打擊拐賣人口犯罪的對策研究

曾 婕

(西南政法大學,重慶401120)

為加大對拐賣婦女兒童犯罪的打擊力度,我國先后出臺了三個“反對拐賣婦女兒童”(含“反對拐賣人口”)國家行動計劃,分別是:《中國反對拐賣婦女兒童行動計劃(2008—2012年)》(以下簡稱《行動計劃(2008—2012)》)、《中國反對拐賣人口行動計劃(2013—2020年)》(以下簡稱《行動計劃(2013—2020)》)、《中國反對拐賣人口行動計劃(2021—2030年)》(以下簡稱《行動計劃(2021—2030)》)。這些計劃的出臺,確立了“預防為主、打防結合、以人為本、綜合治理”的國家行動方案,即在對拐賣犯罪進行打擊的同時,多部門協作,全面提升婦女的政治、經濟、社會地位,營造有利于兒童成長的家庭、社會環境,推進“打拐”宣傳與教育,提高“反拐”意識。本文試圖從三個“行動計劃”的政策指向,以及理論及實踐中存在的問題出發,結合目前我國打擊拐賣人口犯罪中的立法、司法實踐,提出改進之策,以期在“行動計劃”推進過程中,助力我國打擊拐賣人口犯罪的目標穩步實現。

一、打擊拐賣婦女兒童犯罪的立法進程及完善

(一)立法實踐中以“拐賣婦女、兒童罪”代替“拐賣人口罪”

對于拐賣人口犯罪,三個“行動計劃”分別使用了不同的稱謂。《行動計劃(2008—2012)》使用的是“反對拐賣婦女兒童”,另外兩個行動計劃使用的是“反對拐賣人口”,使用不同稱謂表明,有關拐賣人口犯罪的刑事對策處于調整之中。

在我國的立法與司法實踐中,關于“拐賣”的刑法規范,經歷了從“拐賣人口罪”到“拐賣婦女、兒童罪”的轉變。

拐賣人口罪首次出現在1979年7月1日通過的《刑法》第141條:“拐賣人口的,處五年以下有期徒刑,情節嚴重的,處五年以上有期徒刑。”1979年12月24日,《公安部關于刑事偵察部門分管的刑事案件及其立案標準和管理制度的規定》在立案標準中規定:“拐賣人口案。以營利為目的,拐賣婦女的,或者拐賣兒童?！惫膊康倪@一規定事實上對刑法作了“限縮性”解釋,把被拐賣的人口限定為婦女或兒童。

為嚴厲打擊刑事犯罪活動,1983年8月,中共中央作出《關于嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動的決定》。1983年9月,全國人大常委會通過了《關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》。根據該決定第1條第3款規定,拐賣人口集團的首要分子,或者拐賣人口情節特別嚴重的可以在刑法規定的最高刑以上處刑,直至判處死刑。為了正確適用刑法以及上述決定,1984年3月31日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布《關于當前辦理拐賣人口案件中具體應用法律的若干問題的解答》,該《解答》指出:“拐賣人口罪,是指以營利為目的,用欺騙、利誘、脅迫等手段主要拐賣婦女、兒童的犯罪行為。”這一規定清楚地確定了拐賣人口罪的犯罪構成,并且明確這一犯罪的主要對象為婦女和兒童,而且并沒有排除十四周歲以上男性被拐賣的可能。這實際上與1979年公安部立案標準中對拐賣人口罪的標準大致相同。

1991年9月4日,《全國人民代表大會常務委員會關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》對1979《刑法》和1984年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于當前辦理拐賣人口案件中具體應用法律的若干問題的解答》作了重要的修改和補充,其中第1條規定:“拐賣婦女、兒童是指以出賣為目的,有拐騙、收買、販賣、接送、中轉婦女、兒童的行為之一的?！比绱?我國的刑法規范體系中出現“拐賣人口罪”與“拐賣婦女、兒童罪”兩罪并列的情況。當然,這種并列只是立法上的架構,在實踐中,有關打擊拐賣人口犯罪的刑事對策主要是針對拐賣婦女、兒童犯罪制定的。這也為后來1997年《刑法》用“拐賣婦女、兒童罪”取代“拐賣人口罪”做了準備。

