生態環境行政公益訴訟請求的矯正與重塑

李少偉,張 源

(1.西北政法大學民商法學院,西安 710122;2.甘肅省人民檢察院,蘭州 730020)

訴訟法上的請求權概念源于德國私法,指當事人請求他人為一定的行為(作為或不作為)的權利。其不同于人身權、財產權等原有權利或基礎權利,訴訟上的請求權是這些原有權利或基礎權利在救濟上的折射和體現。訴訟上的請求權與訴權也存在本質上的差異,訴權是向人民法院提起訴訟上的請求,是針對國家司法機關所享有的公法上權利。請求權在整個訴訟程序中處于核心地位,盡管其源于私法,但卻亦被廣泛運用于公法領域。傳統私益訴訟將“訴的利益”作為原告提起訴訟的資格條件,也是其據以確定訴訟請求的中樞。然而,伴隨著公益訴訟的興起,當國家利益與社會公共利益遭受侵害時,由于基礎法律關系的客體為公益,而并非私權受到侵害時的個體利益。因此,法律授權由檢察機關作為“公益代表人”行使相應的請求權。

行政公益訴訟的訴訟請求,承載著檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中的實體要求。其不僅是修復受損國家利益及社會公共利益的判定依據,也是在對案件證據及事實進行綜合考量的基礎上所提出的限定審理及裁判范圍,指引訴辯方向的重要航標。在訴前程序與訴訟程序、實體權利與程序事項之間起到承上啟下的銜接、過渡作用。生態環境行政公益訴訟的訴訟請求“精準化”確立,有利于厘清司法權與行政權的邊界,督促行政機關更加高效便捷地履行法定職責,實現維護社會公益的目的,進而助推國家治理體系和治理能力現代化水平提升。

一、生態環境行政公益訴訟請求實踐樣態

(一)司法實踐中常見的訴訟請求類型

1.確認違法訴訟請求

確認違法判決是指“人民法院經審查后認為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷判決,轉而確認被訴行政行為違法的判決”。行政公益訴訟主要包括兩種情形:(1)檢察機關自始提出的就是確認違法的訴訟請求;(2)檢察機關在提起訴訟時要求繼續履行,在訴訟過程中行政機關依法履行了法定職責,致使訴訟請求全部實現,進而將繼續履行之訴轉換為確認違法之訴。由于客觀原因的存在,部分案件行政機關在訴前階段確實難履職到位,在提起訴訟后如果客觀障礙消除或其履職進度加快,則在人民法院正式判決之前會達到公共利益得以維護的效果。并且,在實踐中,人民法院對行政公益訴訟請求的審查更偏重于形式審查,對于行政不作為案件往往遵循“三階段”的審查模式:其一,審查行政機關是否具備該項事務的法定職責;其二,判斷審查行政機關是否履行了該職責;其三,審查社會公共利益是否得以維護。

2.繼續履行訴訟請求

繼續履行是指在行政機關已經采取了法定措施之后,檢察機關經審查認為其履職不到位而提出的訴訟請求。其與履行判決具有細微的差異,履行判決針對的是完全不作為的情形,而繼續履行則主要聚焦不完全作為的情形。此模式需解決兩點實踐難題:一是在繼續履職之訴中能否依據《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第72條確定履行期限;二是如何精準判斷行政機關的履職程度。

3.“確認違法+繼續履行”相結合的復式訴訟請求

“確認違法+繼續履職”的復式訴訟請求樣態在生態環境行政公益訴訟中占了大多數。在該模式下,檢察機關針對行政機關的不作為請求確認違法,同時為了達到法律實施的目的,會一并請求人民法院判令被告履職或者繼續履職。人民法院對該類訴訟在請求絕大多數情形下都予以支持,但也存在少量案件只判令繼續履行,卻對確認違法請求予以駁回的情形。如在“安徽省阜陽市臨泉縣人民檢察院訴臨泉縣住房和城鄉建設局不履行法定職責案”中,人民法院認為,針對行政不作為,判令繼續履職能夠完全實現維護公益之目的,且履行判決在本質上就是對行政機關不依法履職行為的否定性評價;而確認違法針對的是行政作為,只有當不作為案件已經失去了履職的必要性或者條件不成就時,才能確認行政行為違法。在“甘肅省張掖市山丹縣人民檢察院訴山丹縣水務局不履行法定職責案”中,人民法院認為,繼續履職與確認違法兩者只能擇其一,不能同時適用。因此,對一審判決中所作出的確認違法判項予以撤銷,只作出了繼續履職判決。

