內蒙古牧區現代化探索與實踐

其其格，鮑娜仁高娃

(1.內蒙古自治區社會科學院，內蒙古呼和浩特 010010；2.赤峰學院資源環境與建筑工程學院，內蒙古赤峰 024000)

習近平總書記在考察內蒙古的重要講話中強調，要著力抓好農牧業和牧區工作，持之以恒抓好糧食生產，積極打造現代畜牧業，扎實抓好生態文明建設，為保障國家糧食安全和生態安全做出新貢獻。2022年中央一號文件特別提到關于牧區發展方面的相關內容，指出：支持牧區發展和牧民增收；加快擴大牛羊肉和奶業生產，推進草原畜牧業轉型升級試點示范。草原畜牧業是我國農業的重要組成部分，其現代化發展將直接影響我國農牧業現代化發展的總體進程。為加快農牧業現代化發展進程，黨的十八大提出我國要堅持走農業現代化道路，信息化、城鎮化、農業現代化同步發展；十九大把鄉村振興作為發展“三農”問題的指向標，提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。解決農牧業發展問題的關鍵在于提高生產技術、優化組織模式、促進三產融合，加快地區現代化建設。從現狀看，在生態保護和畜牧業發展雙重壓力下，草原牧區傳統粗放式發展模式已難以為繼，傳統畜牧業生產方式必須進行深刻改革和轉變發展模式，而牧區現代化發展應遵循以生態優先、綠色高質量發展的新路徑。

1 內蒙古牧區現代化試點運行現狀

內蒙古自治區現有33個牧業旗縣，占全區總土地面積的68%，占可利用草原面積的92%，是畜牧業主產區、少數民族聚居區，同時也是我國北方重要的陸地生態安全屏障區域。對于內蒙古廣大牧區而言，國家提出的農業現代化實際就是指牧區的現代化。為了有力推進牧區現代化，內蒙古在全國率先提出了具體行動方案和目標。自2019年起先后在呼倫貝爾市新巴爾虎右旗、錫林郭勒盟阿巴嘎旗、巴彥淖爾市烏拉特中旗、赤峰市阿魯科爾沁旗等4個牧業旗全面推行牧區現代化試點工作。經過不斷的探索和試點運行，目前已經初步摸索出“芒來模式”“七村模式”“強化產業體系，創新機制體制”“聯戶經營”“農牧互補”等模式或做法。2020年12月10日，自治區人民政府辦公廳正式印發了《牧區現代化三年行動方案(2020—2022年)》，明確提出以堅持生態優先、綠色發展；堅持因地制宜、突出特色；堅持整體推進、創新突破；堅持政府主導、牧民主體的總體要求，并在實踐中認真貫徹執行。開展牧區現代化試點工作是積極探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，筑牢我國北方重要生態安全屏障和北疆安全穩定屏障的重要舉措；是推動牧區治理體系和治理能力現代化，加快轉變牧區生產生活方式，實現脫貧攻堅與鄉村振興緊密銜接的重要抓手。經過幾年的試運行，4個試點牧業旗積極探索建立各具特色的不同發展類型牧區現代化試點示范嘎查村，并取得了較好的經濟效益和社會效益，其中部分模式或做法有著獨特的區位優勢和地方特色。

該旗初步確定了19個試點嘎查村。其中，克爾倫蘇木芒來嘎查的“芒來合作社”是以“共享草場”新模式為突破口，以“破解圍欄”為前提，以草場和牲畜折股入社為基礎的全新股份合作模式。位于呼倫貝爾大草原西部典型草甸草原地區的芒來嘎查試圖打破原有承包到戶的生產模式，恢復了連片的大草場，在牧民自愿的基礎上，整合全嘎查草場2.6萬hm，吸納牧民88戶267人，整合牲畜5 800頭(匹、只)(牛360頭、馬40匹、羊5 400只)。2020年，合作社接仔畜4 690頭只，出欄4 466頭只，實現盈利376萬元。按照入股比例，29戶社員中領取分紅最多的超過40萬元。

