陸海統籌下海洋生態環境損害賠償制度的優化

梁春艷 黃麗璐

(廣西大學 法學院，廣西 南寧 530004)

近年來，多種原因導致海洋生態環境受到嚴重損害，由此引發的損害賠償問題也日益引起世界各國的高度重視。我國陸海兼備，保護陸海生態環境任務艱巨。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國。”[1]科學完善的海洋生態環境損害賠償制度是陸海生態環境損害賠償制度建設的重要基礎和前提，是促進生態文明建設、堅持陸海統籌、加快建設海洋強國的必要制度保障。[2]然而，我國海洋生態環境損害賠償制度仍存在內涵界定不明晰、索賠主體不明確、賠償范圍模糊、賠償責任構成要件不統一等問題，導致司法實踐阻力重重。本文擬在明確海洋生態環境損害賠償制度的法律性質和功能定位的基礎上，針對我國海洋生態環境損害賠償制度的立法和司法現狀，分析其中存在的現實困境，并根據陸海統籌的法治理念提出優化路徑。

1 陸海統籌背景下海洋生態環境損害賠償制度的法律性質和功能定位

海洋生態環境損害賠償制度的法律性質直接影響著其在整個環境司法制度中的功能定位，進而決定著海洋生態環境損害索賠主體范圍、賠償范圍、責任認定等具體規則的設計。但目前我國理論界和實務界對海洋生態環境損害賠償制度的法律性質爭論不休，導致海洋生態環境損害賠償制度在整個環境司法制度中的功能定位無法明確。[3]為了準確規范海洋生態環境損害賠償制度，有必要厘清其法律性質和功能定位。

1.1 海洋生態環境損害賠償制度的法律性質

一直以來，理論界對海洋生態環境損害賠償制度的法律性質爭議較大。我國《海洋環境保護法》(2017年修正)第八十九條第二款規定的“行使海洋環境監督管理權的部門”所提起的訴訟究竟是何種法律性質的訴訟？對此，理論界主要存在以下幾種觀點：第一種觀點認為海洋環境監督管理部門代表國家進行索賠，具有私益訴訟的性質。[4]第二種觀點認為該種訴訟屬公益訴訟。[5]第三種觀點認為該種訴訟并非僅具有某種單一的性質，而是同時具有公益訴訟的性質和普通訴訟的性質。[6]第四種觀點認為該種訴訟本質上是一種“官告民”的行政訴訟。[7]還有觀點認為，該種訴訟應為獨立的國家海洋環境利益訴訟。[8]

我國現行法律法規雖未明確規定海洋生態環境損害賠償訴訟的性質，但通過對相關法規的解釋以及實務界權威的解讀，可以推斷其具有公益性。首先，依據《海洋環境保護法》(2017年修正)第八十九條第二款提起的訴訟，其訴訟目的具有公益性。其次，根據我國《民法典》物權編的規定，海域的所有權歸屬國家，即全民所有。國家有權對損害我國管轄海域內的生態環境的行為提起索賠。[5]法律明確規定依法行使海洋環境監督管理權的部門有權代表國家進行索賠。再次，根據《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)〉修改情況的匯報》(2012)中對公益訴訟制度問題的說明①，該種訴訟具有民事公益訴訟的性質。[2]從司法實踐上看，近年來大部分法院將海洋生態環境損害賠償案件作為公益訴訟案件予以受理。②鑒于此，本文認為我國海洋生態環境損害賠償訴訟的法律性質屬于公益訴訟。

1.2 海洋生態環境損害賠償制度的功能定位

行使海洋環境監督管理權的部門提起海洋生態環境損害賠償訴訟的訴權來源于國家環境公共事務管理權。[9]國家對公共事務的管理既是一種權力，也是一項不可推卸的責任，當窮盡現有海洋行政監管手段仍不足以救濟海洋生態環境損害時，方可提起海洋生態環境損害賠償訴訟。[3]由此可知，在推進陸海統籌戰略的背景下，行使海洋環境監督管理權的部門提起海洋生態環境損害賠償訴訟是對海洋行政監管執法的補充，而非替代。