1997年《刑法》對拐賣人口犯罪做出了新的系列規定,具體包括拐賣婦女、兒童罪(第240條);收買被拐賣的婦女、兒童罪(第240條);聚眾阻礙解救被收買的婦女、兒童罪(第240條)等3個罪名。這些規定取代了1979年《刑法》中的“拐賣人口罪”,結束了刑法規范體系中拐賣人口罪與拐賣婦女、兒童罪并存的局面。之后,最高人民法院、最高人民檢察院發布的司法解釋,公安部、民政部、司法部等發布的部門規章都不再使用“拐賣人口罪”的提法,例如:《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》(1999年9月16日),《最高人民法院關于審理拐賣婦女案件適用法律有關問題的解釋》(1999年12月23日),《最高人民法院關于審理拐賣婦女案件適用法律有關問題的解釋》(2000年1月3日),《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、全國婦聯關于打擊拐賣婦女、兒童犯罪有關問題的通知》(2000年3月20日),《公安部關于打擊拐賣婦女兒童犯罪適用法律和政策有關問題的意見》(2000年3月24日)等。用“拐賣婦女、兒童罪”替代“拐賣人口罪”,對于保護婦女兒童權益來說具有重要意義,而且在現實中,婦女兒童也確實是拐賣人口犯罪的主要受害者。但是,以“拐賣婦女、兒童罪”代替“拐賣人口罪”限縮了拐賣人口犯罪的對象,將年滿14周歲的男性排除在外。

(二)出臺行動計劃以“反對拐賣人口”代替“反對拐賣婦女兒童”

《行動計劃(2013-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》以“反對拐賣人口”代替《行動計劃(2008-2012)》的“反對拐賣婦女兒童”,甚至還明確指出,要通過修改、完善現有的法律規范來構建一個更為有效的反拐法律體系?！缎袆佑媱?2008-2012)》一開篇就列舉了我國政府簽署的有關保護婦女兒童權益的一系列國際文件,以及制定的一系列法律法規?！缎袆佑媱?2013-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》的開篇則不再僅僅關注婦女兒童,而是直接使用了“反對拐賣人口”,將反拐保護的對象從婦女兒童擴展至一般個體。相較于《行動計劃(2008-2012)》而言,《行動計劃(2013-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》專門增加了第四項行動措施“完善法律法規和政策體系”,要求結合當前拐賣人口犯罪形勢和實際工作需要,研究制定和修訂有關法律法規和完善有關政策,為反拐工作提供相關支持,明確“堅持法治反拐基本原則”,“修訂有關法律法規,進一步健全反拐法律體系”。這說明,“反拐”必須以健全的反拐法律體系為保障,而健全的反拐法律體系不應該將拐賣人口犯罪的對象限定為“婦女、兒童”。

由于種種原因,有關反拐的法律規定尚不夠完善,反拐法律體系依然延續原先的規范,2013年之后基本上沒有出臺與“反拐”相關的法律規范,2017年1月1日起實施的《最高人民法院關于審理拐賣婦女兒童犯罪案件具體應用法律若干問題的解釋》依然將“反拐”定位于“反對拐賣婦女兒童”。值得一提的是,當我國的反拐行動計劃以“反對拐賣人口”代替“反對拐賣婦女兒童”之后,個別地方行政機關貫徹了這種區分,比如,安徽省合肥市人民政府為了落實《行動計劃(2013-2020)》,同時制定了兩個工作方案,分別是《合肥市人民政府辦公廳關于印發加強反對拐賣婦女兒童行動計劃(2013―2020年)工作方案的通知》(合政辦〔2015〕25號)和《合肥市人民政府辦公廳關于加強反對拐賣人口工作的實施意見》(合政辦〔2015〕24號)。目前,人們普遍認為,“拐賣人口”并不等同于“拐賣婦女兒童”。國家的行動計劃表明,需要從完善反對拐賣人口法律體系的角度重新審視“拐賣人口罪”與“拐賣婦女、兒童罪”的關系,這也是《行動計劃(2021-2030)》所明確的:“研究論證對反對拐賣人口專門立法的必要性、可行性,推動將反對拐賣人口法納入全國人大常委會立法規劃?！?/p>

