京津冀空間布局的優化路徑

肖金成，李博雅，邢 干

(1.中國區域科學協會，北京 100080；2.北京物資學院 經濟學院，北京 101149;3.北京物資學院 法學院，北京 101149)

空間布局優化是京津冀協同發展的重要任務。作為重大國家戰略，京津冀協同發展已實施了八年，區域協同發展水平不斷提高，地區之間的合作意識不斷加強，在北京非首都功能疏解、產業協同發展、交通一體化發展和生態環境協同治理等重點領域取得顯著成效。但是，京津冀三地發展差距較大、產業鏈融合不足、城鎮體系不合理、核心城市輻射帶動作用不強等問題仍較突出。當前，京津冀協同發展已進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段。本文以京津冀空間布局的特征與問題為切入點，提出京津冀空間布局優化的思路與建議，對于促進京津冀高質量發展、縮小南北方發展差距、構建現代化區域協調發展格局具有重要意義。

一、京津冀空間布局的特征與問題

區域空間布局是一個區域內經濟要素的空間分布，直接影響區域經濟發展的水平和效率。京津冀是我國綜合實力最強和最具發展活力的區域之一?！毒┙蚣絽f同發展規劃綱要》實施以來，京津冀協同發展水平不斷提高，地區之間的合作意識不斷加強。準確分析京津冀空間布局的基本特征及存在問題是優化空間布局的重要前提。

(一)人口空間格局：疏解成效明顯但創新型人才差距懸殊

調控北京人口規模是京津冀協同發展的核心任務。2014年以來，伴隨著北京非首都功能疏解，北京市常住人口增長放緩，特別是2017年以來常住人口年均減少1.75萬人。2020年，京津冀常住人口1.1億人，占全國總人口的7.8%，其中，北京、天津和河北的常住人口分別為2 189萬人、1 387萬人和7 464萬人，分別占京津冀總人口的19.8%、12.6%和67.6%(見表1)。

表1 京津冀三地常住人口變化情況(2010—2020年) 單位：萬人

京津冀人口空間分布表現出三方面的特征：一是河北與京津的創新型人才規模差距較大。2020年京津二市R&D人才占京津冀人才比重為77.3%，其中北京占比超過六成，河北全省占比僅為22.7%。經濟活動和優質公共服務過度集中在京津兩大城市特別是北京中心城區，河北各市對創新人才的集聚能力不足。二是人口老齡化問題日益突出。2020年北京、天津、河北的65歲及以上人口比例分別為13.3%、14.8%、13.9%，老年撫養比分別為17.77%、20.56%和21.14%，天津和河北均高出全國平均水平，且京津冀城鎮地區老齡化問題更加嚴重(見表2)。三是河北部分地級市人口流出較多。盡管2014年以來，隨著北京非首都功能疏解，北京市人口增速放緩，2017年后北京常住人口凈增量持續減少，但京津冀超過三成人口集中在京津兩大城市，北京、天津的經濟和人口集聚能力遠超河北省。2010—2020年，在河北11個地級市中，只有石家莊、唐山、廊坊、秦皇島四市為人口凈流入地區，邯鄲、保定、邢臺等市人口不斷流出。

表2 京津冀老齡人口分布和老年撫養比(2020年)

(二)產業空間格局：分工日益明晰但產業鏈融合尚有難度

京津冀協同發展戰略實施以來，產業轉移與承接成效明顯，建立了較為完整的產業協調統籌機制，三地產業定位與分工日益明晰，產業協同發展取得一定進展。三地建立“2+4+N”產業承接平臺，通過合作共建產業園區推進產業升級轉移①。2014年以來，北京輸出到津冀兩地的技術成交額累計達到1 760.4億元，年均增長率超過兩成，中關村示范區企業累計在津冀地區設立分支機構9 100余家，河北省累計承接京津轉入基本單位40 238個，涉及投資1.28萬億元，天津濱?！嘘P村科技園累計注冊企業突破3 000家，其中北京企業占全部新注冊企業的1/3，科技型企業占40%。2018年河北產業結構調整為9.3∶44.5∶46.2②，實現了從“二三一“結構到“三二一”結構的根本性轉變。

京津冀三地處于工業化發展的不同階段，產業層次不同且自成體系，導致京津冀地區產業鏈上下游關聯度不高，全產業鏈融合發展存在一定難度。北京主要以科技研發、現代服務業為主導產業，天津以生物醫藥、先進制造業為主導，而河北的產業發展更多以鋼鐵、煤炭和電力為主，北京的科技成果在津冀的落地轉化程度較低，產業鏈斷鏈、缺鏈問題突出，各地之間生產要素難以順暢流動。由于京津冀的行政干預色彩較為濃厚，大量央企、國企在北京集聚，河北與京津的經濟發展水平差距過大，導致三地的產業協作更多是被動承接而非主動合作，構建的產業平臺對區域產業鏈融合的支撐力度不足，“京津研發、河北轉化”的局面尚未形成。