此外,“確認違法+采取補救措施”“撤銷行政行為”以及“審查規范性文件”等訴訟請求較為鮮見。這在一定程度上受制于檢察公益訴訟制度構建滯后的狀況,也從側面反映了司法實踐中開拓精神的不足。此外,以案件數量為考核指標的評價體系在某種意義上也成為又一制約因素。

(二)生態環境行政公益訴訟請求的特征

1.生態環境行政公益訴訟請求中履職內容不明確

在司法實踐中,對行政機關繼續履職作出細致判斷的案件較少,大多采取了較為模糊、籠統的處理方式。一方面,檢察機關擔心過于細致的訴訟請求會增加敗訴風險,且關于行政機關如何履職,理應屬于行政自決的范疇,司法權應當秉持理性與謙抑,而不能“大包大攬”,過度干預。另一方面,生態環境案件在確定履職方案時需具備較為扎實的專業知識,檢察機關在不依托專業機構及專業人員的情況下,往往對履職的方式、期限等采取柔性處理方式。檢察機關在提出訴訟請求時對行政機關履職的方式、期限、內容等事項不作硬性處理,具體表現為:其一,要求判令被告履行法定職責,而對法定職責的內容等不加以限定。譬如,在“湖北省荊州市江陵縣人民檢察院訴江陵縣城市管理執法局不依法履職案”中,便只要求行政機關依法履行監管職責;其二,對行政機關的履職期限加以限制,而對履職內容未加以限定。

2.對檢察機關提出的訴訟請求人民法院支持率偏高

在生態環境行政公益訴訟中,檢察機關的勝訴率偏高。程序意義上的訴權即起訴的權利,而實體意義上的訴權是勝訴權。檢察機關作為公權力機關,如果在司法實踐中過分注重起訴案件的勝訴率,可能會出現訴訟構造不平衡的風險,也違背了檢察公益訴訟的價值理念及創設初衷。按照常理,任何訴訟都存在敗訴的風險,否則,訴訟的平等性便有待重新考量。究其原因,行政公益訴訟的提起主體及訴訟目的公益性在客觀上導致了過高的勝訴率。一方面,在檢察機關作為“公益代表人”,與審判機關同為司法機關,人民檢察院與人民法院在訴訟過程中容易形成共識。公益訴訟的網狀結構中,檢察機關與審判機關在適用法律方面更易形成合力,共同推動行政領域與司法領域法律適用的協同性。另一方面,由于檢察機關肩負神圣職責,訴訟階段人民法院將審查重點更多地置于行政機關一方,這種審查思路,易于沿著檢察機關的辦案思路運行。

據此,檢察機關訴訟請求履職內容的不確定性與過高的勝訴率息息相關,有可能產生濫訴的風險,也容易造成權力的失控,難以從規則上對檢察機關敗訴的后果予以評判。若如此,檢察機關在行政公益訴訟中的主導性作用過于強化,行政公益訴訟“由量取勝”向“由質轉變”的過程便愈加艱難。檢察建議與訴訟請求銜接不足、行政機關履職標準不明確、判項內容難以執行等問題將成為制約檢察公益訴訟發展的因素。雖然《行政訴訟法》第49條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第68條都對何為“具體的訴訟請求”進行了闡釋,但其尚不能直接援引至公益訴訟領域,也難以為生態環境行政公益訴訟請求的精準化確立提供直接指導。

