)清單更加合理清晰，真正發(fā)揮作用。

一、權(quán)責(zé)清單的相關(guān)理論

(一)權(quán)責(zé)清單的基本原理

全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定的有機銜接，從而規(guī)范和約束政府履職行為，讓權(quán)力在陽光下運行。權(quán)責(zé)清單的基本原理是將權(quán)力清單與責(zé)任清單梳理和整合，其中權(quán)力清單主要是針對行政機關(guān)的具體行政行為，責(zé)任清單針對的是行政機關(guān)的具體行政行為及相對應(yīng)的責(zé)任。

(二)權(quán)責(zé)清單與其他制度的區(qū)別

“三定”是定部門職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機構(gòu)、定人員編制的簡稱，“三定”規(guī)定是國務(wù)院的規(guī)范性文件，其主要承擔(dān)了規(guī)范權(quán)力運行、約束機構(gòu)編制的功能，是各職能部門履行職責(zé)的重要依據(jù)。權(quán)責(zé)清單與“三定”制度在以下幾個方面存在一定差異和區(qū)別：第一，“三定”制度中明確的職責(zé)多為宏觀層面，從上到下的格式化明顯，而權(quán)責(zé)清單是嚴(yán)格按照法律法規(guī)賦予的行政職能，其行政職權(quán)多為細(xì)化、微觀層面。第二，“三定”制度規(guī)定的內(nèi)容涉及職責(zé)配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)以及人員編制等，其關(guān)注度較高、權(quán)威性較強，而權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容主要是以法定的行政職權(quán)來固定單位的相關(guān)職責(zé)，更多體現(xiàn)得是單位需要承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。第三，“三定”制度是以市委市政府名義印發(fā)，周期基本為五年，因此其穩(wěn)定性相對較強，而權(quán)責(zé)清單是以市政府名義印發(fā)，需要隨時根據(jù)國家法律法規(guī)的立改廢釋情況進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的動態(tài)調(diào)整和修改，因此其機動性較強、穩(wěn)定性較差。

二、權(quán)責(zé)清單的概念及其特征

(一)權(quán)責(zé)清單制定的含義

權(quán)責(zé)清單制定是在明確建立權(quán)責(zé)清單是對政府和企業(yè)管理，保證制定權(quán)責(zé)清單的主體具有行政職權(quán)以及制定權(quán)責(zé)清單的權(quán)力具有合法依據(jù)的基礎(chǔ)上，圍繞權(quán)責(zé)梳理與清理、職責(zé)配置與調(diào)整以及制度執(zhí)行與監(jiān)督等相互影響、相互制約的三方面內(nèi)容，對國家現(xiàn)有法律法規(guī)制度等規(guī)定的具體行政行為進(jìn)行梳理、分類和歸集，構(gòu)建權(quán)責(zé)清單制度，并將其形成目錄對外公開，以便于行政相對人熟悉辦事流程，起到雙向引導(dǎo)的作用，因此，制定權(quán)責(zé)清單是深化放管服改革的重要舉措，也是落實依法行政的重要抓手。

(二)權(quán)責(zé)清單的概念與地位

權(quán)責(zé)清單的實質(zhì)是將政府機關(guān)及其所行使的行政權(quán)力和承擔(dān)的行政責(zé)任以清單的方式列舉出來，并將其公布于眾，以規(guī)范政府權(quán)力，授權(quán)給改革試點單位組織，便于政府開展行政管理，同時方便公眾辦事。權(quán)責(zé)清單在制定過程中由于其達(dá)不到人大常委會審議通過的高度，因此其不具有法的形式，僅僅屬于政府的規(guī)范性文件，是政府依法行政所采取的一種方式，表明了政府開展陽光行政、自愿接受公眾監(jiān)督的態(tài)度與自覺性。權(quán)責(zé)清單屬于行政權(quán)力的行使，其法律定位在具體的工作實踐中具有不同的現(xiàn)實意義，同時行政相對人在自身權(quán)益因行政機關(guān)的行為受到損失時，可依據(jù)權(quán)責(zé)清單中列出的法律條款請求救濟，而非直接依據(jù)權(quán)責(zé)清單本身。