綜上所述,雖然保護婦女兒童是司法機關打擊拐賣人口犯罪的重點內容,但在工作范圍上,應該遵循《行動計劃(2013-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》,在打擊拐賣婦女兒童犯罪的同時,對于針對年滿14周歲男性的拐賣行為,也應當加以打擊。當然,《刑法》的相關法條也應當通過適當的方式加以修正。限于篇幅,本文對此不加以展開。

二、強化拐賣人口犯罪活動重點地區治理

(一)關注拐賣人口犯罪活動重點地區

“行動計劃”的出臺,標志著打擊拐賣人口犯罪成為國家統籌推進的一項社會綜合治理工程。然而,拐賣人口犯罪的發案在一些地區呈現高發態勢,必須采取有針對性的措施加以遏制。有些地區成為主要被拐人口流出地,有些地區則成為主要被拐人口流入地,它們通常被稱為拐賣人口犯罪活動重點地區(以下簡稱“犯罪活動重點地區”)。對這些犯罪活動重點地區,需要重點防范、重點布控打擊,對犯罪活動重點地區采取有針對性的措施增強治理效果。

三個“行動計劃”,特別是《行動計劃(2008-2012)》高度關注犯罪活動重點地區。該行動計劃在第一部分“背景和挑戰”中指出,公安機關積極采取措施打擊拐賣婦女兒童專項行動。……在重點地區建立了被解救婦女兒童中轉、培訓和康復中心,實施了一批預防犯罪和救助被解救婦女兒童的試點項目。在“戰略措施”中要求“堅持點面結合、突出重點、全面治理的原則,在全國范圍內開展日常性反拐工作的同時,強化對重點地區的治理?！痹凇敖M織機構和保障措施”中,明確了“各地區特別是拐賣婦女兒童犯罪活動重點地區要根據各自實際建立相應的反拐工作機制?！痹凇靶袆哟胧┖拓熑畏止ぁ狈矫?要求“在全國拐賣婦女兒童犯罪活動重點地區和易被拐賣人群中,開展預防拐賣婦女兒童犯罪的能力建設,尤其是提高婦女兒童的反拐意識、識別犯罪和自我保護能力?！痹诠召u婦女兒童犯罪活動重點地區,組織開展打擊犯罪專項行動,加強反拐工作機構和隊伍建設,要求跨部門、多機構共同參與綜合整治,達到“到2012年底,全國拐賣婦女兒童犯罪活動重點地區得到綜合整治”的目標。

加強“犯罪活動重點地區”打擊整治力度,加強社會治理,是國家的行動計劃的要求,也是打擊拐賣人口犯罪的關鍵舉措。1980年代以來,在有關打擊拐賣人口犯罪的規范性文件中“犯罪活動重點地區”(“重點地區”“犯罪活動嚴重地區”)一直是高頻詞。1983年《公安部、全國婦聯黨組關于堅決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的報告》指出:“今冬明春,在拐賣婦女、兒童犯罪活動嚴重的地區,要狠抓一下對拐賣婦女、兒童犯罪分子的打擊,徹底摧毀拐賣犯罪團伙,解救受害婦女、兒童;建議在適當的時候,召集一次重點地區的專門會議,總結交流經驗,進一步部署工作,解決一些迫切需要解決的問題。”1986年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、全國婦聯關于堅決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》列舉了拐賣婦女兒童犯罪的“比較嚴重的地方”。1992年《公安部關于加強打擊拐賣婦女兒童犯罪活動宣傳工作的通知》強調,“各重點地區公安機關要在黨委政府的統一領導下,積極會同婦聯、司法、宣傳等有關部門”做好法律宣傳,要采取多種形式、多種方法進行宣傳,“犯罪活動重點地區”可將《全國人民代表大會常務委員會關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》張貼到村村寨寨,印發到千家萬戶,真正做到家喻戶曉、人人皆知。