二、生態環境行政公益訴訟請求失衡的機理

行政公益訴訟是人民檢察院通過對行政機關不依法履職行為加以糾正達到實現維護公共利益之目的訴訟種類。從其內容來看,行政機關不依法履職包括不作為和作為兩種形態,而司法實踐中大多針對的是行政不作為的情形,訴訟請求呈單一化趨勢。檢察公益訴訟的訴訟請求,是闡明對人民法院訴訟的法律主張的過程。訴訟請求失衡的原因大致如下:

(一)主觀訴訟的不當干擾

我國公益訴訟制度在頂層設計時基本沿襲了傳統訴訟原理和規則,呈現出“公益訴訟私訴化”的特征。在主觀訴訟視閾下,當事人追求的是自身利益的最大化實現;而客觀訴訟中的原告方并不與訴訟中的公共利益具有直接關聯?，F行行政訴訟構架難以為生態環境行政公益訴訟提供周全的制度保障。在訴的利益標準判定上,傳統行政訴訟之訴的利益判斷基礎是“法律權利”標準,只有當法律規定的實體權利受到侵害時,才能通過司法程序予以救濟和保護。而行政公益訴訟的客觀屬性,決定了其并不以保護主觀權利為焦點,而應當以實現公共利益的維護為追求目標。通過法律賦予特定主體作為公益代表人,以“公益標準”將與受損權利無直接關聯的主體納入原告范疇,賦予其法定起訴資格。基于訴的利益基準所呈現出的差異性,生態環境行政公益訴訟起訴主體在主觀訴訟機制下盡力將訴訟請求向客觀訴訟靠攏,但過多強調客觀訴訟“利益范圍”標準,容易忽略主觀訴訟機制“法律權利”視野下的實體規范。

一方面,“確認違法+繼續履職”的復式訴訟請求存在難以自洽的矛盾。確認訴訟較之其他種類的訴訟類型,具有鮮明的補充性和后備性。因此,從理論淵源及適用邏輯來看,生態環境行政公益訴訟中檢察機關將訴訟請求描述為“要求確認行政行為違法,要求行政機關繼續履行法定職責”顯然欠妥,兩者之間存在著某種矛盾與沖突,也不符合確認違法請求補充性及后備性的功能定位。在“甘肅省武威市涼州區人民檢察院訴古浪縣林業局不依法履行法定職責案”中,檢察機關訴請確認被告未對公益防護林履行監管職責的行為違法;并要求被告繼續履行監管職責。人民法院全部支持了該訴訟請求。另一方面,“繼續履職+采取補救措施”的訴訟請求還存在適用上的瑕疵。根據《行政訴訟法》第76條,只有在作出確認違法判決時,才能要求行政機關采取相應的補救措施。但在實踐中,卻出現了將繼續履職與采取補救措施搭配適用的情形。采取補救措施并不是一項獨立的訴訟請求,只能依附于確認違法而存在,即兩者之間是“沒有前者就沒有后者”的關系。行政機關不履行法定職責案件的司法審查強度直接影響著行政監督權的現狀和當事人合法權利的保護力度。針對行政機關的同一“不依法履職行為”,既不能在要求“確認違法”的同時讓其“繼續履行”,也不能在要求“繼續履行”的同時令其“采取補救措施”。在“湖南省衡陽市衡東縣人民檢察院訴衡東水利局不依法履行法定職責案”中,檢察機關訴請被告在全面履職的同時采取其他補救措施。顯然,此處檢察機關將“采取補救措施”作為了一項獨立的訴訟請求,與“繼續履職”并列適用。人民法院認為采取補救措施的前提是確認違法,且其只能作為一種附加手段,遂只判決被告依法履行監管職責,駁回了采取補救措施的訴訟請求。