三、現(xiàn)行國有投資運營公司權(quán)責(zé)清單制定存在的問題及原因分析

(一)權(quán)責(zé)清單有其“皮”而難有其“里”

根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，政府部門應(yīng)將直接面對公民、法人和其他組織形式行使的權(quán)力事項列入清單，從而對現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行全方位地徹底梳理。在實際權(quán)責(zé)清單的制定過程中，由于不同地區(qū)的國有資本投資運營公司在公司治理的完善程度、發(fā)展階段、內(nèi)控風(fēng)控能力不盡相同，依據(jù)《公司法》中對股東大會、董事會、經(jīng)理層等各層級的職責(zé)劃分，來挑選相應(yīng)事項，由國資委對國有資本投資運營公司、再由國有資本投資運營公司向其二級子公司授權(quán)，存在一企一策的不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)和理解思路，導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單的制定是一項充滿專業(yè)判斷的一企一策的精準(zhǔn)化事項。各地區(qū)現(xiàn)行的國資委對國有投資運營公司在權(quán)責(zé)清單制定過程中雖然能夠較為全面地找到最大公約數(shù)，比如授權(quán)投資決策權(quán)、戰(zhàn)略規(guī)劃制定權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、不良資產(chǎn)核銷等企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)力，但上述授權(quán)事項依然屬于需要監(jiān)管的事項，仍在各地國資委的監(jiān)管清單中，監(jiān)管部門依然會派出監(jiān)事、財務(wù)總監(jiān)等行政人員，而上述行政人員的專業(yè)能力如果未能于市場經(jīng)濟接軌，依然延續(xù)國資委過去行政管理企業(yè)的老套路，導(dǎo)致國企改革明面授權(quán)而實際未授權(quán)，或者因派出人員的不到位而造成授權(quán)而監(jiān)督不到位，導(dǎo)致改革出現(xiàn)風(fēng)險和失敗。

(二)現(xiàn)行權(quán)責(zé)清單的運行和動態(tài)調(diào)整機制存在缺陷

現(xiàn)行政府對國有企業(yè)的權(quán)責(zé)清單制定需要根據(jù)企業(yè)股東、董事會、經(jīng)理層的職責(zé)劃分以及企業(yè)的經(jīng)營要素分配權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力等，合理設(shè)置清單要素，在要素之上給予授權(quán)的額度力度輕重區(qū)別，包括權(quán)責(zé)要素名稱、權(quán)力類型、設(shè)定依據(jù)、輕重程度以及實施主體、監(jiān)督方式等。當(dāng)前已公布的現(xiàn)行改革權(quán)責(zé)清單在制定過程中存在結(jié)構(gòu)安排缺項、運行機制不健全、缺乏動態(tài)調(diào)整機制的預(yù)先設(shè)計等問題。按照組織同構(gòu)原則，通常情況下，級別、性質(zhì)以及區(qū)域范圍大致相同的政府部門在權(quán)力結(jié)構(gòu)和數(shù)量等方面應(yīng)具有大體一致性，比如央企的授權(quán)清單，體現(xiàn)在國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，對國資監(jiān)管方式和國資委職能轉(zhuǎn)變做出系統(tǒng)性安排，重在厘清國資委與國有資產(chǎn)投資運營公司的權(quán)責(zé)界面，是從組織體制上分清政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)，文件中，國務(wù)院國資委精簡43 項監(jiān)管事項，其中取消26 項、下放9項、授權(quán)8項。2019年6月，國務(wù)院國資委又進(jìn)一步印發(fā)《授權(quán)放權(quán)清單（2019 版）》。隨后各地紛紛參考國務(wù)院國資委出臺了對國企權(quán)責(zé)清單。不同政府層次的權(quán)力事項總數(shù)存在較大差異，已超過組織同構(gòu)原則規(guī)定的正常范圍，也就會導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單在不同職能部門的跨部門實際落實過程中存在很大難度。