根據相關的司法解釋,“拐賣婦女、兒童犯罪案件依法由犯罪地的司法機關管轄。拐賣婦女、兒童犯罪的犯罪地包括拐出地、中轉地、拐入地以及拐賣活動的途經地。”因此,審理案件的人民法院,尤其是一審人民法院的相關案件數可以比較客觀地呈現“犯罪活動重點地區”的分布。

截至2022年2月23日,用“北大法寶”平臺,在標題中搜索具有“拐賣”關鍵詞的案例有21,631件,其中審理程序為“一審”的有4675件,從地域分布來看:北京市12件、天津市11件、上海市22件、重慶市43件、河北省308件、山西省90件、內蒙古自治區39件、遼寧省32件、吉林省47件、黑龍江省5件、江蘇省101件、浙江省77件、安徽省307件、福建省292件、江西省84件、山東省415件、河南省1187件、湖北省53件、湖南省89件、廣東省173件、廣西壯族自治區135件、海南省2件、四川省152件、貴州省152件、云南省386件、西藏自治區5件、陜西省120件、甘肅省68件、寧夏回族自治區5件、青海省3件、新疆維吾爾自治區20件、鐵路法院管轄地區146件。其中,發案數多的幾個省與上述的“犯罪活動嚴重地區”基本吻合。

因此,進一步加強對拐賣人口犯罪的打擊,需要各犯罪活動重點地區的立法機關制定地方性法規,公安機關等部門結合案件情況制定配套的行動計劃。

在《行動計劃(2008-2012)》發布之前,1993年,四川省制定了《四川省懲治拐賣、綁架婦女、兒童違法犯罪的規定》(1993年4月13日四川省第八屆人民代表大會常務委員會第二次會議通過),1998年重慶市制定了《重慶市懲治拐賣婦女兒童條例》(1998年9月25日重慶市第一屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過)?！端拇ㄊ椭喂召u、綁架婦女、兒童違法犯罪的規定》依據相關法律法規,結合四川省拐賣人口犯罪的需要,作出了許多具有操作性、指引性的規定?！吨貞c市懲治拐賣婦女兒童條例》與四川省上述法規類似。

截至2022年2月23日,從“北大法寶”平臺的搜索結果來看,《行動計劃(2008-2012)》發布之后,各省、直轄市、自治區一共發布了64個地方規范性文件和地方工作性文件?！胺缸锘顒又攸c地區”的立法機關和行政機關積極響應行動計劃。

馬克思指出:“但社會不是以法律為基礎的。那是法學家們的幻想。相反地,法律應該以社會為基礎。”《行動計劃(2008-2012)》對“犯罪活動重點地區”的關注反映了一定歷史時期中我國經濟社會發展最基本特征——不平衡性。與此相關,人口流入地一般是經濟比較發達的地區,人口流出地則是經濟發展滯后的地方。一般而言,犯罪分子為獲利而實施拐賣行為,收買者則是為了所謂“降低成本”。這種特征也直接或間接地影響到了拐賣人口犯罪行為本身,以及對拐賣人口犯罪的打擊措施的制定。首先,被拐騙者所在的人口流出地往往經濟發展滯后,生活條件艱苦,少數被拐騙者在被解救之后,由于種種原因,依然選擇留在被拐賣地。這無疑增加了打擊拐賣人口犯罪的復雜程度,加大了打擊拐賣人口犯罪的辦案難度。其次,因為經濟發展滯后、交通不暢、信息閉塞,人們通常生活在一個相對封閉的熟人圈子中,因此,販子常物色當地人配合。據調查,拐賣人口犯罪中,很多犯罪者,尤其是“頭道販子”往往是當地人,甚至是被拐騙者的同村鄰居、親朋好友。有些還是曾經被拐騙出去的當地婦女,也就是說拐賣者和被拐賣者往往都來自人口流出地。