(三)交通空間格局：綜合體系基本建立但銜接不夠

2014年以來，京津冀交通基礎設施建設快速推進，交通一體化水平顯著提高，已基本形成“四縱四橫一環”網絡化綜合交通運輸新格局。鐵路建設方面，“軌道上的京津冀”基本建成，京哈高鐵全線貫通，京張高鐵、京雄城際、京津城際延伸線等建成通車，相鄰城市間基本實現鐵路1.5小時通達。公路建設方面，京津冀三地間高速公路“斷頭路”問題基本得到解決。2010—2020年，三地公路總里程增長53 122公里，其中高速公路里程增長4 115公里。首都地區環線高速公路全線貫通，串聯承德、廊坊等節點城市，三地交通運輸能力和服務現代化水平不斷提升。機場建設方面，“雙核兩翼多節點”的京津冀機場群已經建成，隨著北京大興國際機場投入使用，機場功能分工進一步優化，三地形成多個空港型綜保區、自由貿易試驗區、跨境電商綜合實驗區。港口建設方面，天津港、黃驊港、滄州港分工合作不斷深化，港口資源的跨行政區整合及航道共享共用有序推進，港口物流和服務水平顯著提升。2019年全年天津口岸進出口總額13 845.06億元，其中來自京冀的貨物比重達到32.0%，比2018年提高1.8個百分點。③

相較于京津冀協同發展對多層次、大容量、高效率的交通需求，京津冀交通網絡的功能層次并不完善。三地干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道交通的銜接融合水平有待提升，各交通站點利用率差距較大。機場群、港口群等重要節點之間的交通聯系不暢，節點城市之間，特別是河北省各地級市之間的交通布局需進一步完善。北京人口分布呈圈層向外拓展態勢，中心城區與周邊地區通勤交通方式單一，導致通勤時間過長、高峰期城市道路交通壓力過大。2017年，聯接北京中心城區與通州城市副中心的快速軌道交通開行，但目前每日僅有6趟車次，隨著副中心建設步伐的加快，市郊鐵路的運力與通行效率需進一步提升。

(四)城鎮空間格局：城市規模優化但城市體系存在斷層

京津冀城市結構梯度不合理，城鎮等級存在斷層。按城區常住人口來衡量城市規模等級，2020年京津冀共有超大城市2個，大城市5個，中等城市6個，小城市21個，相較于2010年，超大城市和大城市數量各增加1個，小城市數量減少2個(見表3)。

表3 京津冀不同規模城市數量

京津冀地區有北京和天津兩個超大城市，缺少人口500～1 000萬規模的特大城市，大城市和中等城市數量也過少。2020年，京津冀城區人口在100～500萬的大城市只有5個，而對比經濟發達、一體化程度較高的長三角地區，城區人口在500～1 000萬的特大城市有2個，人口在100～500萬的城市有14個(如表4所示)。大城市過大、小城市過小、中等城市發育不良的問題在京津冀地區依然十分突出。對比京津冀與長三角的四城市人口首位度，京津冀呈上升趨勢，而長三角則平穩下降，除2017—2019年，京津冀的首位度都低于同期長三角的水平，意味著北京在京津冀的輻射影響力弱于上海，這既與兩城市的功能定位有關，又與周邊地區經濟發展水平和產業承接能力相關，反映在現實中也是長三角一體化進程的不斷推進和京津冀發展差距的持續擴大。

表4 京津冀與長三角城市規模比較(2020年)

二、京津冀空間布局的優化路徑

《京津冀協同發展規劃綱要》確定了“功能互補、區域聯動、軸向集聚、節點支撐”的布局思路，提出要構建“一核、雙城、三軸、四區、多節點”空間格局。從綱要公布的空間布局圖來看，“一核”指的是北京，“雙城”指的是天津和石家莊，“三軸”指的是京津、京保石、京唐秦三個發展軸，“四區”分別是中部核心功能區、東部濱海發展區、南部功能拓展區和西北部生態涵養區，“多節點”包括唐山、保定、邯鄲、張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節點城市。著眼于京津冀協同發展的成效與問題，應重視優化京津冀空間布局，提升京津雙城輻射帶動作用，打造三大發展軸，促進三大都市圈耦合發展，培育新的經濟增長極，發展戰略性功能區，推進京津冀世界級城市群建設，形成優勢突出、功能互補、錯位發展的新格局。

(一)打造三大發展軸

發展軸是依托重要的現狀基礎設施束(交通干線、能源輸送線、水源及通信干線等)連接若干個城市而形成的人口、產業、城鎮、經濟要素相對密集的帶狀區域[1]。依托沿線城市進一步聚集產業和人口，通過“以線串點，以點帶面”的開發戰略引導和影響區域的發展。京津塘、沿海、京石邯三大發展軸是支撐京津冀協同發展的主體框架。