2 我國海洋生態環境損害賠償制度的發展現狀及現實困境

在明確我國海洋生態環境損害賠償訴訟屬于公益訴訟、系海洋行政執法的補充的基礎上，梳理我國海洋生態環境損害賠償制度的立法規范和司法實踐現狀，具體分析其中存在的現實困境。

2.1 我國海洋生態環境損害賠償制度的發展現狀

筆者以“海洋”“損害賠償”為關鍵詞，在北大法寶搜索相關法律法規及司法解釋，以便系統梳理我國海洋生態環境損害賠償制度的立法規范現狀；以“海洋環境保護法”“八十九條第二款”為關鍵詞，在中國裁判文書網搜集近年來發生的海洋生態環境損害賠償案例，剔除僅污染陸地、內海、內河的案件，符合條件的案例共17個。本文對其中7個典型案例進行分析。

2.1.1 法律規范現狀

2007年以來，國家海洋局出臺了一系列海洋生態環境損害評估規范③。2014年國家海洋局出臺的《海洋生態損害國家損失索賠辦法》(以下簡稱《索賠辦法》)對海洋生態環境損害國家賠償作了相應規定④。此外，《海洋環境保護法》(2017年修正)第九十四條對海洋環境損害賠償作了總體上的規定⑤，第八十九條第二款明確了海洋生態環境損害屬于賠償責任⑥，但未對損害索賠進行具體化規定。針對該問題，2018年，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)，對海洋生態環境損害賠償訴訟進一步規范，《規定》中未明確的，可適用相關的司法解釋。盡管如此，司法實踐中仍然存在諸多阻礙。

2.1.2 司法實踐現狀

我國海洋生態環境損害賠償制度的法律規定不明確，導致司法適用標準難以統一。筆者對7個海洋生態環境損害賠償典型案例進行了分析，具體見表1。

表1 海洋生態環境損害賠償典型案例

由以上案例分析可以發現，我國海洋生態環境損害賠償制度存在諸多現實問題。首先，索賠主體不明確，海洋監督管理部門和檢察機關的索賠主體資格通常得到肯定，但社會組織的索賠主體資格卻并不總是得到肯定。其次，海洋生態環境損害賠償的范圍在不同的案件中亦不盡相同。另外，海洋生態環境損害賠償責任構成要件不統一，大部分案件判決中未對其作出具體說明。

2.2 我國海洋生態環境損害賠償制度的現實困境

從我國海洋生態環境損害賠償制度的法律規范和司法實踐現狀可以看出，我國海洋生態環境損害賠償制度存在內涵界定不明晰、索賠主體不明確、賠償范圍模糊、賠償責任構成要件不統一等諸多現實問題。

2.2.1 海洋生態環境損害的內涵界定不明晰

目前，我國相關法律規范尚未對海洋生態環境損害進行具體化規定，理論界對何為海洋生態環境損害亦存在較大爭議。主要有兩種觀點：一是認為海洋生態環境損害包括海洋環境損害和海洋生態損害。[4]海洋生態環境損害是指海洋污染對海洋生態系統本身造成的損害，不包括因此而產生的財產損害或者人身損害等間接損害。[10]二是認為海洋環境損害包含了海洋生態損害。[11]海洋生態損害是指海洋污染對海洋生態系統造成了無法恢復的損害。海洋生態環境損害可等同于海洋環境損害，同時其內涵涵蓋了海洋生態損害。

《海洋環境保護法》(2017年修正)中規定了海洋環境污染損害的概念⑦，但未規定海洋生態環境損害的概念。本文對我國海洋環境保護相關法律規范中涉及海洋環境損害的相關概念進行對比，具體見表2。

