量化縣域水資源生態價值 深化水環境生態補償

丁德君

(中共績溪縣委黨校，安徽 績溪 245300)

水是生命之源、發展之基，是縣域經濟社會發展最基本的資源要素。“水環境”通常是指自然界中水的形成、分布和轉化所處空間的環境，包含水資源的數量、質量，以及水生生物與水資源的相互作用，是縣域生態環境的基本構成要素。

水環境生態補償是以保護地表水環境為目的，在同一流域內對上、下游人為造成的水資源損失實施的彌補行為，是流域上、下游為實現生態效益、經濟效益和社會效益相協調、可持續、高質量發展的地方性政策措施。它包含了因上游污染物排放超標造成下游水環境惡化而對下游所作的生態賠償和下游因上游水環境質量改善而受益理應給予的保護補償兩個方面。

當前，國家對于水環境生態補償的改革已進入深化階段，如《新安江——千島湖生態補償試驗區建設方案》(征求意見稿)明確提出：“重點深化水環境生態補償，健全縱向生態補償和區際利益補償，開展資金、產業、人才、生態產品價值實現等多種補償試點，建立健全市場化、多元化生態補償機制，為全國生態補償改革探索新路、積累經驗。”在建設內容上明確要求：“以深化水環境生態補償機制為重點，建立健全縱向生態補償機制和區際利益機制，探索生態產品價值實現路徑。”縣域作為國家經濟社會發展最為穩定的行政單元，量化其水資源生態價值，對于建立健全水資源有償使用制度、深化水環境生態補償顯得尤為重要。

1 縣域水資源生態價值量化的問題與不足

1.1 水資源環境權責不清，水資源財產價值未能充分體現

從產權經濟學角度看，水資源產權制度應是水環境生態補償的核心和基礎。如何根據水資源產權的內在機理細致劃分、配置縣域內及流經縣域的水資源環境產權，明晰其權益與職責，除了《水法》第七條關于農村集體經濟組織的水資源財產權益相對清晰外，尚無權威的具體法規制度。實踐中主要通過行政手段來配置，從而使水資源成為相關各方激烈爭奪的對象，特別是在水資源權益的初始分配上存在著上級政府對下級區域實際應有水資源權益的合法侵占現象，下級地方政府則因不具備明確的所有者權益而缺乏對等的談判和博弈地位，至多是爭取遠遠不足以彌補損失的安慰性補償，使得源區水資源財產價值未能充分體現。如績溪境內河流全部外流，河水都是源頭水，沒有入境水，年均降雨量1 500毫米。多年來，績溪在生態立縣的發展戰略下，為新江安流域的水量水質提升作出了巨大的努力與貢獻，然而其生態價值并未在新安江流域生態補償中得到充分體現。

1.2 流域水資源生態補償基礎性依據不足

生態補償是基于流域水資源水量增加與水質改善作出的一種制度性安排。從補償依據看，流域生態補償標準的確定應依據保護水資源的直接投入成本、發展機會成本以及水資源價值。但在實踐中，直接投入成本遠遠不能衡量水資源的生態價值而不足以成為確定依據；發展機會成本有可能被漫天要價而缺乏嚴謹性；水資源的價值則由于對江河流域水資源產權理論、生態系統價值測算、生態環境監測與價值評估等研究不足，測算方法還不夠成熟，未形成一套公平合理的具有強操作性的水量水質體系化、科學化的量化、評價與補償標準。在突破補償時間期限和地域界限、協商確定常態化補償方案、補償協議等內容上也還有許多需要改進和完善之處。

1.3 補償收入難以匹配保護收入，水環境生態價值被忽視

生態補償包含了對生態保護者、受害者的補償與對生態環境破壞者的處罰兩個方面。理論上，應當將保護成本以及為保護而放棄的產業發展機會成本補償給保護主體。實踐中，縣域想要爭取合理的補償難度較大。如新安江流域2010年至2020年，績溪縣共投入資金21.13億，其中補償投入只有5.6億，自身配套投入15.5182億元，遠超補償投入近3倍，其所形成的資源環境增值也未能得到有效體現(見表1)。

表1 2010—2020年新安江流域績溪縣生態治理項目投資匯總表(單位：萬元)

1.4 縣域間水環境權益橫向補償處于初探階段

從績溪縣域來看，新安江流域獲得的生態補償資金全部來自中央和省級政府自上而下的縱向補償。雖然安徽省《水環境生態補償實施辦法》(2019年5月)要求全面實施地表水斷面生態補償，建立健全以市級橫向補償為主、省級縱向補償為輔的地表水斷面生態補償機制；《新安江—千島湖生態補償試驗區建設方案》也要求“健全區際利益補償”，探索建立基于生態產品和服務價值流動的橫向多要素綜合生態補償，但實踐中，縣區級政府尚不能作為獨立的水資源產權主體自主行使產權權益。同時，無論是省級還是市級補償，都僅以水質改善類別為補償標準，還未深化到水量補償和按水質改善程度進行多因子分別補償(見表2)。

表2 2018—2020年宣城市對各縣市區生態補償資金匯總表(單位：萬元)

