市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于平衡計分卡（BSC）模型

范逢春　王　彪

市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于平衡計分卡（BSC）模型

范逢春王彪

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

市級政府是具備大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動完整權(quán)能的基本單元，科學(xué)構(gòu)建市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系有利于引導(dǎo)政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動方向，強化政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動效能。文章以平衡計分卡模型作為理論框架，構(gòu)建了包含政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源、政府大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程、政府大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)成長、政府大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用4個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)和36個三級指標(biāo)的市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系，并采用層次分析法確定了單項指標(biāo)的權(quán)重。市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系可以在政府大數(shù)據(jù)治理中發(fā)揮量化描述、科學(xué)評價等多重功能。

市級政府；政府大數(shù)據(jù)；大數(shù)據(jù)能力；平衡計分卡

“各種經(jīng)濟時代的本質(zhì)區(qū)別，不在于生產(chǎn)什么，而在于怎樣生產(chǎn)，用什么勞動資料生產(chǎn)”[1](p210)。伴隨著以網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化為特質(zhì)的信息技術(shù)的飛躍式發(fā)展，大數(shù)據(jù)以前沿技術(shù)、戰(zhàn)略資源和全局思維驅(qū)動著國家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。“技術(shù)的多樣性發(fā)展意味著個體通過技術(shù)活動模式，與外部世界之間建立起了愈來愈廣泛的聯(lián)系，愈來愈按照多種技術(shù)規(guī)范行事”[2](p378)。大數(shù)據(jù)改變了社會能力的價值序列，政府大數(shù)據(jù)能力躍升為世界各國戰(zhàn)略競爭的核心能力。當(dāng)前，推進大數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為我國遠景發(fā)展規(guī)劃的重要目標(biāo)，同時也成為政府治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。作為具備大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動完整權(quán)能的基本單元，市級政府是國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的核心主體。由于缺乏清晰的評價標(biāo)準，當(dāng)前市級政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動存在運行目標(biāo)不明確、策略選擇不得當(dāng)、效果判斷不科學(xué)等問題。在準確界定市級政府大數(shù)據(jù)能力的前提下，科學(xué)設(shè)計市級政府大數(shù)據(jù)能力的評價指標(biāo)體系，有利于解決困擾政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展推進中的諸多問題，進而強化政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的行動效能。

一、研究回顧與概念界定

在海量數(shù)據(jù)與復(fù)雜技術(shù)交互影響的大數(shù)據(jù)時代，政府部門擁有理念革新[3]、職責(zé)履行[4]、治理轉(zhuǎn)向[5]等重大機遇，但也面臨著信息安全性[6]、政治合法性[7]、行政適應(yīng)性[8]等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，培育政府大數(shù)據(jù)能力是大數(shù)據(jù)技術(shù)與官僚制結(jié)構(gòu)交互交融的階段動向。作為政府大數(shù)據(jù)能力的規(guī)范性指導(dǎo)和科學(xué)性標(biāo)準，政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系代表行政實踐及理論研究的縱深方向。開展政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系研究，有助于明晰政府大數(shù)據(jù)能力體系結(jié)構(gòu)，加快形成政府大數(shù)據(jù)能力建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準。相關(guān)研究散見于政府信息化評估[9]、治理成熟度評測[10]、政府大數(shù)據(jù)賦能評價等方面[11]，還未全面深入到專門的整體能力評估層次。市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系研究，是政府大數(shù)據(jù)治理理論研究的前沿領(lǐng)域和縱深方向。開展市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系研究，能為政府大數(shù)據(jù)能力的規(guī)范發(fā)展提供理論支撐和技術(shù)指導(dǎo)，能為數(shù)據(jù)資源開發(fā)、智慧政府建設(shè)和信息國家競爭提供必要的知識積累。