1.京津塘發展軸。京津塘發展軸在規劃綱要中被稱為京津發展軸。自西北向東南依次分布在北京城區、亦莊、廊坊、天津武清、天津城區和塘沽等節點城市。京津塘發展軸人口、產業、城市、要素高度集聚，交通基礎設施發達，科技創新能力強勁，經濟聯系緊密?！毒┙蚣絽f同發展綱要》提出，推動北京、廊坊和天津交通沿線主要城鎮加快發展，輻射張家口、承德市，打造京津冀地區科技研發轉化、現代服務業、高端制造業發展帶和主要城鎮聚集軸。廊坊市應不斷強化科技創新轉化能力，加快發展戰略性新興產業，與北京共建產業合作平臺，在規劃、政策、交通、生態等方面與京津實現一體化發展；武清區地勢平緩，境內河流渠系分布較廣，宜于農業生產，同時工業布局生物醫藥、裝備制造、電子信息、汽車零部件、新材料等五大產業，現代服務業以電子商務、高端商貿、休閑旅游為重點；塘沽是天津濱海新區的中心區，應依托濱海新區戰略優勢發展海洋高新技術產業。

2.沿海發展軸。沿海發展軸自北向南依次串聯秦皇島、唐山、天津濱海新區、滄州。京津冀沿海城市除了唐山、秦皇島、滄州之外，還有北戴河新區、曹妃甸新區、天津濱海新區、渤海新區、黃驊市等產業集聚區。沿海發展軸工業基礎雄厚，交通條件優越，有天津港、唐山港、秦皇島港、黃驊港等重要港口，是京津冀未來最有發展潛力的地區。未來應主要推動沿海戰略功能區加快產業聚集，發展成為新型現代化城市，打造京津冀產業轉型升級發展帶和城鎮聚集軸。唐山市工業基礎雄厚，對外開放水平較高，應發揮資源、區位、產業、港口優勢，進一步優化產業結構，提升城市承載力和公共服務水平，建設成為京津冀東北部的重要一極，把唐山港建成服務重大國家戰略的能源原材料主樞紐港、綜合貿易大港和面向東北亞開放的橋頭堡；秦皇島市為環渤海地區重要港口城市，也是國際濱海休閑度假勝地，在國際貿易、生態旅游、公共服務等領域發揮重要功能，應加快培育新產業新業態，優化發展環境，吸引人才、技術、資金等先進要素集聚，建設成為環境優美、產業繁榮、文明健康、安全舒適的一流國際旅游城市；滄州市石油藏量豐富，化工、機械、建材等工業基礎良好，位于滄州市區東約90千米的黃驊港是河北省的重要港口和我國的主要能源輸出港。滄州應著力完善黃驊港、神黃鐵路等硬件設施，打造具有競爭力的北方大港，并與天津港、唐山港形成錯位互補的發展格局。

3.京石邯發展軸。京石邯發展軸在規劃綱要中被稱為京保石發展軸，位于京廣經濟帶北段，太行山前。以北京為起點，經保定、石家莊、邢臺到邯鄲。沿京廣鐵路、京港澳高速公路，依次有北京城區、涿州、高碑店、保定、定州、石家莊、邢臺、沙河、邯鄲等城市。如此多的城市云集到太行山前，是因為這是山區與平原的過渡地帶，地面落差比較大，不容易遭受洪水威脅。這是古人的智慧，也是吸取歷史教訓，總結歷史經驗的結果。京石邯發展軸人口密集，工業基礎雄厚，極富發展潛力。未來，應在這條發展軸上繼續聚集產業，發展城市，重點推動保定、石家莊、邢臺、邯鄲加快發展，支持涿州、高碑店、定州、沙河集聚產業、吸納人口，加強產業園區建設。涿州應充分發揮區位優勢和資源優勢，大力發展文化旅游產業，加快推進新舊動能轉換，建設京南產業集聚區和生態文明示范區；高碑店市在現有汽車制造、機械制造、飲品食品、建筑建材、箱包加工等五大支柱產業的基礎上加強布局新能源、新型建材等戰略性新興產業；保定進一步聚焦數字經濟、生物經濟、綠色經濟，大力發展新能源和智能網聯汽車、新能源和智能電網、生命健康、信息智能、文化旅游、超低能耗建筑、都市型現代農業等七大產業；定州在已有產業基礎上，積極培育先進制造業，大力發展高端裝備制造、新能源、節能環保等戰略性新興產業，構建現代產業體系，精準對接非首都功能疏解；邢臺應加速工業轉型升級，布局裝備制造、新能源、新材料等主導產業，以先進制造業為支撐，進一步增強對經濟要素的集聚能力，融入石家莊都市圈，打造東出西聯、溝通南北的重要交通樞紐，建設京石邯發展軸上重要節點城市；邯鄲應加快發展裝備制造業、食品加工、現代物流、文化旅游、高新技術產業，同時優化營商環境，積極引進科技資源，促進現代化服務業發展。