2 量化縣域水環境生態價值，推動水資源分類補償

2.1 設立水資源二級產權制度，確立水資源財產分級歸屬主體

水資源作為公共產權，我國實行的是國家所有制度，但沒有明確和細化國家所有的具體內容。為此，迫切需要對此進行制度創新，在遵循國家法律法規和政策制度的框架下，設立水資源國家宏觀調控管理所有權下的區域水資源財產所有權二級產權制度，以明晰河流所屬各級行政區域間的水資源財產權益及水資源所有權的具體使用、處分等權利。這樣就可在堅持水資源立法權、經濟社會發展規劃權、水資源配置權、水資源生態補償實施權和執法懲治權等水資源國家所有的前提下，將水資源的財產所有權利分配歸屬給水資源貢獻區域所有，建立由源區貢獻水資源補償、區域貢獻水資源補償、水質獎罰機制為核心的縣域間水環境補償新機制(見圖1所示)。

圖1 水資源二級產權設置結構圖

2.2 明晰縣域水資源財產權益內涵

流域各級行政區域(縣域)享有的水資源財產所有權包括水資源量和水環境容量兩個方面。

2.2.1 水資源量

在上游貢獻的水資源中，源區水和非源區水來源不同，其生態意義和生態價值也不一樣，源區水更具生態價值，應當比非源區的水資源有更高的補償標準。因此，有必要將其區分為源區貢獻水和區域貢獻水兩種類型。源區貢獻水是指在流域上游的源頭區域內因生態保護與生態建設所產生的、對下游地區可供利用的水資源，可通過流域面積與降雨量或源區出境斷面流量測得。區域貢獻水是指本行政區域形成的，流入下游并能為下游區域使用的水資源，可通過行政區域間河流斷面測得，是扣除上游流入、河流生態環境用水及洪水期下泄不可利用水的水資源。根據水利部《水資源可利用量估算方法(試行)》，區域貢獻量可通過行政區域間河流斷面測得數據扣除30%的河道生態用水及30%的洪水期不可用水計算。即：

源區貢獻水量=源區水×(1-60%)=流域面積×降雨量×(1-60%)

區域貢獻水量=(出境水量-入境水量)×(1-60%)

績溪河流因全部為源頭水，沒有流入過境水，無需計算入境水量。

2.2.2 水環境容量

水環境容量通過跨界斷面水質因子測定數據來判斷是達標、提升或是降低，據此作為補償依據。

流域行政區域(縣域)享有的水資源與環境權益的確定為上下游橫向生態補償的實施奠定了水資源權益基礎，有利于調動上下游地區保護水生態環境的積極性，促進“成本共擔、效益共享、合作共治”流域保護和治理長效機制的形成。

2.3 分類核算縣域水環境生態補償數額

流域行政區域(縣域)內生態補償數額按源區貢獻水、區域貢獻水和水質目標分別核算。以績溪縣在新安江生態補償三輪試點中水環境和補償狀況為例，測算縣域水資源分類補償數額，并與實際補償對比，為深化水環境生態補償提供學理支撐。

2.3.1 源區貢獻水補償金額核算(見表3)

表3 新安江績溪流域源區貢獻水量及補償測算表

源區貢獻水補償金額=源區貢獻水量×補償標準

行政區域(縣域)內源區貢獻水補償總額=∑源區貢獻水量×補償標準

2.3.2 區域貢獻水補償金額核算(見表4)

表4 2012年至2020年新安江績溪縣域跨界斷面過水量及補償測算表

區域貢獻水補償金額=區域貢獻水量×補償標準

行政區域(縣域)內區域貢獻水補償總額=∑區域貢獻水量×補償標準

新安江績溪縣域區域貢獻水量通過設置于歙縣新管的跨縣界斷面測得。

2.3.3 水質目標分因子補償金額核算(見表5、表6、表7)

表5 2018—2020年新管斷面主要水質指標監測數據

表6 新安江績溪縣域跨界斷面水質分因子補償年均估算

表7 新安江績溪縣域水資源分類補償表(年均值)

水質目標補償依據《地表水環境質量標準》(GB3838—2012)要求，由行政區域(縣域)雙方商定補償目標，補償因子視實際需要選擇高錳酸鹽指數、氨氮和總磷等，逐月計算。本課題為簡化測算，采用了歷年均值。

單因子補償金額=(斷面水質目標值-斷面水質指標值)×斷面年均過水量×補償標準(本文水量采用年均值，不逐月計算)

行政區域(縣域)斷面水質獎罰金額=∑單因子補償金額(各單因子補償金額總和)

結論一：按上述水資源價值的理論測算，績溪每年平均應從新安江流域獲得補償5.841億元，而實際年均僅獲得0.49億元，差距巨大。

結論二：據表1，2010—2020年績溪縣新安江流域的配套投入資金年均1.41億元，補償投入的資金年均0.51億元，績溪縣域2018—2020年在宣城市縣域間獲得補償金額共計830萬元，年均276.7萬元，兩者合計也只有0.53767億元，遠遠低于績溪年均生態環保投入的1.41億元。這還沒有計算配套投入以外的資金。

結論三：流域生態水環境補償從目前全國河流流域實踐內容看，大都是通過化學需氧量、高錳酸鹽指數、氨氮和總磷四項因子作為綜合污染指數，依據達到水質類別目標后的綜合污染指數升降幅度分級獎懲，未根據水質類別按水量與水質分別進行補償和獎罰，一個重要原因是地方水資源產權不夠明晰，導致地方水資源產權權益難以全面主張。由此可見，縣域水環境生態補償的深化改革顯得尤為必要和迫切。若能推廣到碳匯本底價值計量等生態環境要素的價值量化與交易，對于拓寬綠水青山就是金山銀山轉化通道、提升重點生態功能區類別縣域的經濟社會發展能力與發展水平具有合理而又特別重要的實際意義。