現(xiàn)行行政管理體制下，市級政府是介于省、縣之間的政府，處于五級行政管理體系的中層；從職能權(quán)限層次上細分，可將市級政府分為不設(shè)區(qū)的地級市、一般的地級市、具有一定立法權(quán)的較大的市、擁有部分省級政府權(quán)限的副省級城市。市級政府治理以強化城區(qū)驅(qū)動為重點，以促進城鄉(xiāng)聯(lián)動為目的，是我國行政體系中連接縣鄉(xiāng)基層的中間樞紐、落實頂層設(shè)計的中堅力量、推進基層治理的前沿陣地。市級政府在大數(shù)據(jù)治理活動中，“既強調(diào)中觀治理功能、混合性治理工具和更強的算法，又直接面對社會主體，是數(shù)字技術(shù)滲透最為深入、治理效能最為直接的層級”[12]。市級政府同時發(fā)揮大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的樞紐作用和回應(yīng)職能，是借助大數(shù)據(jù)革新治理能力的完整權(quán)能單元。

既有研究從大數(shù)據(jù)應(yīng)用[13]、大數(shù)據(jù)開放[14]、大數(shù)據(jù)管理[15]、大數(shù)據(jù)架構(gòu)[16]等方面闡釋了政府大數(shù)據(jù)能力的局部特性。政府大數(shù)據(jù)能力在場景應(yīng)用、開放共享、過程管理、系統(tǒng)架構(gòu)上的認知轉(zhuǎn)向，客觀反映了信息技術(shù)的發(fā)展走向、科層組織的基本面向及公共價值的最終指向。研究認為，政府大數(shù)據(jù)能力是政府在現(xiàn)代信息技術(shù)革命戰(zhàn)略背景下，為有效回應(yīng)社會需求、有力引領(lǐng)社會發(fā)展，通過發(fā)展變革掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)、開發(fā)大數(shù)據(jù)資源、進行大數(shù)據(jù)治理的綜合表現(xiàn)。這一概念從三個層面界定了市級政府大數(shù)據(jù)能力的內(nèi)涵。從背景來講，重大技術(shù)的發(fā)展突破會引發(fā)深刻的社會變革，政府大數(shù)據(jù)能力是由現(xiàn)代信息技術(shù)革命決定的新型戰(zhàn)略能力；從性質(zhì)來講，權(quán)能是職責(zé)的伴生品，拓展政府能力的根本目的在于回應(yīng)社會需求、引領(lǐng)社會發(fā)展，政府大數(shù)據(jù)能力是由政府職責(zé)決定的核心目標(biāo)能力；從要素來講，大數(shù)據(jù)由前沿技術(shù)、戰(zhàn)略資源和全局思維組成，政府大數(shù)據(jù)能力是包含技術(shù)運用、資源開發(fā)和數(shù)字治理在內(nèi)的綜合場景能力。

二、構(gòu)建原則與理論模型

市級政府大數(shù)據(jù)能力作為一個復(fù)合系統(tǒng)，存在著復(fù)雜的倫理結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)。要全面、客觀、科學(xué)地評價市級政府大數(shù)據(jù)能力，就必須建立一套能全面反映市級政府大數(shù)據(jù)能力各個方面特征的評價指標(biāo)體系。構(gòu)建市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系，既要在清晰的設(shè)計原則上準確把握其內(nèi)容邊界，又要在科學(xué)的分析框架中完整勾勒其內(nèi)在邏輯。

（一）構(gòu)建原則

市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系的構(gòu)建需要遵循指標(biāo)體系構(gòu)建的一般原則，這些一般原則主要包括科學(xué)性原則、系統(tǒng)性原則、可行性原則與可比性原則。科學(xué)性原則要求市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系的構(gòu)建需要完成概念構(gòu)建的逆向過程，要從“概念”中提取關(guān)鍵點實現(xiàn)“維度”的構(gòu)建，從“維度”中提取關(guān)鍵點實現(xiàn)“變量”的構(gòu)建，從“變量”中提取關(guān)鍵點實現(xiàn)“指標(biāo)”的構(gòu)建；系統(tǒng)性原則要求把市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系視為一個大系統(tǒng)，以整體效果最佳為基本目標(biāo)，協(xié)調(diào)“大系統(tǒng)”中各“子系統(tǒng)”的相互關(guān)系，使測評標(biāo)準系統(tǒng)完整、平衡；可行性原則要求在構(gòu)建市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系時，要做到理論與實踐相結(jié)合，嚴格精選評價指標(biāo)，挑選那些具有關(guān)鍵性的指標(biāo)，以較少的評價指標(biāo)真實地反映市級政府大數(shù)據(jù)能力的基本狀況；可比性原則要求市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系具有較強的鑒別力，能夠“共時性”或者“歷時性”區(qū)分市級政府大數(shù)據(jù)能力的差異情況。