(三)監(jiān)管部門涉及細(xì)分業(yè)務(wù)層面時職責(zé)不清晰

從當(dāng)前出臺的權(quán)責(zé)清單監(jiān)督管理辦法來看，管理部門在制定構(gòu)建權(quán)責(zé)清單監(jiān)督管理機制時，沒有確立行政機關(guān)內(nèi)部分權(quán)原則，外加各監(jiān)管部門的職權(quán)分配缺乏功能導(dǎo)向，導(dǎo)致監(jiān)管審批部門職責(zé)不清晰，使部分省級權(quán)責(zé)清單監(jiān)管主體及職權(quán)表明存在同一職權(quán)多個部門形式、同一機構(gòu)同時行使兩種職權(quán)以及不同省份沒有統(tǒng)一規(guī)定等問題，就很難落實權(quán)責(zé)清單制度。監(jiān)督管理機制缺乏必要的責(zé)任意識，只關(guān)注強調(diào)自身的權(quán)力，不能正確認(rèn)識精細(xì)化管理模式，忽視責(zé)任落實和問責(zé)處罰機制的健全，也會造成同一職權(quán)被多部門共同行使的混亂局面存在。比如，國資監(jiān)管領(lǐng)域存在與審計局交疊，而國資產(chǎn)權(quán)交易、混合所有制經(jīng)濟等領(lǐng)域又缺失的重疊和缺位現(xiàn)象。

(四)權(quán)責(zé)清單的制定缺乏現(xiàn)實土壤

權(quán)責(zé)清單的制定要遵循公開透明的原則，自覺接受大眾的監(jiān)督，以嚴(yán)格約束和規(guī)范各職能部門的權(quán)力行使，但權(quán)責(zé)清單的制定從起草到制定需要經(jīng)歷多個步驟，忽視對其制定全過程的展示，外加部分地區(qū)的管理辦法也未明確規(guī)定公眾或者被授權(quán)群體有權(quán)參與滲透權(quán)責(zé)清單制定全過程，就會導(dǎo)致公眾參與機制不具備可操作性。權(quán)責(zé)清單的制定會不可避免地觸及公眾利益，在權(quán)責(zé)清單制定過程中其他主體的參與程度不足，清單制定主體又對權(quán)責(zé)清單制度中公開的內(nèi)容進(jìn)行過度解讀等，都很難確保清單整體受到監(jiān)督，從而影響政府簡政放權(quán)的效果。

四、完善國有資本投資運營公司權(quán)責(zé)清單制定的對策

(一)完善權(quán)責(zé)清單的現(xiàn)代化公司治理環(huán)境

為嚴(yán)格落實權(quán)責(zé)清單制度，充分發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度在國有資本投資運營公司管理過程中的價值優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)者要重視完善權(quán)責(zé)清單的現(xiàn)代化公司治理環(huán)境，為權(quán)責(zé)清單的制定打下堅實基礎(chǔ)。比如深圳市發(fā)布《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，支持深圳實施綜合授權(quán)改革試點，有別于過去改革試點通常實行的“一事一議、層層審批、逐項審核”的授權(quán)方式，在中央改革頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署下，按照全面深化改革的總體要求，以清單式批量授權(quán)方式，賦予深圳在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)，支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放。因此，權(quán)責(zé)清單主體要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐C合改革的實際，同時，結(jié)合國有資本投資運營公司的經(jīng)營發(fā)展實際，構(gòu)建上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)、具有可操作性的權(quán)責(zé)清單體系，以從根本上理清各級國資委與國有資本投資運營公司之間的事權(quán)，充分放活經(jīng)營權(quán)，變事前審批為事后監(jiān)督，從審批式監(jiān)督到派駐董監(jiān)事等現(xiàn)代化公司治理的方式，避免出現(xiàn)市場主體行為不清、職能交叉以及監(jiān)督不到位等情況。管理者要建立健全權(quán)責(zé)清單制度的運行保障機制和動態(tài)調(diào)整機制，通過對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行定期效果評估，在保證權(quán)責(zé)清單制度上下一致的同時，賦予各職能部門自主性，從而確保國有資本投資運營公司的權(quán)責(zé)清單能夠得到有效落實。