生態環境行政公益訴訟請求的提出,必須具有翔實的實體法與程序法依據。然而,實踐中檢察機關在提出訴訟請求時所依據的實體規范依據不充分。

(二)“雙階段”職能定位模糊不清

在行政公益訴訟中,檢察機關肩負著雙重職能,其一為維護公共利益;其二為督促行政機關依法履職。在絕大多數場合,這兩者是手段與目的的關系,即行政機關依法履職以實現維護公益的目的。但是,也應通過拓寬行政監督職能助推行政執法規范化運行。在訴前階段,檢察機關的監督范圍涵蓋了行政機關的前期執法行為,是對其日常履職行為的監管;而訴訟階段更加側重于在啟動司法程序之后行政機關的履職狀況,訴訟活動的強制性有效保障了訴前程序的“柔性監管”,兩者在適用程序上呈現出遞補關系。但是,司法實踐中檢察機關在“雙階段”模式下對確定訴訟請求的影響認識不充分。訴前程序應更多地關注行政監督職能,通過“柔性司法”以維護公益,進而形成合力實現公益訴訟目的。一旦檢察機關提起訴訟,則意味著訴前檢察建議完成階段性任務,柔性手段難以發揮其積極效應,遂通過訴訟的強制性賦予其監督剛性。為了確保案件“訴得出去”,檢察機關往往將確認違法的訴訟請求作為“兜底性”條款,且檢察建議內容與訴訟請求的轉化與銜接未能打通梗阻,導致訴訟請求的“精準化”難以實現。

最高人民檢察院制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(以下簡稱《辦案規則》)第84條規定了撤回起訴與變更之訴的模式。司法實踐中,檢察機關將兩者視為遞進關系,人民法院對于檢察機關的撤回起訴請求與變更確認違法請求,提出后被允許的可能性大,司法審判未充分發揮審查作用。在“廣東省茂名市茂南區人民檢察院訴茂南區國土環境和城鄉建設局不依法履行法定職責案”中,檢察機關訴請人民法院要求在判令被告繼續履職的同時,確認其怠于履職的行為違法。由于在訴訟進行中涉案危險廢物已被處理完畢,檢察機關撤回了繼續履職的訴訟請求,人民法院遂判決確認行政機關怠于履職的行為違法。那么,在生態環境行政公益訴訟領域,檢察機關的撤訴權是否應當受到限制?根據《辦案規則》第84條之規定,在訴訟過程中,行政機關依法履行了法定職責而全部實現訴訟請求的,人民檢察院可以撤回起訴。該條文模式下將撤訴權認定為檢察機關的權利,其可以根據具體情況自由選擇,主要是基于保障后續變更訴訟請求進而要求確認違法的考量。在私益訴訟中,“個人事務自主決定”語境下原告在不損害國家、集體及他人利益的前提下可對訴訟請求自由處分,在滿足自愿且不違法的法定要件下,人民法院應尊重其意思自治,申請撤訴的條件相對而言較為簡單。但生態環境行政公益訴訟在權力模式、訴訟構造上皆有別于私益訴訟,其裁判結果并不會對公益起訴人產生直接影響。公益訴訟權由檢察機關或其他組織行使,而行使權力的主體在訴訟過程中并不直接追求自身利益,而是以“公益代表人”的身份履行法定職責。其享有無差別的完整處分權,倘若履職不到位或者出現履職誤差,則難以補救損失。因此,檢察機關作為生態環境行政公益訴訟的起訴主體,應當在訴訟請求的處分權上受到適當限制。

(三)功能主義導致的認識錯位

公益訴訟與私益訴訟不同,主要體現在主體及客體等方面。生態環境行政公益訴訟中提起訴訟的合法主體只有人民檢察院。生態環境行政公益訴訟強調對生態環境公共利益保護的專業性、修復性,這并非公共利益的創造或增加。但在司法實踐中,出于種種原因,以追求勝訴率作為公益訴訟的工作指標,導致出現只有行政機關敗訴,公共利益才能得到維護的認識偏差,背離了公益訴訟制度的創設初衷及價值理念。加之客觀訴訟應對機制不足,以及主觀訴訟的思維態勢的困擾,致使環境行政公益訴訟的作用發揮出現偏差。