表2 我國法律規范中環境損害與生態損害的內容

由表2可以看出，以“環境損害”為核心的“環境污染損害”“環境損害”“海洋環境污染損害”的概念均包含了人身損害、財產損害和環境本身的損害；而以生態損害為核心的“海洋溢油生態損害”“海洋生態損害”“生態環境損害”等概念卻僅包含對環境本身的損害。所以，從當前的規定上看，環境損害的范圍與生態損害的范圍并不完全一致。

2.2.2 海洋生態環境損害賠償的索賠主體不明確

我國《海洋環境保護法》(2017年修正)第八十九條第二款⑧規定行使海洋環境監督管理權的部門有權提起索賠。然而，《環境保護法》(2014年修訂)第五十八條⑨、《民事訴訟法》(2017年修正)第五十五條⑩規定：“法律規定的機關、符合條件的社會組織及檢察機關有權提起環境民事公益訴訟。”

由于相關法律法規規定不明確，海洋生態環境損害賠償的索賠主體在我國理論界引發諸多爭議。主流觀點認為，為追究海洋生態環境損害賠償責任，依據《海洋環境保護法》(2017年修正)第八十九條第二款提起訴訟的適格原告應當包括海洋環境監督管理部門、符合條件的社會組織以及檢察機關。[12]另一種觀點認為，提起該類訴訟的適格原告僅為行使海洋環境監督管理權的部門。[13]

海洋生態環境損害賠償的索賠主體范圍的確定在司法實踐中同樣存在諸多爭議。有法院認為“海洋環境監督管理部門”是海洋生態環境損害賠償訴訟的唯一適格索賠主體，因此排除了社會組織的原告主體資格。而有法院承認社會組織同樣具有海洋生態環境損害賠償訴訟原告資格。還有法院認為僅海洋環境監督管理部門與檢察機關為適格原告主體。

綜上，可以發現法律對海洋生態環境損害賠償訴訟的適格原告規定不一致，司法實踐中也存在裁判不一的現象。

2.2.3 海洋生態環境損害賠償的賠償范圍不具體

海洋生態環境損害的賠償范圍，是指侵權行為人造成海洋生態環境損害后，受害人可以向其請求賠償的范圍。

《海洋環境保護法》(2017年修正)第八十九條第二款對海洋生態環境損害賠償范圍作了籠統的規定。而《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第三條、《海洋生態環境損害賠償若干規定》(2018年)第六條、1992年《油污公約》以及最高人民法院《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》中規定的損害賠償范圍均不完全一致。可見，我國現行法律法規對海洋生態環境損害賠償的范圍規定不一。

由于我國法律未具體明確規定海洋生態環境損害賠償范圍，理論界對此存在較大爭議。有觀點認為，海洋生態環境損害賠償范圍應包括清除污染的費用、恢復費用、恢復期間的損失以及調查評估費用；同時，應當對可受償的調查評估費用的范圍進行一定的限制。行政機關因此產生的各種人力成本不應向責任人索賠，應由行政機關自行承擔由此產生的費用。[14]有觀點認為，海洋生態環境損害的范圍應包括海洋自然資源損害與生態損害兩方面，對海洋生態環境損害的賠償費用應從生態環境是否可恢復兩方面進行考量，并且，賠償范圍以受損資源的恢復費用為限[15]。還有觀點認為，生態恢復、臨時性損失以及其他評估費用、不能復原的生態損害、油污生態損害中的間接損失、油污生態損害中的純粹經濟損失均應予以賠償。[16]

司法實踐同樣存在諸多相互矛盾的現象。筆者梳理了典型的海洋生態環境損害賠償案例，發現不同案件中，索賠主體提出的賠償范圍通常不完全一致，一般是不同項目之間的組合，法官按照案件具體情況予以判決。對于爭議不大的項目通常都能得到支持，如案件受理費、鑒定費、公告費等；而生態環境修復費用、海洋自然資源與生態環境損害等則根據案件實際情況予以裁判。