除此之外，市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系構(gòu)建，還需要遵循基于市級政府大數(shù)據(jù)能力內(nèi)在規(guī)定性的特殊原則，這些特殊原則主要包括質(zhì)量導(dǎo)向原則、有限職能原則、公共利益原則與動態(tài)調(diào)適原則。質(zhì)量導(dǎo)向原則要求在設(shè)計評價指標(biāo)時，需要堅決貫徹市級政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的質(zhì)量要求，關(guān)注增長效能，促進存量優(yōu)化，主動促成大數(shù)據(jù)相關(guān)項目的高質(zhì)量發(fā)展；有限職能原則要求在設(shè)計評價指標(biāo)時，體現(xiàn)出“適度而有力”的政府建設(shè)目標(biāo)，追求政府職能與政府能力平衡；公共利益原則要求在設(shè)計評價指標(biāo)時，以服務(wù)社會為出發(fā)點，以公眾滿意為落腳點，主動強化大數(shù)據(jù)技術(shù)資源的社會化導(dǎo)向，充分體現(xiàn)市級政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的公益價值；動態(tài)調(diào)適原則要求在設(shè)計評價指標(biāo)時，需要及時適應(yīng)市級政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的公益價值；動態(tài)調(diào)適原則要求在設(shè)計評價指標(biāo)時，需要及時適應(yīng)市級政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的階段動向，在大數(shù)據(jù)治理的不同發(fā)展階段設(shè)置相應(yīng)的評價標(biāo)準。

（二）理論模型

市級政府大數(shù)據(jù)包含獲取、存儲、分析等環(huán)節(jié)，涉及資源、技術(shù)、思維等視角，涵蓋理念、結(jié)構(gòu)、技能等要素，其能力呈現(xiàn)在遠景戰(zhàn)略內(nèi)，體現(xiàn)在底層邏輯上，表現(xiàn)在實踐場景中。為保證市級政府大數(shù)據(jù)能力的準確開發(fā)和有效培養(yǎng)，必須將戰(zhàn)略目標(biāo)分解到實際行動環(huán)節(jié)，利用綜合考評方式平衡戰(zhàn)略目標(biāo)與行動實效之間的張力沖突。平衡計分卡（the Balanced Score Card，BSC）包含戰(zhàn)略執(zhí)行績效和績效驅(qū)動因素雙重結(jié)果，是由財務(wù)資源類、用戶評價類、業(yè)務(wù)流程類、學(xué)習(xí)與成長類指標(biāo)構(gòu)成的綜合考評體系，能使組織管理及時跟蹤組織的運行狀況，開發(fā)出對組織未來成長有利的無形資產(chǎn)。“平衡記分卡在改善政府管理效果上表現(xiàn)良好”[17](p212)，其戰(zhàn)略思想、平衡理念、測量內(nèi)容與市級政府大數(shù)據(jù)能力評價具有高度一致性。基于平衡計分卡理論模型與市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系構(gòu)建之間的契合性，本研究采用平衡計分卡理論模型作為構(gòu)建市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系的理論模型。

科學(xué)應(yīng)用平衡計分卡理論模型，特別是把平衡計分卡理論模型運用到公共部門，必須結(jié)合公共部門的實際情況，對其維度做出合理調(diào)整。綜合考慮市級政府權(quán)能定位、政府大數(shù)據(jù)能力概念內(nèi)涵和平衡計分卡理論內(nèi)容，我們認為：基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源是政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)檢視資源投入的多元形式，將“財務(wù)”擴展為“政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源”；標(biāo)準設(shè)計和職能設(shè)置是政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的組織保障，應(yīng)審視政府組織的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，將“業(yè)務(wù)流程”推展為“政府大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程”；技能掌握和素養(yǎng)成長是政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的人力條件，應(yīng)正視知識經(jīng)濟的時代要求，將“學(xué)習(xí)與成長”延展為“政府大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)成長”；社會發(fā)展和需求回應(yīng)是政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的根本目標(biāo)，應(yīng)重視政府行為的效益導(dǎo)向，將“用戶”拓展為“政府大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用”。