(二)建設現代化都市圈

都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為核心，以核心城市的經濟輻射距離為半徑，形成的功能互補、分工合作、經濟聯系密切的區域[2]。核心城市規模越大，其輻射范圍越廣。通常城區人口規模在1 000萬人以上，輻射半徑可達200公里，人口規模在500～1 000萬，輻射半徑為150公里，人口規模在300～500萬人，輻射半徑為100公里。京津冀地區包含北京、天津兩個超大城市，已形成北京都市圈和天津都市圈，兩個都市圈的邊界相互耦合，2020年石家莊城區人口達336萬人，屬于I型大城市，石家莊都市圈也已形成，與北京都市圈、天津都市圈形成互動關系。未來京津冀應以“三城”帶動“三圈”，“三圈”支撐“一群”，實現京津冀協同發展向更高水平邁進。

1.北京都市圈。以北京為核心建設北京都市圈，范圍包括河北保定、廊坊、張家口、承德及其下轄市縣區。憑借北京現有發展基礎，進一步加強北京中心城市的輻射帶動作用，加強與周邊城鎮基礎設施連接和公共服務共享，推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散，在強化首都核心功能和提升城市綜合服務功能的同時輻射帶動周邊地區發展，形成帶動國家經濟發展和參與國際競爭的重要戰略區域。規劃建設北京都市圈，不僅可以有效緩解北京由于功能過度集聚而帶來的城市問題和社會問題，實現首都城市綜合服務功能提升和區域可持續發展，而且有利于北京充分發揮首都優勢，輻射帶動周邊地區共同發展。北京市要走高端產業發展之路，把發展現代服務業放在優先位置，大力發展高新技術產業，形成創新引領、技術密集、價值高端的經濟結構，不斷強化北京核心功能，積極構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，增強對周邊地區的輻射帶動能力，將一些具有產業梯度的傳統產業優先向廊坊、保定轉移，生態休閑旅游型產業則要加強與張家口、承德聯動。

2.天津都市圈。以天津為核心建設天津都市圈，范圍包括河北唐山、滄州、廊坊、秦皇島及其下轄市縣區。天津是京津冀的另一個核心城市，也是我國北方地區的經濟中心和綜合性港口城市，現已形成石油和海洋化工、裝備制造、電子信息、生物技術與現代醫藥、新能源、新材料等支柱產業，在電子通訊、汽車制造方面具有一定的國內競爭力和市場份額。天津都市圈與北京都市圈密切關聯。應圍繞京津冀協同發展的總體定位，促進天津現代化都市圈建設。在天津市域范圍內形成“一市雙城多節點”②的空間布局，積極承接非首都功能疏解，把天津發展為京津冀乃至環渤海地區的經濟中心，建設具有更多自主知識產權和品牌的先進制造業基地，大力發展與制造業相互促進的服務業，加快構建海陸空立體聯運體系和快速物流集散網，建立和完善與北方經濟中心相適應的現代金融服務體系，培育和發展區域性金融市場，實現工業與金融、商貿、物流等服務業的良性互動。同時，天津應充分利用區位優勢和產業基礎，加強與周邊地區的聯系，特別是強化與毗鄰的河北唐山、滄州、廊坊、秦皇島等城市的專業化分工，推動交通基礎設施互聯互通，強化創新驅動和產業對接，打造京津冀協同發展的支撐帶，不斷提高天津都市圈在區域協同發展中的輻射和帶動能力。

3.石家莊都市圈。建設以石家莊為核心的石家莊都市圈，范圍包括衡水、邢臺、邯鄲、定州等冀中南地區。石家莊是河北省的政治、科技、金融、文化和信息中心，也是京津冀的另一重要引擎。目前，石家莊已形成新一代信息技術、生物醫藥、先進裝備制造、現代商貿物流等支柱產業，正著力培育壯大旅游業、金融業、科技服務與文化創意、節能環保四大產業。規劃建設石家莊都市圈，引領河北整體崛起，推動京津冀從“雙城引領”向京津石“三足鼎立”轉變。應推進石家莊轉型發展，加快提升石家莊的經濟發展水平，積極發展以信息、金融、會計、咨詢為代表的現代服務業，發展需求潛力大的物流、旅游、教育、文化體育等新興服務業，提高服務業整體水平，形成新的經濟增長點。同時，完善綜合交通運輸體系，提高公共服務和社會管理水平，促進人口、產業和各類要素向石家莊集聚，使石家莊盡快發展成為經濟規模較大、輻射帶動作用較強的現代化國際大都市。衡水、邢臺、邯鄲、定州等城市立足于本地資源優勢和產業基礎，打造特色產業和功能性城市，加大技術改造力度，加快工業信息化進程，大力發展循環經濟，改造提升鋼鐵、建材、化工等傳統產業，增強醫藥、機械裝備、食品、紡織服裝等優勢加工制造業的核心競爭力，培育發展生物技術與新醫藥、電子信息、新材料等高新技術產業，不斷提高對人口和經濟要素的集聚能力。