2.2.4 海洋生態環境損害賠償責任的構成要件不統一

我國理論界對海洋生態環境損害賠償責任構成要件亦存在爭議。主要包括以下主張：二要件說，即構成海洋生態環境損害的事實以及海洋生態環境損害的事實與損害行為之間的因果關系。[17]三要件說，具體又分為兩種情況：一是損害海洋生態環境的行為、海洋生態環境受損的事實以及損害行為和損害結果之間的因果關系；二是損害海洋生態環境行為的違法性、損害海洋生態環境的事實、損害海洋生態環境的行為與損害結果之間的因果關系。[18]四要件說，即污染海洋環境的行為、污染海洋環境的行為的違法性、海洋環境污染的損害后果、污染海洋環境行為與受害人的實際損害之間存在因果關系[19]。還有學者主張分兩種情況而論：[20]其一，因破壞海洋資源造成的海洋生態環境損害的賠償責任構成要件為破壞行為、違反國家相關法律規定、損害結果，以及破壞行為與損害結果之間的因果關系。其二，因污染海洋環境造成的海洋生態環境損害的賠償責任的構成要件則采用二要件說，即損害結果和損害結果與污染行為之間的因果關系。

3 我國海洋生態環境損害賠償制度的優化路徑

陸海統籌理念是海洋強國戰略和生態文明建設的重要內容，更是海洋生態環境損害路徑制度構建的重要基礎和前提。長期以來，我國生態環境保護體現了陸海分離的現象，生態文明建設及相關法律制度的完善也主要體現在陸域生態環境保護領域。[21]鑒于此，在陸海統籌理念的指導下，應將重點放在海洋生態環境保護相關法律制度的完善上。針對我國海洋生態環境損害賠償制度法律規范和司法實踐中存在的問題，本文提出完善我國海洋生態環境損害賠償制度的對策建議。

3.1 明晰海洋生態環境損害的內涵

基于海洋生態環境損害賠償訴訟屬于公益訴訟，聚焦我國海洋生態環境損害的救濟，建議將海洋生態環境損害的范圍涵蓋為海洋環境損害與海洋生態損害，即因海洋污染或海洋生態破壞行為導致的海洋生態系統的損害。海洋生態環境損害是指海上活動對海洋造成的環境污染和生態破壞。[22]對于海洋環境造成的污染和對海洋生態系統造成的不可恢復的損害均可看作對海洋環境領域的損害，也就是海洋生態損害或者海洋環境損害。[12]“海洋生態環境損害”一詞包括了對海洋生態環境造成的污染型損害以及破壞型損害。事實上，“海洋生態環境損害”的內涵涵蓋了相關法律文件中已經明確界定的“海洋環境損害”和“海洋生態損害”的內容。

3.2 明確海洋生態環境損害賠償的起訴主體和起訴順位

海洋生態環境損害賠償訴訟具有民事公益訴訟的性質，起訴主體的確定應遵循《民事訴訟法》(2017年修正)、《環境保護法》(2014年修訂)中關于民事公益訴訟起訴主體的相關規定，將海洋環境監督管理部門、社會組織和檢察機關規定為適格原告主體。

此外，應當合理安排海洋環境生態環境損害賠償的起訴順位。其一，對于《海洋環境保護法》(2017年修正)第八十九條第二款規定的三種特殊情形，應當由海洋環境監督管理部門作為第一順位起訴主體，可以優先選擇單獨起訴或聯合其他機關、社會組織共同起訴。如海洋環境監督管理部門明確表示不起訴或者在合理期限內一直未開展索賠行動，此時社會組織有權提起海洋生態環境損害賠償訴訟。其二，對于在《海洋環境保護法》(2017年修正)第八十九條第二款列舉之外或者“非重大損失”的情形，也可以由社會組織提起訴訟。其三，對于涉外海洋生態環境損害賠償訴訟，則由行使公權力的行政機關配合社會組織提起訴訟。其四，當前兩類主體都無法起訴時，則由檢察機關提起海洋生態環境公益訴訟作為保障。