根據1988年《公安部關于加強打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的協查工作的通知》(〔88〕公刑字14號)的規定,在拐賣婦女兒童犯罪案件的管轄上,“對查處拐賣婦女兒童的案件,原則上以拐騙地(被拐賣者原所在地)公安機關為主立案偵查,賣出地(買主所在地)積極配合;也可以由賣出地或主要犯罪地公安機關立案偵查,有關地區積極配合。”從案件性質上講,這種規定有合理性。因為從時間上講,拐騙地(被拐賣者原所在地)應該最早知曉有拐賣行為發生。但是,由于人販子往往跨省流動,當拐騙地公安機關接到報案時,人販子和被害婦女、兒童很可能已經被轉移到其他省份,這就需要跨省辦案,而跨省辦案會受到一系列因素的影響。首先,需要確定到底流動到了哪個省份,這需要時間進行排查;其次,即使確認了省份及其具體位置,跨省辦案仍需要投入大量的人力、物力,而這可能恰好是拐騙地所缺少的;最后,即使能夠投入相應的人力、物力,跨省辦案需要賣出地的積極配合,如果賣出地公安機關沒有抓住時機,那么辦案會變得困難重重。更麻煩的是,一段時間里,我國有關拐賣人口犯罪的規范中沒有對“買方”進行刑事制裁的條款,這更是加重了跨省辦案的難度。在這些因素的影響下,跨省辦案更多的是“跨省解救”,難以將那些實施拐賣的犯罪分子繩之以法。因此,在司法實踐中,在拐騙地公安機關的報案、立案數往往高于當地人民法院有罪判決的案件數。部分案件的偵破和審理會在拐賣人口犯罪實施一段時間之后才得以進行。

基于上述原因,執法機關、司法機關對于拐賣案件的管轄范圍有所變動。1990年《公安部關于做好群眾來信來訪中有關拐賣人口案件的查辦工作的通知》(公通字〔1990〕51號)規定:“上級公安機關受理的控告犯罪分子拐賣婦女、兒童的信訪案件、線索,以及需要采取解救措施的有關事宜,原則上轉請發生地的公安機關為主安排辦理;如果已查明受害人落腳的確切地點,其解救事宜由該地公安機關負責。”這表明,公安機關在辦理相關案件的時候不再拘泥于是拐騙地,或者賣出地的限制,而是以案件的發生地為主辦理。1991年《公安部關于認真貫徹執行全國人大常委會〈關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定〉的通知》(1991年10月5日)明確:“解救被拐賣婦女、兒童工作由拐入地負責,拐入地要積極主動做好工作,絕不允許搞地方保護主義。對于拐出地主動派工作組到拐入地進行解救的,也要以拐入地為主開展工作。婦女、兒童被解救出來后,由拐出地負責組織接回原地,送回家中。”2000年《公安部關于打擊拐賣婦女兒童犯罪適用法律和政策有關問題的意見》(公通字〔2000〕25號)進一步明確:“對發現的拐賣婦女、兒童案件,拐出地(即婦女、兒童被拐騙地)、拐入地或者中轉地公安機關應當立案管轄?！?010年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發〈關于依法懲治拐賣婦女兒童犯罪的意見〉的通知》(法發〔2010〕7號)將管轄作為一個單獨的部分進行規定,明確:“拐賣婦女、兒童犯罪案件依法由犯罪地的司法機關管轄。拐賣婦女、兒童犯罪的犯罪地包括拐出地、中轉地、拐入地以及拐賣活動的途經地?！笨傊?要真正做到嚴厲打擊治理拐賣人口犯罪,必須在發現“拐賣”的第一時間介入,要防止地方保護主義抬頭。

如前所述,《行動計劃(2008-2012)》的關注“犯罪活動重點地區”是因為經濟發展不平衡而形成的重點地區——人口流出地和流入地,而《行動計劃(2012-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》所關注“犯罪活動重點地區”已不再僅僅局限于上述重點地區,而是拓展到一些新的地區、行業和領域。

(二)關注“重點行業、重點場所、重點地區、重點人群”