“芒來模式”的最大亮點在于與牧民共建共享資源紅利，通過集約生產降低畜牧業生產成本的同時，“破解圍欄，共享草場”的方式一定程度上恢復了四季輪牧的傳統游牧文化。“芒來模式”是呼倫貝爾市草原畜牧業向集約化、產業化、現代化、生態化發展的試金石，同時也是探索中發展、發展中創新的典型案例。隨著該模式的不斷發展和完善，生態畜牧業全新股份制合作的“芒來模式”將會成為更加成熟的樣板模式。

該旗初步確定了15個試點嘎查。探索牧區生產現代化是阿巴嘎旗實現牧區現代化建設的重要做法。阿巴嘎旗以保護相對脆弱的草原生態環境和提升牧業生產效益為出發點，努力提高畜牧業養殖投入產出比和補齊現代畜牧業發展短板。該旗位于渾善達克沙地北部，生態環境比較脆弱，基本上沒有生產過冬干牧草的基礎和條件。為了解決過冬牧草短缺問題，該旗全面推進牧區生態、生產、生活和體制現代化。其中，最大的亮點在于采取“牧民托養 合作社經營”的模式發展新型畜牧業。具體做法為，合作社與當地牧戶簽訂合同，每年冬季到次年5月，牧民把自家的牛送到合作社托管養殖，合作社按照飼草料的市場行情和牛的體型，每月收取8～14元/頭不等的飼養費用，為牧民節省了補飼成本。此外，該旗重點打造以草畜平衡、劃區輪牧為主要特點的適度規模草原生態家庭牧場和以“冷季舍飼、暖季放牧”為主要特點的合作社草原生態牧場。

烏拉特中旗依托“南農北牧、南草北飼、北繁南育、北肥南施”當地資源優勢，以嘎查新型股份制合作社為主體，引進推廣現代技術模式和經營理念，探索建立了5個各具特色、不同發展類型的牧區現代化試點示范嘎查，推行“聯戶經營”模式和“集體合作經營”模式，取得明顯成效。該旗實施的“企業+基地+牧戶”模式、“經紀人+合作社”經營合作模式和“企業+黨支部+牧戶”模式是以實現經營主體“共建共營”、經營收益“共營共享”、經營目標“共營多贏”為出發點，通過組織化生產、集約化經營，逐步將粗放式放牧轉變為集約式、規模化養殖，提高牧民、嘎查集體經濟收入。

阿魯科爾沁旗是農業農村部確定的146個農牧交錯帶旗縣之一。全旗按照生產方式可劃分為北部典型草原移動放牧區、中部丘陵草原舍飼半舍飼養殖區，南部集中集約化養殖區、農區的小規模大群體養殖區域等幾個不同的地域。

該旗地處北溫帶氣候，擁有大面積的天然草原和豐富的飼草料基地資源，具備發展生態特色農牧業和綠色農牧業的資源優勢。種養結合和農牧互補是阿魯科爾沁旗現代化建設的主要亮點之一。被中國畜牧業協會授予“中國草都”稱號的阿魯科爾沁旗擁有優質噴灌紫花苜蓿草地5萬hm，是集約化、規模化、機械化程度全國最高的苜蓿草生產地區。此外，該旗已經建成6.7萬hm玉米生產基地和4萬hm青貯飼料生產基地。豐富的牧草產量不僅有效解決了當地牧草短缺問題，而且大幅提升了種草戶的出售牧草收入。

阿魯科爾沁旗是全區為數不多的保留傳統移動放牧的地區。該旗移動放牧區域地處北部巴彥溫都爾蘇木，涉及23個嘎查3 585戶牧民9 110口人，總面積達33萬hm，占全旗天然草原面積的1/3。這里山地、草甸和沙地等草原類型并存，天然牧草品種多、質量優，是家畜自然采食的最佳草場。阿魯科爾沁移動放牧系統，保留著傳統生產生活方式，整個系統集生態、生產和文旅為一體，內涵豐富，是具有濃郁地方特色的典型牧區。該旗移動放牧系統于2014年6月12日被農業農村部認定為第二批中國重要農業文化遺產。