三、生態環境行政公益訴訟請求的路徑優化

司法權與行政權之間并非是單向度的監督制約關系。兩者之間的相互支持與良性互動是實現共贏的基礎,行政公益訴訟要最大限度地實現維護公益的目的,而非簡單地程序性結案。在生態環境行政公益訴訟中,要將訴前程序作為解決矛盾糾紛的有力手段,圍繞公益特性,采取“緊湊性”而非“寬泛性”的訴訟請求確立方式。一要堅持維護公益原則。檢察機關在確定訴訟請求時,國家利益與公共利益能否實現最大化維護是公益訴訟的出發點與落腳點。對于與維護生態環境公共利益關聯度較弱的內容,不應當納入重點考量范疇。二要秉持司法謙抑原則。行政公益訴訟中檢察權與行政權行使要協同共治,在實現生態環境修復的同時,還應協調一致,不能出現檢察權代替行政權的訴請。要充分尊重行政機關的首次判斷權,實現權力的平衡與制約。

(一)訴訟目的定位及認知偏差的矯正

關于行政公益訴訟的目的,目前學界存在四種不同的認識。其一認為,訴前階段檢察機關履行的是行政監管職能,進入訴訟程序后才實現對特定公共利益的維護,檢察機關不能既當程序的啟動者,又做監督者。其二認為,訴前階段檢察機關兼具維護公益與監管行政執法兩項職能,而訴訟階段的職責則主要在于維護公共利益。其三認為,訴前程序是為了督促行政機關依法履職,而訴訟程序則是為了維護特定社會公共利益。其四認為,訴前程序與訴訟程序在目的上具有一致性,皆在于督促行政機關依法執政。實務部門的觀點認為:從性質上看,檢察機關提起訴訟是履行法律監督職責的職權行為。行政公益訴訟是檢察機關對行政違法行為進行有效監督的一種方式,在檢察建議的監督方式不足以保障監督效果的情況下,通過提起訴訟啟動訴訟程序,由人民法院對行政行為是否違法作出實體裁判。首先,檢察機關的憲法定位不能動搖,其監督者的身份具有深厚的歷史淵源和強大的制度保障。公共利益的直接維護者和最大保障者是行政機關,檢察機關不能超越該項職能;其次,法律監督權雖然在“四大檢察”中略有差異,但總體來看,其呈現出程序性屬性。事實上,檢察機關只是通過督促行政機關依法履職,對其在特定公益領域不依法履職的行為進行糾正,從而實現維護公益的目的。再次,將督促行政機關規范執法作為維護公益的手段,可以較好地將訴前程序與訴訟程序連接起來。一般而言,由于職能部門的劃分及檢察權的配置,檢察機關的訴訟職能與監督職能往往分化。公益訴訟兼具監督與訴訟兩項職能,可根據監督對象的不同細分為“行政監督”與“訴訟監督”兩種形態。其中,訴訟職能主要是指對破壞生態環境行為提起訴訟的權利;監督職能則是指對行政機關依法履職情況的監督。這兩種職能在生態環境行政公益訴訟中存在轉化、過渡的情形。在訴前程序中檢察機關發揮的是監督職能,因而要對行政權給予相應的尊重,檢察建議內容的確定上也應更具柔性;但訴訟程序要求訴訟請求更具“精準剛性”,此時檢察機關不僅僅要督促行政機關糾正違法行政行為,而且要保護公共利益及維護公共秩序。

公益訴訟的客觀機理對訴的利益及司法審查方向產生了重要影響。根據審查力度的不同,司法權對行政權的審查可劃分為三個不同檔次。在生態環境行政公益訴訟中,應當秉持最高強度的司法審查,既審查公共利益的受損程度,還要審查行政行為的必要性和正當性。訴前程序作為行政公益訴訟的必經程序,是囊括實體、程序等多方面內容的綜合性程序。一旦進入訴訟程序,檢察機關在提出訴訟請求時必然會對檢察建議的內容進行提煉和取舍。因為訴前程序的“柔性”決定了雙方之間是一種協同配合關系;訴訟程序則更多地偏向于“剛性”,需要對不同環節的行政行為進行精準劃分,以實現維護公益的最終目的。在司法實踐中,檢察建議與訴訟請求往往與特定公益維護之間僅具有間接關聯。在生態環境保護案件中,公共利益之所以得到維護,其直接原因在于行政機關糾正了違法行為或者履行了法定職責。在“重慶市人民檢察院訴石柱土家族自治縣人民政府不依法履職案”中,提出的兩項訴訟請求為:制定完善科學合理的生態修復方案、切實加大修復工作力度。此案中,檢察機關并未提出明確的整改措施,也未提出修復方案。