《行動計劃(2008-2012)》將重點放在因經濟發展不平衡而形成的犯罪活動猖獗地區,《行動計劃(2013-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》則進一步明晰化,規定加強城鄉結合部、“城中村”娛樂服務場所治安整治,堅決依法取締營利性陪侍,嚴厲打擊賣淫嫖娼等違法犯罪,加強幼兒園、學校等教育教學機構管理,加強醫療機構管理等等。

同時,隨著國際交往的增多,中國經濟發展持續向好,靠近國境的省份可能成為“犯罪活動重點地區”,這些省份要強化治理。通過各地落實《行動計劃(2013-2020)》的地方性文件來看,靠近國境的一些省份發布了更多的地方規范性文件和地方工作文件。

截至2022年2月23日,從“北大法寶”平臺的搜索結果來看,《行動計劃(2013-2020)》發布之后,各省、自治區、直轄市一共發布了54個地方規范性文件和地方工作性文件,具體包括:天津市2個(天津市人民政府2個)、廣西壯族自治區7個(北海市合浦縣人民政府2個、南寧市公安局清秀公安分局1個、百色市人民政府1個、梧州市人民政府2個、桂林市人民政府1個)、安徽省5個(安徽省人民政府1個、合肥市人民政府2個、六安市人民政府1個、池州市人民政府1個)、寧夏回族自治區2個(寧夏回族自治區人民政府1個、銀川市人民政府1個)、山東省1個(山東省人民政府1個)、上海市2個(上海市人民政府1個、上海市衛生和計劃生育委員會1個)、吉林省1個(吉林省通化市人民政府1個)、黑龍江省1個(黑龍江省人民政府1個)、山西省3個(山西省人民政府1個、朔州市人民政府1個、長治市人民政府1個),西藏自治區1個(西藏自治區人民政府1個)、江蘇省1個(江蘇省人民政府1個)、湖北省3個(湖北省人民政府1個、黃岡市人民政府1個、咸寧市人民政府1個)、遼寧省4個(遼寧省人民政府1個、丹東市人民政府1個、遼陽市人民政府1個、遼陽市遼陽縣人民政府1個)、貴州省1個(貴州省人民政府1個)、福建省5個(福建省人民政府1個、福建省人口和計劃生育委員會1個、福州市人民政府1個、莆田市人民政府1個、龍巖市人民政府1個)、內蒙古自治區3個(內蒙古自治區人民政府1個、包頭市人民政府1個、鄂爾多斯市人民政府1個)、甘肅省2個(甘肅省人民政府1個、蘭州市人民政府1個)、四川省4個(四川省人民政府1個、內江市人民政府1個、眉山市人民政府1個、阿壩州人民政府1個)、重慶市1個(重慶市衛生局1個)、陜西省1個(陜西省人民政府1個)、江西省4個(江西省人民政府1個、景德鎮市人民政府1個、新余市人民政府1個、萍鄉市人民政府1個)。

(三)重點關注“買方市場”

在1991年之前,我國有關的法律法規對拐賣人口活動中的“買方”并不追究刑事責任。1991年9月4日,《全國人民代表大會常務委員會關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》明確規定,“嚴禁收買被拐賣、綁架的婦女、兒童。收買被拐賣、綁架的婦女、兒童的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制?！辈贿^,也規定“收買被拐賣、綁架的婦女、兒童,按照被買婦女的意愿,不阻礙其返回原居住地的,對被買兒童沒有虐待行為,不阻礙對其進行解救的,可以不追究刑事責任?！敝?1997年《刑法》延續了這一規定,2015年《刑法修正案(九)》對上述規定作出修改,“收買被拐賣的婦女、兒童,對被買兒童沒有虐待行為,不阻礙對其進行解救的,可以從輕處罰;按照被買婦女的意愿,不阻礙其返回原居住地的,可以從輕或者減輕處罰。”這就是“買方入刑”的法律規定,不過基本刑依然較輕。對此,一直有學者認為該規定導致量刑過輕,無法真正打擊“買方市場”?！缎袆佑媱?2013-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》意識到了這一點,將整治“買方市場”作為未來的工作“重點”,二者都同時將“買方市場”作為拐賣人口犯罪的“源頭”,將綜合整治“買方市場”作為健全預防拐賣人口犯罪機制的目標。