從上述4個牧業旗試點運營情況來看，牧區現代化試點工作取得了較好的實際效果。通過資源整合、科學管理、規范運行和牧戶間的聯合與合作，有效推動了傳統畜牧業向集約化、組織化、現代化畜牧業發展。與農區相比，牧區在自然條件、人文環境及產業形態等方面有著較大區別。因此，牧區現代化發展和鄉村振興戰略的制度設計和路徑選擇必然會有所不同，在實施過程中應堅持規劃引領和制定切實可行的具體方案，并分步驟、分地域、分類型逐步實施。

2 牧區現代化進程中存在的主要問題與困境

畜牧業產業化是傳統草地畜牧業向市場化、規模化、現代化升級和進化的最有效途徑。由于缺少長遠規劃和市場競爭意識，目前內蒙古傳統畜牧業的生產和經營管理方式還較為粗獷，集約化、規模化發展緩慢，尚未形成相對完整的經濟鏈條，產業化程度低，經營效率低下，經濟效益不高。近年來，牧區基礎建設的日益完善雖然在一定程度上提升了抵御自然災害能力，但在抵御市場風險、畜產品精細加工、提升附加值、降低生產成本和提高市場競爭力等方面，廣大牧區卻一直處于劣勢地位。被稱為我國“奶罐肉庫”的內蒙古草原牧區生產的無污染綠色畜產品，雖然在品質和產量上有著較大優勢，但品牌化建設和銷售渠道的拓展方面明顯不足，牧民基本未能分享品牌效益和高附加值利潤，長期扮演著初級廉價原材料供應者的角色。另外，產業創新能力嚴重不足導致市場競爭力低下，尤其在畜產品深加工方面，未能與市場需求深度融合，低附加值產品不能占據市場主導地位，很多畜產品仍然停留在傳統粗放生產和初加工階段，造成生產能力和經濟效益雙低現象。

此外，在牧區畜牧業結構調整方面，尤其肉牛、肉羊、駱駝產業及馬產業等雖然有一定的新起色，但仍然存在特色產業拓展艱難、支撐力不強等問題，加之大多數企業或牧業合作社規模偏小，帶動力不足等問題突出，難以完全適應產品優質、多樣、反季節、營養保健、綠色無公害等社會需求。同時，普遍存在產業布局不夠優化，集約化程度不高，處于“零、散、小”的狀態，特色優勢發揮不夠，規模效應不突出。

在牧區調研過程中了解到，廣大牧戶畜牧業生產方式和經營模式依舊以家庭為核心的“小牧經濟”為主，牧民或小型合作社單打獨斗、割據發展現象較普遍。從現狀來看，在牧區大多數牧業合作社或聯合社之間實際上形成了競爭關系，而非協作關系，更不是聯盟式協同發展關系。另一方面，牧區合作社同質化現象較嚴重。調研中發現，有些牧業嘎查，成立了多個同類牧業合作社，而生產模式和經營方式基本相同，并沒有形成“宜羊則羊、宜牛則牛”的區域發展布局。除此之外，牧區有名無實的“空殼”合作社數量多，產業引領作用不大，甚至導致部分牧民對合作經營理念的不信任。以部分牧業現代化試點旗為例，2019年底阿巴嘎旗合作社197家，新巴爾虎右旗合作社175家，阿魯科爾沁旗合作社數量更多，共有1 321家。然而，截至目前，實際運營的合作社卻寥寥無幾，多數合作社存在“名不副實”、專業人才匱乏、股份合作局限于形式等狀態。事實上，這就是牧區畜牧產業組織化程度低的直接體現。

牧區內生發展動力不足，既有自然環境、歷史原因、家庭條件、個人素質等多方面的客觀制約因素外，也有個人意識、精神狀態、人生態度等方面的主觀因素制約。“內生發展”主要強調的是貧困主體從內部產生促進自身發展的動力和意識，是激起行為機制的原動力。近年來，各級政府投入大量財力、物力(包括生態補償、畜牧業基礎建設、各類扶貧項目等)扶持牧區全面發展，并取得了良好效果。但與此同時，財政轉移支付力度的不斷增加，不可避免地滋生出牧區部分相對貧困人口“等、靠、要”的消極思想。長期的輸血式扶貧無助于牧區造血機制的形成，反而使牧民缺乏主動性和能動性，甚至對國家扶持政策產生高度依賴思想。