(二)培育新的經濟增長極

由于京津兩市“虹吸效應”過強，使河北省與京津兩市之間呈現斷崖式落差，成為京津冀世界級城市群建設過程中的重要掣肘因素。京津冀未來的增長動力來自新的經濟增長極。所謂經濟增長極是指在空間范圍不太大的地方，通過完善基礎設施，實施高效管理，并輔之以優惠政策，快速聚集經濟要素，起到對一個區域的支撐作用[3]。

1.加快建設雄安新區。雄安新區作為北京非首都功能的集中承載地，其發展建設有助于調整優化京津冀城市布局和空間結構。雄安新區不同于一般的新城建設，既是北京的“兩翼”之一，也是河北省“兩翼”之一，內嵌于城市群網絡機體之中，與北京存在密切的經濟聯系與能量交換，在空間上扮演著京津石之間的新樞紐角色，承擔著加速世界級城市群形成的新支點功能[4]。目前，雄安新區已全面進入大規模建設階段，各項基礎性工程、公共服務設施、生活居住配套等項目全面啟動。應增強對產業和人口的吸引力，迅速發展成為河北加快轉型升級新的經濟增長極、新發展理念的引領踐行區，推動京津冀形成梯度合理的城市體系。雄安新區發展應著力補齊京津冀城市群發展的短板，深度參與京津冀協同發展的各個領域，在空間協同中形成京津冀世界級城市群的新樞紐，在產業協同中建設首都產業轉移的承接地和創新驅動的引領區，在市場協同中打造新時期市場化改革的制度試驗田，在治理協同中探索現代化新區的城市治理新體系[5]。

2.加快發展北京城市副中心。北京城市副中心位于北京通州，規劃范圍包括通州全域，輻射帶動三河、香河、大廠協同發展，并與雄安新區形成北京新的兩翼。2020年3月，國家發改委發布《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》，從國家層面指導通州區與北三縣規劃建設，為深入推進通州區與北三縣一體化發展指明方向。北京城市副中心應牢牢抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，有序承接符合城市副中心發展定位的功能疏解和人口轉移，提升對首都功能的服務保障能力，并與雄安新區在功能上錯位發展、互為促進。北京城市副中心應聚焦新一代信息技術、智能制造等領域，引導創新鏈、產業鏈在城市副中心及周邊地區布局，大力發展數字經濟，提升金融商務服務功能，加快文化體育旅游發展，構建便捷高效現代交通體系，有序承接中心城區非首都功能疏解，與三河、香河、大廠一體化高質量發展，打造京津冀協同發展的高質量樣板和國家綠色發展示范區。

3.加快發展張家口旅游休閑產業。張家口市崇禮區位于河北省西北部，總面積2 334平方公里，是2022年北京冬奧會、冬殘奧會雪上項目的重要舉辦地之一，入選國家級旅游度假區。崇禮區距北京直線距離150公里，冬奧會的舉辦加速推進了崇禮基礎設施建設步伐。京張高鐵通車后，從北京到崇禮最短車程不到1小時，已融入京津冀“一小時生活圈”。崇禮應大力發展后奧運經濟，繼續加快京張體育文化旅游帶建設，推動冰雪+產業迭代升級。做大做強冰雪文化旅游產業，大力發展以冬季滑雪、夏季戶外為主導的體育休閑產業，從冬季經營延伸為四季運營，提升“雪國崇禮、戶外天堂”城市品牌的知名度和美譽度，構建有競爭力的京郊體育休閑產業基地。借助冬奧會契機，加大招商引資力度，重點發展冰雪裝備、新型能源、數字產業等項目，促進北京的智力資源、教育資源、科技資源向張家口等地延伸，促進產業高質量轉型發展。

(三)發展戰略性功能區

產業轉移與承接是京津冀協同的重點任務。應圍繞國家戰略需求和民生改善的領域，推動發展戰略性功能區，提升科技創新水平和自主研發能力，通過人才、資金、知識等要素的空間溢出與成果轉化，形成分工明確、交流合作、結構合理的區域發展格局。

1.加快將中關村建成世界領先的科技園區。加快將中關村建成世界領先的科技園區，支撐北京建設國際科技創新中心。中關村擁有國內乃至全球最密集的高端科技研發創新資源，是國家科技重大專項攻關的主力軍，形成了移動互聯網和新一代移動通信、衛星應用、生物和健康、節能環保、軌道交通等六大優勢產業集群，不斷產生具有全球影響力的技術、專利和標準，成為我國戰略性新興產業的技術源頭和高端產業功能區。中關村應大力發展數字經濟、智能經濟、生物經濟、研發經濟等新業態，完善一區多園統籌發展機制，培育若干世界級產業集群，融入全球創新網絡，加大與津冀地區的科技交流合作，提升產學研結合和科技成果轉化水平，引領高質量發展。