圖1 市級政府大數(shù)據(jù)能力評估維度的邏輯關(guān)系

三、維度拆解與指標(biāo)初選

市級政府大數(shù)據(jù)能力是基礎(chǔ)資源、業(yè)務(wù)流程、技能素質(zhì)、場景應(yīng)用的綜合體。基于前述的基本原則與理論模型，對市級政府大數(shù)據(jù)能力進行科學(xué)評價，需要按照“維度指標(biāo)—要素指標(biāo)—執(zhí)行指標(biāo)”樹狀結(jié)構(gòu)，采用要素結(jié)構(gòu)法的指標(biāo)設(shè)計方法，進行市級政府大數(shù)據(jù)能力評價的要素指標(biāo)與執(zhí)行指標(biāo)的初步選擇。

（一）“政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源”維度的指標(biāo)初選

“政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源”維度以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源為主要內(nèi)容，反映政府在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動中基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源的就緒程度。基礎(chǔ)設(shè)施是保證社會生產(chǎn)和公眾生活正常進行的物質(zhì)工程系統(tǒng)，大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)別于傳統(tǒng)IT基礎(chǔ)設(shè)施的先行性基礎(chǔ)設(shè)施，強調(diào)政府在數(shù)據(jù)規(guī)模上對大數(shù)據(jù)進行集成發(fā)展，以數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)計算、數(shù)據(jù)管理為主要涵蓋領(lǐng)域。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施就緒程度，可以由公共設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)情況、IPv6（互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議第6版）全國占比、移動網(wǎng)絡(luò)用戶平均下載速度、固定寬帶用戶平均下載速度、云計算平臺服務(wù)能力、數(shù)據(jù)中心規(guī)模質(zhì)量等指標(biāo)測量。

“只有保證政府大數(shù)據(jù)能夠共享，且數(shù)據(jù)是準確、完整、標(biāo)準的，政府大數(shù)據(jù)分析才能夠表現(xiàn)出發(fā)現(xiàn)問題準確、關(guān)系脈絡(luò)清晰、規(guī)律有跡可循等特點”[18]。時效性、真實性、銜接性等方面的質(zhì)量保證，是大數(shù)據(jù)資源達成價值變現(xiàn)的前提條件，數(shù)據(jù)質(zhì)量影響并代表著政府大數(shù)據(jù)能力的發(fā)展水平。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源強調(diào)政府在數(shù)據(jù)質(zhì)量上對大數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一開發(fā)管理，以數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)規(guī)整、數(shù)據(jù)優(yōu)化、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放為主要工作流程。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源就緒程度，可以由政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄編制情況、數(shù)據(jù)分級清晰度、數(shù)據(jù)分類清晰度、可共享數(shù)據(jù)條目數(shù)、可開放數(shù)據(jù)條目數(shù)等指標(biāo)測量。

表1 “政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源”維度初選指標(biāo)

（二）“政府大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程”維度的指標(biāo)初選

“政府大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程”維度以標(biāo)準設(shè)計和職能設(shè)置為主要內(nèi)容，反映政府在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動中標(biāo)準體系和職能部門的適配程度。標(biāo)準體系是為了減少交易成本、加強行為規(guī)范而形成的工作要求，新興行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展離不開標(biāo)準引領(lǐng)。大數(shù)據(jù)標(biāo)準體系涵蓋大數(shù)據(jù)產(chǎn)生到終止的完整過程，以生存周期處理技術(shù)為主要內(nèi)容。政府部門在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的標(biāo)準創(chuàng)新，能夠有效減少行動沖突、有力整合社會資源，為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動創(chuàng)造順暢的工作流程和適宜的運行環(huán)境。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)標(biāo)準體系適配程度，可以由政務(wù)大數(shù)據(jù)采集標(biāo)準、政務(wù)大數(shù)據(jù)預(yù)處理標(biāo)準、政務(wù)大數(shù)據(jù)存儲標(biāo)準、政務(wù)大數(shù)據(jù)訪問標(biāo)準等指標(biāo)測量。