(二)構(gòu)建一體化、縱橫結(jié)合的集團管控體系

在現(xiàn)代企業(yè)制度不斷完善的國企改革大背景下，國有資本投資運營公司在對所屬二級三級子公司的權(quán)責(zé)清單制定過程中，要結(jié)合各職能部門的職能管理條線，對所屬企業(yè)依據(jù)市場化程度、在企業(yè)集團戰(zhàn)略中的地位、所從事行業(yè)的風(fēng)險程度，進(jìn)行分類施策，構(gòu)建一體化、縱向治理與橫向聯(lián)合的集團管控體系。提高國有資本投資運營公司的分類授權(quán)和行權(quán)監(jiān)督的權(quán)力責(zé)任體系，明確不同發(fā)展階段和戰(zhàn)略定位的企業(yè)主體在投資、募資、處置資產(chǎn)、選人用人、工資總額、董事會對經(jīng)理層考核等各方面的權(quán)力和接受資產(chǎn)與資金以及審計等各項監(jiān)督的責(zé)任。按照“授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一”原則，優(yōu)化管控治理體系，把該管的管住管好、該放的放到放活，確保“接得住、行得穩(wěn)”。

(三)梳理專業(yè)化業(yè)務(wù)管控條線

權(quán)責(zé)清單的有效制定和落實，需要加大對權(quán)責(zé)清單的監(jiān)督管理力度。結(jié)合國有資本投資運營公司的經(jīng)營實際和集團職能部門的事權(quán)，建立完善的權(quán)責(zé)清單運行平臺，梳理專業(yè)化業(yè)務(wù)管理條線，對各職能部門的條狀、塊狀運行平臺進(jìn)行有效統(tǒng)籌，同時明確權(quán)力清單實施情況的定期專項檢查制度，落實責(zé)任問責(zé)機制，依法追究相關(guān)責(zé)任主體的行政責(zé)任，能夠及時發(fā)現(xiàn)并及時糾正國有資本投資運營公司在生產(chǎn)經(jīng)營管理過程中存在的不良情況。優(yōu)化管控體系，堅持分級管控、分類管控、動態(tài)管控。建設(shè)高效總部，精簡部門，重梳職能，總部管戰(zhàn)略、管投資、管班子、管考核、管監(jiān)督，確保該管的管到位，該放的放到位；做實二級公司，集團總部原則上只管控到二級公司，建立管控體系運行情況評價機制，加強對存量高風(fēng)險業(yè)務(wù)的管控，及時分析。

(四)制定差異化權(quán)責(zé)清單體系

國有資本投資運營公司在制定權(quán)責(zé)清單時要加強頂層設(shè)計，同時，需要分層分類、甚至一企一策，制定差異化權(quán)責(zé)清單體系，既要保證權(quán)責(zé)清單制定的統(tǒng)一化，又要突出其實際效果和差異化。建立“董監(jiān)事專職履職+集團職能部門專業(yè)化授權(quán)管理”的現(xiàn)代企業(yè)管控體系，以董監(jiān)事履職專業(yè)化履職為抓手，通過外派專職董監(jiān)事到直屬企業(yè)董事會或監(jiān)事會履職，確保所屬企業(yè)經(jīng)營發(fā)展符合授權(quán)放權(quán)事項，保障集團國有股東的決策執(zhí)行，保證國有股東權(quán)力。建立統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單的編制范圍，明確各職能部門的事權(quán)，清楚展示權(quán)責(zé)清單涵蓋的要素，從而保證權(quán)責(zé)清單在內(nèi)容上具有相對統(tǒng)一性。建立規(guī)范的權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整機制，明確權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整的期限、程序等內(nèi)容，以便國有資本投資運營公司定期對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行修訂和更新，從而確保國有資本投資運營公司權(quán)責(zé)清單的準(zhǔn)確性和時效性。

五、結(jié)論

建立和調(diào)整權(quán)責(zé)清單是依法授權(quán)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)力運行的過程。在制定權(quán)責(zé)清單過程中，要按照放管服改革的要求，重視完善權(quán)責(zé)清單的現(xiàn)代化公司治理環(huán)境，并結(jié)合國有資本投資運營公司的發(fā)展實際，構(gòu)建一體化集團管控體系，梳理專業(yè)化業(yè)務(wù)管控條線，同時制定差異化權(quán)責(zé)清單體系，采用精細(xì)化管理模式，制定清晰明確的權(quán)責(zé)清單，增強權(quán)責(zé)清單的實用性和可操作性，才能真正實現(xiàn)“授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一”。