2.加快將經開區建成具有全球影響力的科技服務中心。將北京經濟技術開發區建成具有全球影響力的創新型產業集群和科技服務中心。北京經濟技術開發區位于北京大興亦莊地區，是北京高新技術發展的重要載體。北京經濟技術開發區應著眼國家戰略需求，圍繞攻克核心技術、轉化科技成果、優化創新生態，集聚創新要素，完善創新鏈條，推動高精尖產業集聚發展和新興產業快速發展，在新一代信息技術、高端汽車和新能源智能汽車、生物技術和大健康、機器人和智能制造產業等主導產業實現高質量發展，加快建設國際科技創新中心“三城一區”主平臺，推動產學研一體化高效協同，加速京津冀科技創新合作，實現京津冀技術市場融通合作，深化區域經濟和科技一體化發展。

3.繼續支持天津濱海新區加快發展。天津濱海新區是第二個國家級新區，也是國家綜合配套改革試驗區，被稱為繼深圳、浦東以后“第三經濟增長極”?？偯娣e2 270平方公里，“七普”常住人口206.73萬人。天津濱海新區于1994年在天津經濟技術開發區、天津港保稅區的基礎上建成，2014年獲批成為北方第一個自貿區。濱海新區區位條件優越，享有諸多政策紅利，新一代信息技術、汽車和機械裝備制造、石油化工、新能源新材料等新興產業發展迅速，天津港的貨運量躋身于世界級港口前十位，中新生態城成為全國低碳循環經濟的樣板。應依托濱海新區的區位優勢，積極吸納全球資源，促進產業集聚，建成中國高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心核心區，建設國家海洋經濟創新發展示范城，形成“津城—濱城”雙城發展格局。

4.加快推動河北主要新區建設發展。加快發展石家莊正定新區、唐山曹妃甸新區、秦皇島北戴河新區、滄州渤海新區和邯鄲冀南新區。國務院批復的《關于河北沿海地區發展規劃》(國函〔2011〕133號)中明確指出“以沿海高速和濱海公路為紐帶，合理規劃建設北戴河新區、曹妃甸新區、滄州渤海新區，促進人口和產業有序向濱海地區集聚，建成濱海產業和城鎮集聚帶”。國務院批復的《中原經濟區規劃》明確提出“邯鄲依托冀南新區建設全國重要的先進制造業基地，成為在中原經濟區內具有重要影響力的中心城市”。

正定新區位于石家莊市滹沱河北岸，正定縣城東部，緊鄰石家莊機場。規劃建設石家莊正定新區，將其培育為冀中南地區的經濟增長極，是提高石家莊市吸引力和輻射力的關鍵所在，國家與河北省應給予重點支持。正定新區應結合資源稟賦、產業基礎、區位條件，因地制宜、科學規劃，促使具有潛在優勢的產業在正定新區迅速成長和集聚，發展知識密集型和勞動密集型相結合、高附加值制造業和一般制造業相結合、傳統服務業和現代服務業相結合，宜居關聯產業為配套的產業體系，盡快發展成為石家莊市的重要支撐點。

曹妃甸新區位于唐山南部沿海，和天津濱海新區毗鄰。應依托曹妃甸深水大港及土地資源優勢，全力打造新型工業化基地、商業性能源儲備基地和國家級循環經濟示范區。加強曹妃甸新區與北京和天津的合作，加快培育精品鋼材、裝備制造、石油化工和港口物流等臨港優勢產業和電力、出口加工等關聯配套產業，形成與京津互補、特色鮮明、地位突出的現代產業體系。加快曹妃甸工業區、海港開發區等重點臨港產業聚集區建設步伐。打造成為冀東沿海重要功能性城市、環渤海地區重要國際港口城市。

北戴河新區位于秦皇島北戴河區南部，依山面海，氣候宜人，距離北京市270公里，乘坐高鐵一小時可達，可以承接北京市科研、文化、教育、醫療等諸多功能的疏解。應以建設休閑旅游之都為目標，重點發展高端旅游、科技研發、商務會展、文化創意等產業，建設中國北方和環渤海地區現代化旅游基地、國家級綠色環保示范區。

滄州市渤海新區位于河北省東部，東臨渤海，南接山東，北依京津，海岸線130公里，港口、區位、交通、腹地、土地和環境容量、產業等綜合優勢明顯。區內的黃驊港位于渤海灣穹頂處，是河北中南部六市、神黃鐵路沿線和晉陜蒙等中西部地區陸路運輸距離最短的港口，是全國第二大煤炭輸出港。區內有朔黃鐵路、邯黃鐵路、石港高速、邯黃高速、保黃高速、津汕高速、沿海高速等構成的便捷交通網絡。渤海新區應依托京津冀，服務冀中南、晉中南、魯北、豫北，以石油化工、裝備制造業研發轉化和港口物流為基礎，建成中國北方區域性綜合大港和能源、原材料集散中心，成為京津冀重要的新興港口城市。