“大數(shù)據(jù)要求把政務(wù)問題轉(zhuǎn)換成數(shù)據(jù)問題，建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)科層制政府架構(gòu)無法適應(yīng)數(shù)字化社會”[19]。職責(zé)同構(gòu)、條塊分割的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理體制，容易產(chǎn)生橫向整合困難、縱向匯聚不便、管理權(quán)責(zé)失衡等問題。成立專業(yè)、獨立的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理部門，統(tǒng)籌建設(shè)大數(shù)據(jù)組織架構(gòu)，規(guī)范管理大數(shù)據(jù)職能業(yè)務(wù)，有效開展大數(shù)據(jù)治理活動，是確保大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動不間斷保持能力建設(shè)的長效方法。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)職能部門適配程度，可以由首席信息官（GCIO）設(shè)置情況、發(fā)展管理部門最高行政級別、政府大數(shù)據(jù)中心最高行政級別、政府大數(shù)據(jù)中心總數(shù)等指標(biāo)測量。

表2 “政府大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程”維度初選指標(biāo)

（三）“政府大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)成長”維度的指標(biāo)初選

“政府大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)成長”以技能掌握和素養(yǎng)成長為主要內(nèi)容，反映政府在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動中人才儲備和人才培養(yǎng)的響應(yīng)程度。作為政府治理行為的微觀具象，公務(wù)員是政府大數(shù)據(jù)資源和大數(shù)據(jù)技術(shù)的開發(fā)管理主體，其駕馭大數(shù)據(jù)的能力高低直接決定了政府利用大數(shù)據(jù)提升治理效能的可能性。大數(shù)據(jù)專業(yè)人才行政實踐中的大數(shù)據(jù)思維和大數(shù)據(jù)技能，是推進政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的關(guān)鍵抓手，公務(wù)員大數(shù)據(jù)能力是激烈的大數(shù)據(jù)治理效能競爭中最重要的比較優(yōu)勢。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)人才儲備響應(yīng)程度，可以由大數(shù)據(jù)專業(yè)人才數(shù)量、大數(shù)據(jù)專業(yè)人才學(xué)歷結(jié)構(gòu)、外部合作團隊數(shù)量、外部咨詢專家數(shù)量等指標(biāo)測量。

公務(wù)員大數(shù)據(jù)能力是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理轉(zhuǎn)型的治理能力新問題，政府在公務(wù)員大數(shù)據(jù)能力培育過程中承擔(dān)首要責(zé)任。公務(wù)員大數(shù)據(jù)能力養(yǎng)成是長期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府組織人事部門適當(dāng)調(diào)整大數(shù)據(jù)工作績效權(quán)重和專業(yè)人員待遇，黨校培訓(xùn)系統(tǒng)及時開展大數(shù)據(jù)專題研究活動和專題培訓(xùn)課程，有助于引導(dǎo)公務(wù)員系統(tǒng)提升大數(shù)據(jù)知識技能、積極運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)造，為政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動營造良好的學(xué)習(xí)氛圍和必要的競爭環(huán)境。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)響應(yīng)程度，可以由大數(shù)據(jù)研究項目立項數(shù)量、地區(qū)黨校大數(shù)據(jù)專題培訓(xùn)時長、大數(shù)據(jù)素養(yǎng)培訓(xùn)人均時長、大數(shù)據(jù)專業(yè)人才發(fā)展情況等指標(biāo)測量。

表3 “政府大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)成長”維度初選指標(biāo)

（四）“政府大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用”維度的指標(biāo)初選

“政府大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用”維度以社會發(fā)展和需求回應(yīng)為主要內(nèi)容，反映政府在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動中社會引領(lǐng)和公共服務(wù)的應(yīng)用程度。政府在沒有明確需求的情況下引進新技術(shù)，會使數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流與技術(shù)流三線分立，造成資源浪費和負擔(dān)加重。圍繞經(jīng)濟發(fā)展、政治建設(shè)、社會治理、生態(tài)保護、文化促進等職能場景進行大數(shù)據(jù)賦能，是有效轉(zhuǎn)化大數(shù)據(jù)行動效能的必然要求。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)社會引領(lǐng)應(yīng)用程度，可由信息技術(shù)服務(wù)業(yè)經(jīng)濟增長值占GDP比重、大數(shù)據(jù)反腐監(jiān)測平臺建設(shè)情況、網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對不當(dāng)事件數(shù)量、生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)情況、智慧校園建設(shè)情況等指標(biāo)測量。