總之,正如行動計劃對“犯罪活動重點地區”的關注會隨著社會經濟發展的變化而變化一樣,打擊拐賣人口犯罪的對策也應該有針對性并適時調整,建立動態犯罪監控和快速響應機制,及時調整對“犯罪活動重點地區”布防措施。一方面,打擊拐賣人口犯罪必須保證國家的統一行動,各地方,特別是犯罪活動重點地區,要結合自身的工作實際積極落實國家行動計劃;另一方面,打擊拐賣人口犯罪需針對各地域差異,支持地方在打擊預防犯罪和綜合治理過程中進行積極探索。

三、打擊拐賣人口犯罪實現協同治理

拐賣婦女、兒童違反基本人倫道德,將人作為商品加以販賣,嚴重侵害了被害婦女、兒童的基本權利;同時,在拐賣過程中往往伴隨著強奸、非法拘禁、強迫勞動等罪行,嚴重損害被拐賣婦女、兒童的身心健康,因此必須嚴加懲處。1979年12月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部頒布《關于執行刑事訴訟法規定的案件管轄范圍的通知》,明確將“拐賣人口案”作為公安機關負責偵查的刑事案件,我國自此基本上確立了以公安機關為主導的打擊拐賣人口犯罪的工作機制。

以公安機關為主導的高壓態勢的專項行動,能夠聚集力量,取得顯著打擊效果。但是,要達成長效治理機制,則應當標本兼治、系統治理,在黨委政府的領導下,以公安機關為主導,其他部門配合行動。

(一)專項行動有一定的期限限制

專項行動能夠在在一定時期內起到清除犯罪活動的效果。但少數犯罪分子在專項行動期間受到震懾,可能會暫時收斂,等“風頭”過去再作案。1986年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、全國婦聯關于堅決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》在分析拐賣婦女、兒童犯罪活動增多的原因時,指出:“一是有的地方對這一犯罪活動的危害性、長期性認識不足,產生麻痹松勁思想,認為前一段對拐賣人口的犯罪分子已依法進行了打擊處理,情況有所好轉,因而撤銷了打擊拐賣人口犯罪的專門機構,放松了這項工作。二是有些拐賣人口的犯罪分子也認為風頭已過,乘農村人口向城市流動之機,以幫助找工作、介紹對象、旅游、合伙經商等為誘餌,重操舊業,拐騙、販賣婦女,牟取暴利?！?/p>

(二)解救行動有一定的作用限制

拐賣人口犯罪案件往往由于人口失蹤的報案,源于發現來歷不明之人,拐賣者往往隱藏在案件背后。因此,不管是通過失蹤的線索找尋人口,還是通過排查來歷不明的人而發現被拐賣者,解救都是放在第一位的。這就是為什么在有關統計中,公安機關立案的數量和被解救的被拐賣者的數量要遠遠大于人民法院立案審理的拐賣案件數量。這也表明,打擊拐賣人口犯罪行動對人販子的打擊力度受限。

(三)打拐與解救需要協同實施

公安機關解救被害婦女、兒童,特別是安置被害婦女、兒童,通常涉及到多個部門的協作;公安機關在加強打擊犯罪的同時,也要做好解救工作。僅憑公安機關一己之力,很難全方位做好被解救者的安置等工作。要加大打擊拐賣人口犯罪力度、推進綜合治理就需要多部門協同配合。特別要注意的是,被拐賣者在被拐賣過程中和被拐賣后,身心受到傷害。要讓他們回到社會,像正常人一樣融入社會生活,需要更大的努力。

基于上述原因,改革開放40多年來,公安機關在打擊拐賣人口犯罪過程中,一直強調各部門之間的配合。從發布的規范性文件來看,也能證實此點。大量文件為公安機關所發布,少量文件為公安機關和其他部門所聯合發布。根據“北大法寶”的數據,截至2022年2月23日,有關拐賣人口的部門規章共有10個,其中,公安部單獨發布的共有7個,公安部聯合其他部門發布的共有2個,民政部單獨發布的共有1個。