冀南新區位于晉冀魯豫四省交界地區、邯鄲市中心城區南部。新區交通便捷，京廣、邯濟、邯長、邯黃、京廣高鐵5條鐵路和京港澳、青蘭、邯大3條高速縱橫交錯，京廣高鐵貫通南北，2小時可到北京。邯鄲機場已開通上海、廣州、重慶等8條航線。新區范圍內擁有山區、丘陵、平原、森林、濕地、溫泉等自然生態資源，鋼鐵、煤炭、電力、建材等傳統支柱產業優勢明顯，裝備制造、煤化工、新材料、現代物流等新興產業發展迅速。冀南新區應重點打造全國重要的先進裝備制造業基地、區域現代物流樞紐，成為中原經濟區與京津冀區域的共同支撐點。

正定新區、曹妃甸新區、北戴河新區、渤海新區和冀南新區對當地發展及京津冀協同發展將起到十分重要的支撐作用，應作為河北省在京津冀協同發展中的著力點得到國家的重視，并作為京津冀協同發展的重要舉措。

(四)建設世界級城市群

建設以首都為核心的世界級城市群是京津冀協同發展的戰略目標。城市群發展至高級階段將優化多個城市的分工與專業化水平，提升整個城市群在全球的競爭力，成為國家參與全球競爭的重要平臺[6]。當前，在世界范圍內已形成英國東南部城市群、美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、歐洲西北部城市群、日本太平洋沿岸東海道城市群和中國長三角城市群六大世界級城市群。縱觀世界級城市群的發展歷程，均呈現出城市數量較多、城市規模較大、經濟一體化程度較高、在全球具有巨大影響力等特征。

京津冀城市群在人口規模、經濟實力、交通條件、城市發展等方面已經具備建設世界級城市群的基本條件，但內部結構問題依然突出，經濟總量與人均水平均與世界級城市群相差較大，核心城市的輻射帶動作用不夠，北京在經濟總量、城市綜合競爭力和國際影響力等方面與世界級城市群的核心城市還有一定差距[7]，區域一體化水平有待提升。應抓住京津冀協同發展戰略機遇，適應我國經濟轉型升級的需要，進一步提升北京的輻射帶動能力，強化國際交往功能和科技創新功能；天津應重點聚焦與現代制造業相關的科技研發、航運業、金融業等領域，帶動京津冀區域更高水平對外開放與創新發展；河北應積極承接京津兩市外遷轉移的一般性制造業，提升各城市的產業發展水平，縮小河北各市與京津的發展差距，促進京津冀地區公共服務均等化。最終形成功能明確、分工合理、合作互動的集約化空間發展格局，實現高標準市場化、國際化、現代化，早日躋身于世界級城市群。

三、促進京津冀空間布局優化的對策

推進京津冀空間布局優化將是各因素相互作用的長期過程。應以三大都市圈為著力點推動京津冀空間布局優化，正確處理好市場與政府的關系，積極發揮規劃先導和政策引導的作用，建立區域統一要素市場，縮小區域發展差距，構筑區域交通網絡格局，加快推進京津冀產業聯合與合作。

(一)以三大都市為責任主體，推動三大都市圈規劃建設發展

以“三城”引領“三圈”③，更好地發揮都市的輻射帶動作用，是加快京津冀協同發展的基本路徑。都市同時具有吸引力和輻射力，但由于行政區的分割，往往會抑制輻射作用的發揮，通過對都市圈進行規劃，有利于消除行政分割，提高對周邊地區的輻射力。都市圈規劃建設管理應實行“責任制”，以都市為責任主體，應根據都市的輻射半徑確定各自的輻射范圍，建立都市圈合作機制。參照其他地區的經驗與模式，建議建立都市圈市長聯系會議制度和合作發展基金。第一步是按照國家發改委關于規劃建設現代化都市圈的指導意見編制現代化都市圈規劃；第二步是根據規劃進行交通網絡化建設，消除斷頭路，建設軌道上的都市圈；第三步是構筑整個都市圈的產業鏈、供應鏈、價值鏈；第四步是促進形成合理的城市體系，支持中小城市補短板、強弱項，完善縣城、小城鎮的基礎設施，發展特色產業，發展特色小鎮；第五步是促進城鄉融合和鄉村振興，把農村建設成為生產發展、生活富裕、生態美好的社會主義新農村。