與農區快速推進的現代化種植業相比，牧區畜牧科技推廣機制不夠完善，科技成果轉化率低，家畜品種、生產方式、設施和設備標準化水平不足，科技含量較低。從現狀來看，牧區畜牧業規模化、集約化、社會化、專業化及集中化、集聚化水準較低，農牧業勞動生產率和全要素生產率不高，其生產成本趨高而收益較低，農牧業技術裝備和經營管理及其物質基礎水平需要大幅度提升。綠色農牧業、有機農牧業和生態農牧業發展不足，農畜產品中有機食品、綠色食品的占比還較低，農畜產品生產的專業化、規范化、標準化等不強，農畜產品的質量和安全水平及其市場競爭能力需要進一步提高。

此外，牧區畜牧業現代化管理理念和人才儲備有待進一步完善。實現牧區現代化進程中，經營管理人才是不可或缺的關鍵要素。牧區的產業規劃、發展框架設計、新路徑的探索、規模化經營和管理、銷售渠道擴展、新技術新理念的傳授、市場經濟動態把握等都需要有文化且技術素質過硬的帶頭人和領路人。然而，在大多數牧區高技術、高素質、既懂技術又會管理的復合型人才嚴重短缺是實際存在的現實問題。牧區勞動者素質偏低，勞動裝備落后，產出效益較低，科技人員年齡老化、知識更新緩慢、現代技術推廣力度不足等問題十分突出，這也是牧區現代化進程中的最大的短板之一。

3 對策建議

堅持規劃引領，立足特色畜牧業主產地區定位，促進優勢產業集聚發展，力求在調整畜牧業結構上新突破。一是加快畜牧業內部結構調整。在鞏固提升適合本地區主導產業的基礎上，培育一批新興特色產業，力爭做到品質調高、結構調優。二是加快畜牧業生產方式調整。大力發展專業大戶多種形式的規模養殖，積極推行聯戶經營的生產方式，使其與牧業專業合作社、家庭牧場和龍頭企業等新型經營主體形成利益聯結，從而形成一條完整的產業鏈條。以產業、人才、文化、生態、組織5個振興為前提，共同致富為目標，加快畜牧業現代化建設，堅持綠色高質量發展，穩步推進畜牧業供給側結構性改革，圍繞三產融合發展。按照黨中央提出的推進“一縣一業”產業對接和“一村一品”致富產業培育的要求，大力發展牧區特色產業，扶持培育一批突出地方特色的優質牧民合作組織或龍頭企業，實現以點帶面和產業引領作用。

政府部門應加強對牧區合作社的管理和監督。在注冊成立新合作社時，應按照相關法律法規嚴格審查其產業結構、經營管理、發展目標、項目投入、效益產出、引領作用等主體內容，并引導以產權、資金、勞動力、技術、產品為紐帶開展合作和聯合經營，從而提高市場競爭力、推廣先進技術、實現產銷一體化、加強社會化服務。此外，嚴格制定合作組織財務管理辦法，從制度和法律上保障入股牧民的合法權益和根本利益。對政府投入的項目資金應進行嚴格的前期論證和中后期跟蹤監督，防止個別人以合作社的名義違法套取和侵占。

除此之外，按照中央統一部署，穩妥推進牧區土地制度改革。著力推進畜牧業生產經營體制創新，按照依法、自愿、有償的原則，鼓勵和引導牧民以轉包、出租、轉讓等多種形式流轉土地(草場)承包經營權，積極探索土地股份制合作經營，逐步建立利益共享、風險共擔的土地股份合作制度。加快扶持發展新型農牧業經營主體，大力推廣“龍頭企業+合作社+牧戶”和“龍頭企業+基地+牧戶”等行之有效的畜牧業產業化經營模式，促進牧區經濟快速發展。

無論是牧民個體還是牧區專業合作社，畜產品的推廣銷售環節都是最為關鍵的核心問題。從現狀看，牧區畜產品的主要銷售渠道依舊是以賣給當地冷庫、屠宰場、二道販等中間商為主。被稱為我國“奶罐肉庫”的內蒙古草原牧區生產的無污染綠色畜產品，雖然在品質和產量上占據著較大優勢，但品牌化建設和銷售渠道的拓展方面有待進一步完善。