在生態環境行政公益訴訟中,不論是行政機關的依法履職行為還是檢察機關對其不依法履職的審查,在本質上屬于“形式合法”的范疇。但行政機關自身履職或檢察機關經過審查后督促其履行法定職責時,則屬于“實質合法”的范疇。在形式合法與實質合法之間,生態環境自身存在的修復周期等存在把握上的困難。如,受天氣、季節等環境因素的影響,部分違法行為造成的后果很難在短期內達到恢復預期。若不考慮上述客觀因素,檢察機關提起訴訟難以收到實效。對于生態環境公益訴訟中行政機關的履職標準,應當綜合考量履職期限、實體依據和客觀條件等內容因素,進而實現訴訟請求確立路徑的精準化。

(二)單一性訴訟請求的司法適用

1.確認違法訴訟請求

確認違法訴訟請求的意義在于對行政機關的不作為行為給予否定性評價,以督促其在將來執法過程中規范其行為。然而公益訴訟的根本目的在于通過督促被告履行法定職責以維護社會公共利益。從該視角出發,確認違法請求難以起到維護公益的實效。在私益訴訟中,行政相對人訴請人民法院確認行政行為違法是為后續的賠償程序埋下伏筆,但是行政公益訴訟中并不涉及賠償程序。我們追求的目標應當是糾紛的實質性解決,而不是程序性結案。根據確認違法請求的補充性及優先性特征,其在整個訴訟中難以對行政機關起到實質性規制作用。但是,對于程序性事項,確認違法訴訟請求尚存在適用空間。例如,行政機關在訴前程序中未在法定期限內回復檢察建議書,而事后回復已經無必要時,可確認行政違法之訴。對于涉及行政機關實體內容的事項,要慎用確認違法請求:一方面,確認違法請求的適用前提在于行政機關已經無必要再履行職責。生態環境遭受破壞,應當要求行政機關繼續履職,而非單純確認違法;另一方面,如果行政機關在訴訟過程中履行了法定職責,則更無提起訴訟之必要。

2.繼續履職訴訟請求

對于損害公益的行為,行政機關往往可能同時或者先后采取多種方式予以規制。所以在行政公益訴訟中,司法機關的履行判決應當具有適當的概括性,以尊重行政機關在處理具體事務上的專長。然而,如果檢察機關的訴訟請求過于概括,將達不到維護公益的目的。因此,在履行之訴中,訴訟請求不宜過于概括,但又必須妥善處理好司法權與行政權的關系,準確把握行使邊界,以實現司法權對行政權的協同配合。繼續履職的訴訟請求在本質上包含了對行政機關前一階段執法行為的肯定,并寄希望于其能依此軌道繼續履職,主要適用于行政機關履職“起點”及“中途”無差錯的情形。《行政訴訟法》第27條規定:人民法院在作出判決時,應當明確履行期限。而在提起行政公益訴訟時,在訴訟請求中不對履行期限予以事前明確,避免增加審判壓力。因為在訴前階段,檢察機關對整個案件事實進行了詳細調查核實,在必要時亦進行了鑒定,其全面了解侵害行為的程度及整改難度,對于整改期限有一個合理的預期。此時由其在訴訟請求中提出并經人民法院認定,符合司法效益原則。至于履行期限的確定,則應當根據個案情形綜合考量。在“廣東省惠州市惠陽區人民檢察院訴龍縣林業局不履行法定職責案”中,檢察機關訴請被告督促違法行為人對公益林進行修復。人民法院判決,被告應修復完成至鑒定驗收合格。這無疑為檢察機關確定履行之訴的訴訟請求提供了一種更為周詳的思路,即在依照法規難以對履職方式、標準等作出判斷時,應當引入專家輔助人,根據專家意見合理確定訴訟請求。