(二)建立統一市場打通要素流動通道

京津冀區域需統一商品市場、要素市場，并由此保障資源配置的區域化[8]。京津冀地區行政色彩濃厚，應處理好政府和市場的關系，更加注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，改變過去政府過多干預經濟活動的做法，營造公平、透明、可預期的市場環境，實現各類企業依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭，提高市場資源配置效率。一是要統一人才市場，構筑人才信息平臺，形成勞動力自由流動、靈活就業、城鄉和行業一體化的勞動力要素市場，如在專業技術職務任職資格互認、異地人才服務、博士后工作站、高層次人才智力共享、專業技術人員繼續教育資源共享和公務員互派等制度層面展開合作，促進人才開發一體化；二是要構建統一資本市場，深化金融體制改革，把服務實體經濟作為出發點和落腳點，充分發揮北京金融資源和津冀新區的政策資源優勢，構建不同輻射范圍的金融中心，增強金融服務能力，研究如何發揮資本市場在產業一體化及產業升級中的作用；三是要統一技術要素市場，明確京津冀三地不同創新主體的功能定位，通過構建科技成果激勵機制，提升京津冀各地區創新成果轉化和創新服務能力，為京津冀高質量協同發展提供技術支撐。

(三)培育新的經濟增長極

京津冀地區的發展差距主要表現為河北與京津的差距過大，河北各市綜合實力普遍不強，經濟結構不合理，對人口和產業的集聚力不強，環境污染較為嚴重。一方面，河北應加快轉變經濟發展方式，積極發展低碳產業、特色產業，促進高技術、高附加值產業的發展，提高城市經濟發展水平和綜合實力，實現人口數量、經濟活動和用地相互匹配，城市規模同資源環境承載能力相匹配；另一方面，應依托現有產業基礎，選擇一些具有優勢和發展潛力的地區共建一批京津冀產業合作平臺，促進產業要素高效流動，圍繞特色產業鏈形成分工合理的空間布局。將北戴河新區、曹妃甸新區、渤海新區、冀南新區、正定新區等作為河北省在京津冀協同發展中的著力點，將其培育成為新的經濟增長極，選擇一到兩家提升為國家級新區，作為京津冀協同發展的重要舉措，全面縮小河北與京津的發展差距。

(四)完善交通基礎設施建設

完善交通網絡體系應當成為京津冀空間布局優化的突破口。京津冀三地應整合城際公路交通和城市道路交通，積極推進大運量的城際快速軌道交通建設，構筑網絡化的交通體系，為核心城市有機疏解和優化空間布局創造條件。一是在減輕北京中心城區城市道路交通壓力的同時，進一步改善京津冀城際之間的交通聯系，打破行政區劃的阻隔，提升區域交通網絡的便捷程度。二是以加強沿海經濟帶交通聯系為目標，形成縱貫南北的綜合交通體系，擴大與全國其他地區的交通聯系。改善北京西部和北部的交通條件，使經濟輻射傳導路徑更加順暢。三是加強航空港、海港之間以及陸港和海港之間的有機聯系，形成完善的航空港、陸港、海港綜合交通體系。促進天津港、秦皇島港、唐山港、黃驊港之間的合作，加強港口后方鐵路、公路、空運、水運建設，形成綜合性、多功能的現代化交通運輸體系，實現基礎設施和公共設施的共建共享。

(五)建立區域合作協調機制

京津冀既存在中央與地方、又存在省與市、市與市之間復雜的行政關系，政府間協調難度較高，跨省級行政區中各行為主體的利益目標不一致，現行體制下很難高效推進區域協調發展。一是應加快改革創新步伐，破解行政壁壘和制度障礙。從推動京津冀協同發展到促進環渤海區域合作繼而構建東北亞國際次區域合作，應制定一系列改革創新和區域合作政策。二是建立與行政區適度分開的經濟區高層次協調機構，主要負責區域規劃的編制、重大利益的協調、統籌區域合作和區域經濟戰略決策與政策制定。三是建立三地利益共享機制，在基礎設施共建共享、生態環境工程建設與產業布局調整等方面尋找各方互惠互利的合作切入點。如通過建立財稅利益分配機制推進跨區域項目合作、建立飛地經濟、改善區域交通運營管理、協調城際客運系統、市郊通勤系統及其地方公共交通系統，通過建立醫療保險共享機制、完善人才科技合作機制等措施提高京津冀地區公共服務均等化水平。

注釋：

①“2”指北京城市副中心和雄安新區；“4”指曹妃甸協同發展示范區、北京新機場臨空經濟區、天津濱海新區、張承生態功能區4個戰略性功能區；“N”指46個專業化、特色化承接平臺。

②數據來源于《中國統計年鑒(2019)》。

③數據來源于中國(天津)自由貿易試驗區網站：http://www.china-tjftz.gov.cn/contents/16116/505177.html。

④“一市”指中心城區；“雙城”指津城、濱城；“多節點”指武清城區、寶坻城區、靜海城區、寧河城區、薊州城區。

⑤“三城”指北京、天津、石家莊三大都市；“三圈”指北京都市圈、天津都市圈、石家莊都市圈。