因此,目前以國家行動計劃方式推進的“反拐”斗爭,特別是對拐賣人口犯罪的打擊,首先要解決多部門的協同治理問題。《行動計劃(2008-2012)》在解決多部門協同方面有一定成效,建立了反對拐賣婦女兒童行動工作部際聯席會議制度,組織和協調跨地區、跨部門、跨機構、跨國界的反拐行動。聯席會議的成員單位共28個,其中公安部為牽頭單位,聯席會議召集人由公安部負責同志擔任,聯席會議成員為有關部門和單位負責同志。從落實三個“行動計劃”而確定的責任部門及配合部門的分布更能看到打擊治理拐賣人口犯罪所需要的“部門協同”。具體情況如下表:

表1:三個“行動計劃”確立的責任部門和配合部門表

從上述表格可以看出,公安部門在“打拐”行動中擔負著重要職責,公安部門參與其中大部分行動,在三個“行動計劃”中所占的比例依然很高,《行動計劃(2008-2012)》占65%,《行動計劃(2013-2020)》占72%,《行動計劃(2021-2030)》占82%。同時,應該看到,“打拐”涉及的事項非常多,由公安部門負責,不需要其他部門參與的事項非常少,《行動計劃(2008-2012)》中只有5項,占比11%;《行動計劃(2013-2020)》中只有3項,占比4%;《行動計劃(2021-2030)》中只有4項,占比4%。而需要其他部門參與的事項占據大部分,《行動計劃(2008-2012)》中有89%的事項需要多部門參與,其中35%的事項不需要公安部門參與;《行動計劃(2013-2020)》中有96%的事項需要多部門參與,其中28%的事項不需要公安部門參與;《行動計劃(2021-2030)》中有96%的事項需要多部門參與,其中18%的事項不需要公安部門參與。

此外,通過部門協作來實現打擊拐賣人口犯罪的“跨地區、跨部門、跨機構、跨國界”統一行動,需要利用現代信息技術手段,實現信息共享與互通,這是增強治理協同性的“利器”。對此,行動計劃給予了足夠重視,特別是《行動計劃(2013-2020)》和《行動計劃(2021-2030)》?！缎袆佑媱?2013-2020)》要求“各地公安機關負責采集失蹤兒童父母血樣,檢驗錄入全國打拐DNA(脫氧核糖核酸)信息庫”,“進一步加強信息網絡建設,完善全國打拐DNA(脫氧核糖核酸)信息庫,健全信息收集和交流機制,推進信息共享,提高反拐工作信息化水平”?！缎袆佑媱?2021-2030)》不僅要求加強信息網絡建設,推進信息共享,而且要求“建立健全‘線上’和‘線下’打拐工作網絡,由刑偵部門牽頭,有關部門和警種通力協作,運用現代科技手段,定期分析全國拐賣人口犯罪形勢,加強預測預判預警能力,研究完善打、防、控對策”。加強拐賣人口犯罪預防工作信息化建設,要完善“互聯網+反拐”工作模式,推動現代科技手段在打擊拐賣人口犯罪工作中的運用。2016年5月15日,公安部刑事偵查局打擊拐賣婦女兒童犯罪辦公室在阿里巴巴集團的技術支持下開發的“公安部兒童失蹤信息緊急發布平臺”(即“團圓”系統),截至2021年3月,該平臺共發布了4722條兒童失蹤信息,失蹤兒童找回率達到98.1%。

綜上,要圍繞專項行動建立更加有效的預防機制,調動更多部門參與其中,動員社會各方力量廣泛參與。特別是要圍繞拐賣人口犯罪的被害婦女、兒童建立更加有效的解救后續機制。國家制定和實施“反拐”行動計劃是黨和國家以專項治理方式推進相關領域社會治理的重大舉措。我們有理由相信,通過強化治理措施、采取綜合對策、整合治理力量,拐賣人口這一嚴重擾亂社會秩序、侵犯公民人身權利的犯罪一定會受到有效的遏制。