檢察機關提起行政公益訴訟,借助法律監督權將傳統行政領域的公益保護延展到司法領域,開創了一種具有公益司法保護內涵的法律監督方式,是訴權與法律監督權的有機結合。訴前階段與訴訟階段的關系決定了檢察建議內容與訴訟請求息息相關,檢察建議作為行政機關督促整改的依據,是訴前程序的核心所在,其理所當然地延展至訴訟階段,檢察建議的內容也相應地轉化為訴訟請求。但是,由于實踐中未厘清行政監督職能與訴訟職能的界限,檢察機關在確定訴訟請求時精準性受限。

3.撤銷行政行為訴訟請求

檢察機關提起訴訟后,如果行政機關在人民法院判決前已經積極履職,從而訴訟請求得以實現的,最妥當的處理方式是檢察機關撤回起訴。因為此時公共利益已經得以維護,公益訴訟的目的亦得以實現。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第83條及最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)第25條之規定,如果行政機關在訴訟過程中已經督促違法主體進行整改,但同時又具有《行政訴訟法》第70條所規定的情形,此時在撤銷原行政行為的同時,可訴請行政機關重新作出行政行為。在私益訴訟中,由于提起訴訟的主體維護的是個人的權益,因此,人民法院在作出撤銷判決時尚需考慮其是否與國家及公共利益相沖突。但生態環境行政公益訴訟與之不同,不論是在訴前程序還是在訴訟程序中,行政機關針對行政相對人采取的執法手段都與公共利益保持一致。在“山東省濱州市沾化區人民檢察院訴濱州市沾化區環保局不依法履行法定職責案”中,由于在訴訟過程中皮革廢料已全部處理完畢,因此公益起訴人撤回了訴訟。然而,實踐中還存在終結訴訟的情形,例如,在“湖北省隨州市曾都區人民檢察院訴隨州市曾都區林業局不依法履行職責案”中,檢察機關并未撤訴而是建議人民法院終結訴訟。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第121條的規定,此處的終結訴訟顯然不屬于法定情形。撤銷行政行為訴訟請求的提出,一方面可有效避免受地方保護等因素影響;另一方面可在對行政機關不依法履職給予否定性評價的同時,要求其重新作出有利于維護生態環境的行政行為,有效紓解實踐中因采取“確認違法+繼續履職”訴訟請求的困境。

4.附帶審查規范性文件訴訟請求

根據《行政訴訟法》第53條、第64條及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第68條的規定,人民法院可對規章以下的規范性文件進行附帶審查。公益訴訟作為客觀訴訟,是將檢察機關的法律監督職責視為立法監督在司法領域的延伸。因此,檢察機關在行政公益訴訟中對規范性文件予以附帶審查具有體制機制優勢,且生態環境領域的法律體系龐大、規范性文件眾多,有的行政機關在執法過程中傾向于選取自己熟悉或者本地出臺的實施細則,而這部分文件受效力層次等方面因素的制約,在文本質量上存在弱項。生態環境行政公益訴訟除了維護公共利益的職責外,還應當充分發揮客觀訴訟的功能,將法秩序統一的維護視為附帶目標。

具體而言,規范性文件不得違法憲法、法律法規和規章的規定,不得違背上級機關制定的規范性文件。否則,相抵觸的條款只能作為無效條款。檢察機關在附帶審查是否相“抵觸”時,應當結合立法理念、立法體系及政策等內容進行綜合考量:其一,規范性文件不得限縮上位法規定的行政相對人范圍,或者擴大上位法規定的權利主體范圍;其二,規范性文件不得對行政相對人享有的權利予以限縮或者剝奪,或者擴大上位法規定的權利范圍;其三,規范性文件不得對行政機關的履職期限進行延長或者對行政相對人主張權利的期限予以限縮;其四,規范性文件不得擴大或縮小上位法給定的行政處罰、強制措施范圍、方式及種類。此外,檢察機關目前不宜對規范性文件的制定程序是否合法進行附帶審查,宜對實體內容、主體權限、文件效力等進行審查。