“大數(shù)據(jù)建設(shè)創(chuàng)新的主要來源之一是應(yīng)用建設(shè)，大數(shù)據(jù)升級的動力也常常來自領(lǐng)域應(yīng)用需求的推動”[20](p242)。社會應(yīng)用是檢驗技術(shù)價值及其發(fā)展前景的關(guān)鍵標(biāo)準，政府部門技術(shù)采納行為只有回應(yīng)社會需求才能獲得合法性加持。大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐下的政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)和電子信息檔案管理，能夠減少公眾獲取公共服務(wù)的空間距離和時間成本，加強政府提供公共服務(wù)的信息比對和人性關(guān)懷。市級政府大數(shù)據(jù)能力部分表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)公共服務(wù)應(yīng)用程度，可以由政府網(wǎng)站“一網(wǎng)通辦”事項占比、政府服務(wù)中可全程在線辦理事項占比、12345政務(wù)服務(wù)便民網(wǎng)站建設(shè)情況、居民電子健康檔案建檔率、社會保障卡普及率等指標(biāo)測量。

表4 “政府大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用”維度初選指標(biāo)

四、指標(biāo)篩選與權(quán)重賦予

初步選擇的評價指標(biāo)往往具有較強的學(xué)理推理性質(zhì)和一定主觀色彩，需要對初步選擇的評價指標(biāo)進行實證篩選，確保最后確定的指標(biāo)體系既能全面衡量市級政府大數(shù)據(jù)能力，又能夠把指標(biāo)數(shù)量控制在一定范圍內(nèi)，使評價指標(biāo)體系更加科學(xué)、合理和可操作。合理地分配權(quán)重也是評價指標(biāo)體系構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，權(quán)重賦予是否合理直接影響整個評價指標(biāo)體系的使用效果。

（一）指標(biāo)篩選

為了保證市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系的科學(xué)性，我們選擇運用專家咨詢法和重要程度分析法對初選指標(biāo)進行篩選。篩選過程中進行了兩輪專家咨詢。以學(xué)術(shù)成果和工作崗位作為遴選標(biāo)準，邀請了電子政務(wù)、數(shù)字政府領(lǐng)域的研究人員，以及政府部門從事信息化建設(shè)、大數(shù)據(jù)管理的專業(yè)人員參與專家咨詢。第一輪專家咨詢發(fā)放回收調(diào)查問卷28份，包含大學(xué)教授15人、政府人員13人，有效回收率為100%；第二輪專家咨詢發(fā)放回收調(diào)查問卷25份，包含大學(xué)教授13人、政府人員12人，有效回收率為100%。調(diào)查問卷把每項指標(biāo)的重要程度分為五個層次，用5分制來表示（1分、2分、3分、4分、5分依次表示“非常不重要”“不重要”“一般”“重要”“非常重要”），要求調(diào)查對象對各具體指標(biāo)的重要程度做出判斷。

第一輪專家修改意見要求對部分指標(biāo)進行刪除替換，修訂完善后進行第二輪專家咨詢。第二輪專家咨詢結(jié)果顯示，專家對各層評價指標(biāo)認同度較高，未提出修改建議或意見。為深入分析各位專家對初步構(gòu)建的市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)重要程度的總體看法，本研究對第二輪專家咨詢回收的25份有效問卷進行隸屬度分析。將每個維度的指標(biāo)體系分別視為一個模糊集合，其中每個評估指標(biāo)的總分數(shù)為a∈[25,125]，隸屬度為R=a/25，隸屬度R的臨界值設(shè)為3（當(dāng)單項指標(biāo)隸屬度低于臨界值時，就將該單項指標(biāo)刪除，反之則保留）。如表5所示，經(jīng)過兩輪篩選所確定的市級政府大數(shù)據(jù)能力指標(biāo)，各個具體指標(biāo)的隸屬度都位于3.52以上，可保留36個具體指標(biāo)及其所屬的各級指標(biāo)，形成市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)內(nèi)容。