在牧區畜產品的推廣和銷售環節上，建議試點成立由地方政府部門(如鄉村振興局、農牧業局等)聯合組織主導的非營利、公益性組織——“X行業協會”(X代表的是牛羊馬駝等不同畜種及其相關產品)。成立該協會的主要宗旨是以維護牧民核心利益為目標，為當地牧戶及牧業合作組織進行相關畜產品的推廣及銷售、資源整合、技術指導、結構調整、政策咨詢、品種改良、獸醫獸藥、飼料科學、生物科技等綜合服務。其中，畜產品的推廣銷售是該協會的主要使命之一。以政府的公信力和影響力，與相關社會組織、銷售平臺、網絡媒體和終端消費者等緊密合作，探索直營銷售新模式，減少中間商環節，積極主動向國內外推廣當地優質特色農畜產品，以“規模效益”實現品牌化建設和利益最大化，從而獲得市場和價格等主導地位。

增強牧區內生發展能力既是解決內蒙古自治區“三牧”問題的治本之策，也是鄉村振興的內在要求。牧區的相對貧困治理，依靠外部動力的“輸血”式、“兜底”式扶貧并非長久之計，更不能成為常態化模式，而激發其內生發展能力和與牧區鄉村振興戰略有效銜接才是緩解牧區相對貧困問題的強大動力。要實現牧區和牧民的全面發展和共同富裕，必須以增強廣大牧區內生發展能力為基礎，集中力量發展集體經濟和特色經濟，從根本上改變牧業、牧區、牧民在市場經濟中的弱勢地位。

牧區相對貧困具有存在的長期性、測算的相對性、表現的多樣性和發現的隱蔽性等基本特征，其成因也可分為社會因素、自然因素和個人因素3個主要類型。應重新整合牧區內生性經濟能力、政治能力、文化能力和社會能力4個維度，構建相對貧困牧民內生發展能力培育框架和策略，科學合理制定牧區鄉村振興戰略的制度設計和路徑選擇。要尊重農牧民群眾的意愿，依靠群眾、團結群眾，充分調動群眾參與牧區鄉村振興的主動性、積極性和創造性等內生動力，構建“內生為主、外生為輔、內外結合”的牧區內生動力培育策略體系，從而形成內生動力培育的長效機制。

內蒙古大部分牧區位于干旱、半干旱或易退化的荒漠地區，是生態環境脆弱、經濟發展緩慢、相對貧困較集中的民族地區。不同的牧區，自然稟賦和外在條件顯然有著很大區別，受益方式和發展模式也會有所不同。雖然都是牧區，但因地理特質、地緣屬性、人文特性等諸多客觀因素不同牧區之間有著較大的區別和差異。

在推行牧區現代化進程中，可以借鑒和參考其他地區成功經驗和典型做法，但絕不能盲目模仿和生搬硬套某一個“成功模式”。比如，內蒙古牧區現代化試點運行成功案例之一的“芒來模式”，在呼倫貝爾市新巴爾虎右旗芒來嘎查取得了良好的經濟效益和社會效益，這是因為在當地特定的自然條件、生產要素和政策傾斜等綜合作用下得以實現的。但是，這些模式或做法，是能否成為可復制、可推廣的經驗，還需要實踐的檢驗。牧區可持續發展必須充分尊重市場經濟規律，根據市場需求，依托地區資源稟賦，突出優勢特色，防止一哄而上。要與當地人文環境、自然條件、草地類型和地方發展戰略(如南牛北羊、減羊增牛、發展馬產業等)相匹配，嚴格遵循因地制宜原則，不能盲目引進不符合牧區實際的做法和模式，更不能采取“生搬硬套”和“齊步走”等“一刀切”做法。

4 結語

總之，實現牧區現代化必須以習近平總書記新發展理念為導向，以五大振興核心內容為總抓手，5個方面互有側重、相互作用、相互促進、協調推進，以牧區特殊的自然稟賦、產業結構、人文環境等要素為基礎，在制度設計和路徑選擇上需高度重視因地制宜和量身定做。牧區現代化進程不能急于求成，更不可能一蹴而就，應堅持循序漸進，保持定力、久久為功才是實現牧區現代化的關鍵所在。