5.精細化處理預防性訴訟請求

目前,關于生態環境預防性行政公益訴訟的探討不多,其傾向于民事公益訴訟領域。有學者認為:預防性環境公益訴訟是指以預防生態損害為目標的環境公益訴訟,是環境公益訴訟的理想形態。亦有直接引用最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條規范性表達的做法。生態環境預防性行政公益訴訟一方面可對損害生態環境的重大風險采取事前預防措施,另一方面也可實現對行政機關不依法履職行為的預防。據此,檢察機關在確定預防性訴訟請求時,應當從上述兩個層面加以考量,在規制重大風險侵害社會公共利益之時,事前對行政機關可能存在的怠于履職的行為予以提醒。

(三)復式訴訟請求的司法適用

1.“繼續履行+確認違法”的訴訟請求

如果檢察機關針對行政機關未依法履職而要求其繼續履行法定職責,且行政機關未在法定期限內回復檢察建議書,則兩者可以同時適用。但倘使檢察機關一方面要求其履行法定職責,一方面又對行政機關未依法履職的行為要求確認違法,則存在矛盾。

2.“撤銷行政行為+確認違法”的訴訟請求

在生態環境行政公益訴訟中,撤銷行政行為的訴訟請求對于維護生態環境的意義顯著,確認違法訴訟請求如前所述,只能針對程序性事項,且公益訴訟的客觀屬性決定了檢察機關并非同私權主體一般在訴訟中享有實體處分權利。撤銷行政行為偏向于對實體行政權利的處理。此時如果行政機關未依法履行法定職責,且在訴前收到檢察建議后未在法定期限內回復檢察機關,則出現了實體權利與程序性權利的重疊,為“撤銷行政行為+確認違法”訴訟請求的適用提供了條件。

3.“確認違法+附帶審查規范性文件”的訴訟請求

確認違法針對的是行政機關未在法定期限內回復的程序性事項,而對規范性文件的附帶審查,不僅需要對行政行為的實體內容予以判定,還需要結合該文件的其他內容綜合考量。在實踐中,如果檢察機關對行政機關據以履職的依據存疑,且行政機關未在法定期限內回復檢察建議內容,則可以在確認違法的同時對該規范性文件進行附帶審查。

(四)生態環境行政公益訴訟請求的確立方式

1.精準化確立行政公益訴訟請求

檢察機關在制發檢察建議或確立訴訟請求之時要綜合考量法律適用及督促整改的可行性。結合《行政訴訟法》第25條規定的“負有監管職責的行政機關”與第26條規定的“作出行政行為的機關”的規定來看,厘清這兩者之間的職責權限與義務內容,從案件事實、法律適用、執行難易等方面加以綜合考量。

2.精準化確立行政機關履職期限

根據《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款規定,行政機關的履職期限一般情況下為兩個月(自收到檢察建議書之日起),特殊情形下縮短至15天。但是《中華人民共和國大氣污染法》等涉及生態環境的單行法卻大多采取了彈性期限的規定。在確定行政機關的履職期限時,應當對其事前履職情況、事后整改難度及所需時間等進行全方位綜合判斷,并酌情考慮生態環境自我修復狀況等客觀因素的影響,依法合理確定履職標準和期限。

3.精準化確立行政機關履職方式

檢察機關在確立訴訟請求時應當明確行政機關是基于何種事實才出現了未依法履職的情形,并提出具體的整改措施,以實現對公共利益的最大化維護。對行政機關履職方式的精準化規制,有利于明確履職目標,更好地發揮生態環境公益訴訟的保護和預防功效。