表5 市級政府大數(shù)據(jù)能力具體指標(biāo)隸屬度匯總

（二）權(quán)重賦予

指標(biāo)權(quán)重體現(xiàn)被測對象局部特性在整體中的重要程度，反映評價工作的價值導(dǎo)向，是指標(biāo)應(yīng)用的重要依據(jù)。綜合考慮各種權(quán)重計算方法的優(yōu)缺點，本研究采用層次分析法計算各項指標(biāo)的具體權(quán)重。層次分析法（the Analytic Hierarchy Process）通過構(gòu)造判斷矩陣確定具體指標(biāo)在指標(biāo)體系中的相對重要程度，能夠降低個人隨意判斷對指標(biāo)權(quán)重造成的不利影響，使指標(biāo)體系權(quán)重分配趨向客觀合理。

1.構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型。根據(jù)層次分析法要求，按照“維度指標(biāo)—要素指標(biāo)—執(zhí)行指標(biāo)”樹狀結(jié)構(gòu)，將市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)分為目標(biāo)層、準則層和方案層。評價指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)模型中市級政府大數(shù)據(jù)能力為目標(biāo)層，4個維度指標(biāo)為準則層，8個要素指標(biāo)為子準則層，36個執(zhí)行指標(biāo)為方案層（如圖2所示）。

2.構(gòu)造判斷矩陣。層次分析法采用薩迪標(biāo)度對評價指標(biāo)體系同一要素的子要素進行比較，構(gòu)造判斷矩陣。重要程度分為1-9級，具體取值含義為：1表示后者與前者相比同等重要，3表示稍微重要，5表示明顯重要，7表示強烈重要，9表示極端重要，2、4、6、8表示相鄰重要程度的中間值。在此基礎(chǔ)上，將第二輪專家咨詢結(jié)果轉(zhuǎn)換為層次分析法專家判斷，構(gòu)造各層次指標(biāo)判斷矩陣。根據(jù)本研究的四個層次，可獲得13個判斷矩陣，分別為G-A、A1-B、A2-B、A3-B、A4-B、B1-C、B2-C、B3-C、B4-C、B5-C、B6-C、B7-C、B8-C。

圖2 市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)模型

3.一致性檢驗。一致性檢驗主要用于檢定判斷矩陣的可靠程度。當(dāng)一致性比例C.R.≦0.1時，判斷矩陣符合標(biāo)準；當(dāng)C.R.>0.1時，判斷矩陣需要調(diào)整。YAAHP軟件利用層次分析法和模糊綜合評價進行輔助決策，在評價問題處理方面得到了廣泛應(yīng)用，本研究借助YAAHP12.0軟件對市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系進行一致性檢驗。

層次單排序是判斷矩陣相關(guān)因素對其準則相對重要性的排序計算，經(jīng)YAAHP12.0軟件運算，可求得專家1對各層級評價指標(biāo)的一致性比例，其中一級指標(biāo)C.R.=0.0227，二級指標(biāo)C.R.=（0.0000、0.0000、0.0000、0.0000），三級指標(biāo)C.R.=（0.0124、0.0000、0.0000、0.0163、0.0000、0.0163、0.0000、0.0124），各級指標(biāo)C.R.值均小于0.1。同理可計算出其他24位專家對各層級評價指標(biāo)的一致性比例C.R.值也都小于0.1，層次單排序計算結(jié)果具有滿意的一致性。層次總排序是對整體層次結(jié)構(gòu)由上而下逐層合并計算，求出方案層對目標(biāo)層的重要性權(quán)重系數(shù)。經(jīng)YAAHP12.0軟件運算，25位專家對評價指標(biāo)的層次總排序一致性比例C.R.值均小于0.1，層次總排序計算結(jié)果具有滿意的一致性。

4.確定指標(biāo)權(quán)重。通過前述分析可知，根據(jù)25份專家調(diào)查問卷構(gòu)建的13個判斷矩陣，在層次單排序和層次總排序上均具有滿意的一致性，其權(quán)重結(jié)果可用于市級政府大數(shù)據(jù)能力評價。在此基礎(chǔ)上，計算各層級評價指標(biāo)權(quán)重系數(shù)的算數(shù)平均數(shù)，結(jié)果即為市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系各級指標(biāo)所對應(yīng)的權(quán)重系數(shù)（如表6所示）。

表6展示了市級政府大數(shù)據(jù)能力評價各層次指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。一級指標(biāo)中，權(quán)重降序排列為政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源、政府大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程、政府大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用、政府大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)成長，權(quán)重系數(shù)分別為0.3397、0.2379、0.2302、0.1922。專家對市級政府大數(shù)據(jù)能力評價主要維度的注意力分配格局，有效印證了資源投入和流程適應(yīng)在技術(shù)嵌入中前期的主導(dǎo)性作用，客觀反映了基礎(chǔ)建設(shè)和職能調(diào)整在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動中的階段性優(yōu)勢。三級指標(biāo)中，影響較大的前三位分別是政務(wù)大數(shù)據(jù)采集標(biāo)準、政務(wù)大數(shù)據(jù)訪問標(biāo)準、數(shù)據(jù)分級清晰度，權(quán)重系數(shù)分別為0.045、0.0388、0.0388；影響較小的后三位分別是生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)情況、智慧校園建設(shè)情況、網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對不當(dāng)事件數(shù)量，權(quán)重系數(shù)分別為0.0174、0.0165、0.0152。影響較大的前三位指標(biāo)分布在標(biāo)準體系適配度和數(shù)據(jù)資源就緒度兩個二級指標(biāo)上，影響較小的后三位指標(biāo)均分布在社會引領(lǐng)應(yīng)用度二級指標(biāo)上，這一結(jié)果與二級指標(biāo)所反映的狀況相一致，進一步說明了研究結(jié)果的可靠性。

五、結(jié)語與展望

為形成評價市級政府大數(shù)據(jù)能力的科學(xué)標(biāo)準和整體尺度，本研究構(gòu)建了市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系。首先，通過基本概念界定，明確市級政府在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動中的核心主體地位，明晰政府大數(shù)據(jù)能力的基本內(nèi)涵與核心屬性。其次，在平衡計分卡模型的價值指引和理論指導(dǎo)下，將市級政府大數(shù)據(jù)能力的核心維度拆解為政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源、政府大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程、政府大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)成長、政府大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上，通過理論分析對維度指標(biāo)進行拓展，完成評價指標(biāo)的初步選取。再次，在兩輪專家問卷咨詢意見的有力支撐下，通過重要程度分析完成具體指標(biāo)的實證篩選。最后，運用層次分析法確立各層級指標(biāo)權(quán)重，形成完整的市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系。

本研究為政府大數(shù)據(jù)能力提升提供了可量化的評價工具，有利于深化政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的理論研究，推動政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的實踐進展。在政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動中前期，政府大數(shù)據(jù)技術(shù)價值推廣覆蓋政府通盤業(yè)務(wù)，但技術(shù)進步主義無限制擴張會造成組織目標(biāo)迷失、行動效能失真、公職主體異化等嚴重問題，無益于政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的健康發(fā)展。政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動行進至鞏固拓展期后，政府大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入過程中的效能意識和結(jié)果上的效能評價勁升為實踐主題，地方政府應(yīng)在整體能力科學(xué)評價基礎(chǔ)上系統(tǒng)推進政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動。由于本研究設(shè)計的市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系是科學(xué)評價標(biāo)準而非行政技術(shù)標(biāo)準，其主要目的是通過科學(xué)探索實現(xiàn)社會引導(dǎo)，具體應(yīng)用還需根據(jù)實際情況對指標(biāo)體系進行相應(yīng)調(diào)整。同時，市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系是動態(tài)概念，體現(xiàn)的是市級政府大數(shù)據(jù)能力的動態(tài)發(fā)展趨勢，為充分發(fā)揮指標(biāo)體系對政府大數(shù)據(jù)能力建設(shè)的引導(dǎo)作用，應(yīng)基于實踐階段性特點動態(tài)調(diào)整指標(biāo)體系及其權(quán)重。基于本研究提出的指標(biāo)體系，后續(xù)研究將對我國市級政府大數(shù)據(jù)能力實際水平進行科學(xué)評價，并基于實踐發(fā)展過程中的具體要求和階段特點合理調(diào)整指標(biāo)內(nèi)容，以實現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的有效反思和穩(wěn)定推進。

表6 市級政府大數(shù)據(jù)能力評價指標(biāo)體系

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D63

A

1008-4479（2022）05-0005-10

2022-08-23

國家社會科學(xué)基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”(17VZL007)

范逢春（1973-），男，安徽懷寧人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為地方政府治理；

王 彪（1997-），男，貴州大方人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為地方政府治理。

責(zé)任編輯 錢亞仙