3.3 確定海洋生態環境損害賠償的賠償范圍

制定或者修改相關法律，統一海洋生態環境損害賠償范圍，為海洋監督管理部門的索賠實踐提供制度保障。首先，建立以生態環境恢復費用賠償為主體的基本制度框架。海洋生態環境損害賠償制度的建立，其目的在于恢復受損的海洋生態環境，因此，生態環境恢復費用無疑應作為損害賠償范圍的核心內容。其次，明確規定預防費用屬于賠償范圍。依據現有的法律規定和司法實踐案例，有些行為雖未對海洋生態環境造成實際損害，但已經產生了潛在的危險性，確有必要盡早采取預防措施。因此，應當將這部分的預防措施產生的費用和損失納入海洋生態環境損害賠償范圍。再次，清除污染的費用應有別于恢復費用。清除污染費用用于污染治理，而恢復費用用于海洋生態系統恢復。海洋行政部門先行墊付的清除污染的費用應得到賠付。此外，應當對調查評估費用的受償范圍進行一定程度的限制。行政機關因調查評估而產生的人力成本不應再向賠償責任人索賠，應有行政機關自行承擔。[23]賠償責任人應承擔的賠償費用應僅限于調查評估所產生的必要費用，如行政機關因調查需要而使用船舶等工具產生的費用,委托第三方進行調查、評估、鑒定的費用,咨詢專家產生的費用等。

3.4 統一海洋生態環境損害賠償責任的構成要件

海洋生態環境損害賠償責任的構成要件應根據具體的損害類型而作區分。因破壞海洋資源的行為導致海洋生態損害的，其賠償責任的構成要件為：破壞行為、違反國家相關法律規定、造成損害結果，以及破壞行為與損害結果之間的因果關系。而因污染行為導致海洋生態環境損害的，其賠償責任的構成要件采用二要件說。即因污染行為導致的海洋生態環境損害結果、損害結果與污染行為之間的因果關系。同時，應考慮行為人的主觀惡性大小，如行為人故意違反國家規定導致海洋生態環境損害結果的，可對其施以懲罰性賠償，直至追究其刑事責任。如行為人主觀無故意或過失，主觀惡性較小，應適用海事賠償責任限制制度，綜合考慮適當減輕其賠償責任。

4 結語

完善我國海洋生態環境損害賠償制度對于推進陸海統籌、加快建設海洋強國意義重大。本文在明確海洋生態環境損害賠償制度屬于公益訴訟制度并作為海洋行政執法補充的前提下，進一步明確海洋生態環境損害的內涵和賠償范圍、索賠主體、起訴順位、賠償責任等規則，期望能夠對我國海洋生態環境損害賠償制度的完善貢獻綿薄之力。

注釋：

①目前，有的環境保護領域的法律已規定了提出這類訴訟的機關。比如，《海洋環境保護法》規定，海洋環境監督管理部門代表國家對破壞海洋環境給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償要求.

②如(2021)瓊72民初24號海南省人民檢察院第二分院訴陳俊毅生態破壞民事公益訴訟、(2018)魯民終1334號北京市朝陽區自然之友環境研究所訴榮成偉伯漁業有限公司案件.

③2007年頒布了《海洋溢油生態損害評估技術導則》，2013年出臺《海洋生態損害評估技術指南(試行)》，2014年《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》.

④例如，該索賠辦法第二條規定了海洋行政主管部門可以就何種行為向責任者提出索賠要求；第三條規定了海洋生態損害國家損失的范圍，并指明海洋生態損害國家損失合計費用總計超過30萬元的，屬于“重大損失”.

⑤海洋環境污染損害，是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響.

⑥由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求.

⑦海洋環境污染損害，是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響.

⑧該款規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求.

⑨對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟.

⑩對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴.