現代預算評審制度的功能和體系構成*

李方旺 曹堂哲

一、導言

2015年6月，《財政部關于加強中央部門預算評審工作的通知》明確了將預算評審工作實質性嵌入部門預算管理流程 。2020年10月實施的《中華人民共和國預算法實施條例》(以下簡稱《預算法實施條例》)明確提出了建立與現代預算制度相適應的預算評審制度。2021年印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確“建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制”，“推進支出標準體系建設”等。我國預算評審工作的實踐表明：預算評審是對預算管理全過程開展的評議和審查活動，包括預算編制階段的事前績效評估、支出標準建立與審查、績效目標審核、預算資金評審、預算執行監控和績效評價等預算評議和審查活動。在現代預算制度框架下，預算評審是與資源申請和資源批準相博弈的一方，預算評審通過實質性嵌入預算管理全過程，為現代預算制度的建立提供了決策依據、技術支撐和信息條件，是實現保護資源職能的重要制度安排。

近年來，預算評審制度的研究也較為活躍，大體上包括預算評審工作研究和理論探討兩類：一是預算評審工作研究，如對信息類項目(劉建閩等，2022)、政府投資項目(馬麗敏，2021)、墾造水田項目(張光興和胡順能，2020)的預算評審程序、技術和方法的研究。二是預算評審的理論探討，伴隨著全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的建設，績效理念和方法融入了預算管理全過程；同時，財政部也要求將預算評審工作實質性嵌入部門預算管理流程。預算評審和績效評估、評價的關系是什么？成為學者們探討的重要話題，如成麗莉(2019)提出將績效管理中的“物有所值”理念融入預算評審。預算績效管理課題組(2021)、潘青鋒(2019)、楊奎江和黃琦(2020)提出重點項目事前評估和預算評審融合實施的思路。程鑠雅(2021)提出要有效對接預算評審和績效評價。另外，還有學者研究了預算評審與績效目標審核、成本績效分析、支出標準體系建設等的關系。上述工作研究和理論探討都或多或少觸及對預算評審本質及制度體系的理解，即對預算評審到底應是狹義理解還是廣義理解？狹義的預算評審僅限于預算編制階段，是財政部門和預算部門按照部門預算管理權限，在項目入庫和安排預算之前，按照“先評審后入庫”和“先預算評審后安排預算”的原則，運用科學的方法和專業技術手段，對部門預算中的項目支出預算的完整性、必要性、可行性和合理性等方面進行的審核、評議和審查活動。(1)財政部關于加強中央部門預算評審工作的通知[EB/OL].中國政府網，2015-07-20.廣義的預算評審則在現代預算制度框架下，從資源申請、資源保護和資源批準三方關系出發界定預算評審：預算評審通過實質性嵌入預算管理全過程，為現代預算制度的建立提供了決策依據、技術支撐和信息條件，是實現保護資源職能的重要制度安排。

本文借鑒希克(Schick，1988)的現代預算制度的三要素理論，基于我國建立現代預算制度的要求，提出、論證和分析了預算評審的廣義界定，在此基礎上，通過實踐探索、國際經驗和理論分析，闡述和回答以下問題：預算評審在現代預算制度中的地位是什么？現代預算制度背景下，預算評審制度體系構成是什么？預算評審支撐現代預算制度的作用機理是什么？如何建構中國特色現代預算評審制度？

二、現代預算制度的要素和特征

預算制度是一個歷史發展的概念，是一種與傳統預算制度相對的預算形態，是在世界現代化進程中逐步確立和完善起來的預算權力、預算過程、預算模式和預算機構系統(曹堂哲，2016)。現代預算制度萌芽于17世紀后期英國稅收國家形成之后，直到19世紀最終成型，經過長期的演化發展，已經成為現代國家治理的基本制度。

按照希克(Schick，1988)的預算理論，現代預算制度必須在預算全過程中處理好申請資源、配置資源和保護資源三要素之間的關系。申請資源是指各支出機構在預算過程中，依照特定程序和規則，提出資源的訴求；配置資源指按照預算過程的特定程序與規則，將資源分配到提出資源申請的部門(單位)或者項目；保護資源的主要功能是對各支出機構的預算要求進行評估和篩選，同意某些預算要求而拒絕另一些預算要求，支持那些有生產效率的資源申請而抵制那些沒有效率的資源申請。

預算制度三要素可置于委托—代理關系中予以分析，在委托—代理模型中，各級政府和各部門各單位申請預算，是為了實現納稅人的“委托”意志，具有“代理”活動的基本特征。委托人作為資源分配者，需要通過各種機制設計，履行資源保護的職能，減少委托人和代理人之間的信息不對稱，避免代理人在預算過程中出現偏離委托目標、追逐代理人私利、浪費、欺詐等逆向選擇和道德風險行為。預算活動中權力機關、政治領導人、財政部門、支出部門和支出責任人處于復雜的委托—代理鏈條中(程瑜，2009)。

現代預算制度是解決委托—代理問題的重要制度安排。美國學者弗里德利克·克萊文蘭德在《美國預算觀念的進化》中概括出現代預算制度的七個特征：(1)預算必須是統一的政府支出的事前計劃，而不是事后的報賬；(2)預算必須包含政府及其部門的所有支出計劃；(3)預算結構必須清晰，要列舉所有項目的支出，并要對它們進行合理的分類；(4)預算中每項支出都必須闡明其理由，以便對這些支出的輕重緩急加以區別；(5)預算必須對政府行為有約束力，原則上沒有列支的項目不能開銷，列支的資金不能挪作他用；(6)預算及其調整必須得到權力機構(議會)的批準，并接受其監督；(7)預算的內容和過程必須透明。這也是發達國家預算制度的共同經驗。總之，為了解決委托—代理難題，各級各類委托者必然要建立包括預算評審在內的機制，強化對代理人的評估、評價、評議、審查和監督，以履行資源保護職能。現代預算制度的建立，既是預算技術和操作層面的變革，也是預算過程中委托—代理關系的變革，更是委托者對資源配置和資源保護職能的強化，使得預算成為實現國家治理法治、民主、透明、高效和責任理念的重要工具，為國家治理體系和治理能力現代化奠定了基礎。

黨的十八大以來，伴隨著新一輪財稅體制改革，我國建立現代預算制度的步伐明顯加快。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一重大理論命題，明確了財稅體制改革的基本目標，要求“實施全面規范、公開透明的預算制度。”2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，要求“加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度。”2014年9月，國務院印發了《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，要求“構建全面規范、公開透明的預算制度。”黨的十九大報告提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。”2018年9月《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發，形成了全面實施預算績效管理的頂層設計和實施路徑。2020年10月1日實施的《預算法實施條例》進一步細化和明確了包括預算管理全過程中的系列制度。2021年，國務院印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》就進一步完善預算管理制度，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，提出了指導意見。上述系列預算管理制度的改革舉措，推動了我國現代預算制度的完善。

與傳統預算相比，預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容(樓繼偉，2013)，具有以下主要特征。

一是全面規范透明。預算反映國家政策、政府職能和范圍，政府施政必須有相應的預算資金作為保障，基于法定規則的預算管理實際上為政府履職行政織好了制度的“籠子”。全面意味著將全部政府收支納入預算管理，形成整體的、全口徑的收支計劃。著名公共預算學者克里夫蘭(Cleverland，1916)指出，沒有預算的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負責的政府。只有將 “看不見的政府”變為“看得見的政府”，人民以及人民的代表才有可能對它進行監督。在我國現階段實現全面規范透明重點是推進全口徑政府預算管理，加快推進統一預算分配權，提高中期財政規劃的科學性，進一步完善跨年度預算平衡機制，全面提高預算透明度(劉昆，2018)。

二是標準科學。要遵循財政預算編制的基本規律，根據經濟社會發展目標、國家宏觀調控要求和行業發展需要等因素，明確重點支出預算安排的基本規范(劉昆，2018)。主要包括支出標準體系、資金分配的科學依據、資金使用績效的衡量標準等方面。

三是約束有力。要求嚴格落實預算法，切實硬化預算約束，構建管理規范、風險可控的政府舉債融資機制，增強財政可持續性。完善政績考核體系，層層落實各級地方政府主體責任，加大問責追責和查處力度(劉昆，2018)。約束有力也包括績效約束和績效導向，堅持“花錢必問效、無效必問責”，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督的全過程，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算與績效管理一體化。

三、預算評審

從資源保護的角度給出預算評審的廣義界定是必要和合理的，即為了實現預算的計劃、管理、控制和問責等功能，圍繞預算管理總量控制、配置效率和運營效率等目標，對預算編制、執行、決算和監督等預算管理全過程中各環節開展的評估、評價、評議、審查和論證的預算管理活動。簡而言之，預算評審是現代預算管理中與資源申請和資源批準相博弈的一方，是現代預算管理的定量基礎和技術支撐，是現代預算制度框架下實現保護資源職能的重要制度安排。通過預算評審，發揮人大代表、政協委員、中介機構等各方力量，實質性地嵌入在預算申請和預算分配中，也是民主理財的一種形式，有利于解決公共資源的效率問題和道德問題，并促進現代預算制度效能的提升。

預算評審的主體涵蓋了預算活動委托—代理鏈條中的每一個環節，這一鏈條的中間環節既是上一個環節的代理人也是下一個環節的委托人。立法機關的預算評審表現為立法機關的預算審查監督活動。財政部門的預算評審表現為對預算收支的項目評審、績效目標審核、績效評價、標準核定等活動。預算部門的預算評審包括了部門內部基于層級管理關系開展的立項審批、項目論證、評審、評估、評價和監督等活動。社會公眾通過各種形式的參與、建言等公眾參與形式融入預算評審中。

預算評審作為預算申請和預算配置的橋梁，實質性地嵌入預算管理全過程中，主要包括預算編制、執行和決算環節的評審，以及在評審基礎上形成的支出標準體系。預算評審實質性嵌入預算管理全過程的制度體系如圖1所示。

(一)預算編制環節的預算評審

1.項目支出預算評審

《預算法實施條例》第四十一條指出：“各級政府應當加強項目支出管理。各級政府財政部門應當建立和完善項目支出預算評審制度。各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的規定開展預算評審。項目支出實行項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理制。”實踐中，各部門按照預算管理權限，分別開展項目支出預算評審工作。財政部預算評審中心主要針對部門預算中的項目支出預算開展評審工作。預算評審的內容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面。

2.財政專項轉移支付的預算評審

《預算法實施條例》第十條明確：“縣級以上各級政府財政部門應當會同有關部門建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。”《中央對地方專項轉移支付管理辦法》要求：“設立專項轉移支付，應當由中央主管部門或者省級政府向財政部提出申請，由財政部審核后報國務院批準；或者由財政部直接提出申請，報國務院批準。”財政專項轉移支付定期評估制度和審核也是預算評審的表現形式之一。需要強調的是，轉移支付項目事前評審非常必要，這方面工作尚未全面開展。

圖1 現代預算評審制度體系構成

3.重大支出政策的事前績效評估

事前績效評估是重大支出政策立項的第一道績效關口，是指財政部門、預算部門和單位根據黨委政府決策部署，部門職責和事業發展規劃等內容，在重大支出政策出臺和項目立項前，運用科學、合理的論證方法，對新增預算需求的必要性、績效目標合理性、 投入經濟性、實施方案可行性、籌資合規性等方面進行的論證、研判和審查活動(曹堂哲，2020)。完善事前績效評估制度對于完善重大行政決策程序，優化政策實現方式具有重要的意義。事前績效評估包括兩個方面的內容。一是重大支出政策績效目標的審核。績效目標審核符合要求的，方可進入下一步預算編審流程。二是對重大支出政策的成本效益分析。成本效益分析是預算評審的重要分析工具，是通過對一個政策或項目的成本和收益進行比較，以決定是否支持該政策決策。英國財政部發布了開展成本效益分析的官方指南——《綠皮書》，將成本效益分析嵌入在“公共項目、方案的審查，財政審批流程和規制影響評估流程”之中(HM Treasury，2018)并貫穿于政策和項目的全生命周期中，形成了事前、事中和事后的閉環體系。

4.項目預算的綜合審查

項目預算的綜合審查，是一種確定財政支出優先次序的工具，即通過運用特定程序，對現有預算支出的實施機構和部門、實施方案、業務流程等進行評審、檢查和評估，對提供無效或不必要公共產品的支出政策進行削減，有針對性地制定節支和優化支出順序方案，從而將有限的政府資源重新分配至最佳效益的項目上。綜合審查的目標是“評估所有部門和機構的支出方案的有效性和資金價值，并為政府提供一套決策方案，以便政府能夠實現財政整頓的總體目標，包括支出目標和減員目標，重新調整支出與政府優先事項計劃，以及在公共部門改革的背景下，考慮實現政府目標的新途徑”(Office of the Revenue Commissioners,2011)。綜合審查在英國、加拿大等國家有較為成熟的流程和模式，是預算編制環節的重要審查活動，包括戰略審查、管理審查、效率審查、結余審查等多種形式。

現代預算制度強調充分運用績效信息編制預算，上述幾種預算評審形式不僅涉及支出標準和預算額度，也同時涉及績效，既要審查“辦事”的可行性和效率性，也要審查“花錢”的經濟性和合規性。這些在本質上是相通的，都是預算編制階段對支出方案申請的必要性、可行性、經濟性、績效目標合理性等方面的審查、評議、評估和論證活動。

(二)預算執行環節的預算評審

預算執行環節的預算評審是預算執行管理的重要組成部分，是對預算執行管理中的政府采購、財務管理、資產管理、國庫管理和預算績效管理等方面執行情況和績效目標實現情況的審查和評議活動。以預算績效運行監控為例，績效運行監控可以區分為兩種類型的活動：一種是收集預算和績效信息的活動；另一種是對收集的信息進行研判和評議的活動。后者就屬于預算評審的范疇。預算執行環節的預算評審主要包括以下形式。

1.重大政策的過程跟蹤

重大政策的過程跟蹤是財政部門對那些為了貫徹落實黨委政府決策部署而設立的延續時間較長、金額較大的戰略性支出，對其績效目標、預算執行等方面進行的監控、分析和糾偏活動。重大政策的過程跟蹤又稱為戰略審查，是貫穿在戰略制定和實施全過程中的控制活動，旨在確保戰略與環境的一致性、戰略目標的合理性、戰略實施的可行性和戰略結果的有效性。戰略實施中的審查有兩種基本形式：監控戰略重點和里程碑審查。如美國《政府績效與成果法案現代化法案 (2010)》中的“季度優先進度審查和績效信息的使用”條款中明確了政府層面和部門層面的績效實施審查、追蹤和監控制度，要求對聯邦跨機構優先目標、機構優先目標、機構戰略目標開展季度審查(財政部預算司，2019；王澤彩和王敏，2020)。

2.項目動態監控與全過程跟蹤

對于周期長、影響范圍廣、資金額大、社會關注度高的重大項目，需要在項目實施階段，根據項目預期目標，對項目進行技術、經濟、社會影響等方面的監測和評價，從而做出綜合判斷，為政策調整和管理改善提供可靠的依據。

(三)決算環節的預算評審

決算環節，各部門各單位要全面開展績效自評，包括部門整體績效自評、政策和項目績效自評。財政部門對部門和單位績效自評結果實施抽查復核，對未按要求開展自評、自評和抽評結果差異較大以及抽評結果為差的項目予以通報。財政部門建立重大支出政策和項目重點評價機制，對到期專項資金開展績效評價，對部門開展整體績效評價。決算環節的預算評審主要包括以下形式。

1.績效自評和評價報告抽查復核

預算評審中心、地方監管局等相關部門對部門預算和專項轉移支付項目的自評情況進行抽查復核，對部門或地方的績效評價報告進行審核。例如，對于部門預算項目而言，預算評審中心按照預算安排，對中央部門的績效自評情況進行抽查，對中央部門提交的績效評價報告進行審核，在中央部門開展的績效評價基礎上開展再評價等。

2.重點預算績效評價

開展重點預算績效評價是預算評審的重要形式，是對政策和支出項目、部門整體、專項轉移支付等各類支出執行完之后或執行過程中，開展的系統性評議和研判。例如，對項目支出、專項轉移支付、部門整體支出和財政政策等進行績效評價，對重大政策、專項資金、專項轉移支付等進行中期評估。《預算法實施條例》第二十條明確：“績效評價，是指根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價。績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據。”績效評價作為預算評審的主要實現形式，起到了預算管理中資源保護的職能，為新一輪預算編制和資源配置提供了依據。

(四)支出標準體系建設

支出標準集中反映了成本定額和公共服務標準等績效信息，既是預算評審工作積累的成果，也是支撐預算評審工作的重要依據。《預算法實施條例》第二十一條規定：“預算支出標準，是指對預算事項合理分類并分別規定的支出預算編制標準，包括基本支出標準和項目支出標準。地方各級政府財政部門應當根據財政部制定的預算支出標準，結合本地區經濟社會發展水平、財力狀況等，制定本地區或者本級的預算支出標準”。《預算法實施條例》對預算支出標準的法定要求，為實現成本定額標準、財政支出標準和公共服務標準相統一提供了 “錨定”和“航標”。全面梳理基本支出和項目支出標準體系，確保基本支出保障有力、運行節約，建立分行業分領域分層次的項目支出標準體系，對于實現現代預算制度要求的“標準科學”具有重要的意義。

四、預算評審的作用機理

預算評審通過實質性嵌入預算管理全過程，為現代預算制度的建立提供了決策依據、技術支撐和信息條件，是現代預算制度基本組成部分。預算評審支撐現代預算制度的作用機理如下。

(一)預算評審是實現現代預算管理目標的重要手段

現代預算制度要求在預算編制、預算執行、決算、監督與公開全過程中，實現預算管理總額控制、提高配置效率、運營效率、增加預算透明度和問責性。預算評審深度融入全過程預算管理中，為上述目標的實現提供了有效的工具手段。

預算編制階段通過項目預算評審、績效目標審核、事前績效評估、支出標準體系建設等形式確保支出政策和支出項目的有效性。在項目入庫之前對項目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面，提出具體審核意見并審定預算額度，把好項目支出的第一道關口。開展重大政策和項目的事前績效評估，在項目立項之前，對項目立項必要性、績效目標合理性、投入經濟性、實施方案可行性、籌資合規性等方面進行評估論證，把好預算安排的績效關口。將支出標準運用于預算編制，發揮總額控制作用，支出標準本身也反映了行政運行和項目的業務規律，為改善配置效率和運營效率提供成本約束。

預算執行階段通過開展預算項目的預算執行情況和績效目標的雙監控，及時發現問題，必要時對項目的采購、招標、財務等方面的管理和決策開展延伸監控，及時反饋績效監控情況，為監控結果與預算撥款和政策調整掛鉤提供了條件，實現了配置效率和運營效率的提升。

決算階段通過開展績效自評抽查復核和重點績效評價等工作，為相關部門將績效評價結果用于新一輪的預算安排、政策調整和管理改善提供了科學基礎，提高了財政資金的配置效率和使用效益。

(二)預算評審強化了現代預算制度的績效導向

績效導向是現代預算制度的重要特征。20世紀以來，隨著政府職能的空前拓展，公共開支是否符合國家干預的政策要求，干預活動是否有效率，成本是否合適等問題日益成為人們關注的焦點。20世紀50年代績效預算被應用于美國聯邦政府預算管理，“聯邦預算應該基于功能、活動和項目，只有這樣才會被認為是一個績效預算，預算應該關注于完成任務或服務”(羅伯特·D.李等，2011；Burkhead，1956)。經過多年的演變和發展，20世紀90年代以來的新績效預算在結果導向的基礎上，建立了包括中期預算框架、總額控制、支出審查、設定績效目標與指標、簽訂績效合同、賦予機構靈活性、績效監測與評估、績效報告、績效審計和績效信息公開等環節的完整系統，該系統將政府戰略過程、政策過程、績效管理過程、資源資產資金配置與使用過程融為一體，成為現代政府治理的基礎與核心，推動了政府治理的系統性變革(曹堂哲，2020)。

全過程預算績效管理，是預算評審的題中應有之義，體現了以績效為基礎的現代預算管理的要求。預算評審通過事前績效評估、績效目標審核、績效運行監控、績效自評審核和績效評價工作，一方面為各部門開展全過程預算績效管理提供了規范和標準；另一方面也倒逼各部門按照評審確立的“風向標”，完善部門預算績效管理體系，夯實部門預算績效管理的主體責任。預算評審為全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提供支撐，在全面規范透明、標準科學的基礎上，為實現現代預算“約束有力”和“績效導向”提供了技術支撐和組織保障。

(三)預算評審為建立現代預算標準體系奠定基礎

標準是通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件。(2)標準化工作指南 第1部分：標準化和相關活動的通用術語(GB/T 20000.1-2004)[EB/OL].中國標準化研究院，2010-01-07.標準體系是一定范圍內的標準按其內在聯系形成的科學有機整體。現代預算管理的標準體系是現代預算管理中共同遵循的準則和依據，涵蓋預算管理的每一個環節和每一個領域。預算標準體系的完善程度是衡量預算制度現代化的重要指標。

預算評審在推動現代預算制度標準體系建設中發揮著重要的作用。一是建立支出定額標準體系。項目支出定額標準為項目預算的編制提供依據和標準，為開展成本效益分析，實現項目之間的可比可測提供了參照。二是參與績效標準體系建設。預算評審通過廣泛收集數據信息，充分利用社會力量，不斷提高績效評價工作質量，形成科學的績效標準體系，為預算績效管理提供支撐。三是形成預算評審業務操作規程。在預算評審各項工作中，形成評審、評估、評價一個項目(政策)，總結一套經驗，形成一套標準的機制，配合相關部門制訂制度規章，既為預算評審業務的開展提供基礎，也為各支出責任人開展預算管理工作提供風向標和標桿。

(四)預算評審是現代理財理念的重要載體

預算評審通過對預算方案的審查、評議和論證，通過廣泛地吸納社會參與，提升績效信息公開的質量和公信力，避免了預算管理中“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現象，實現了科學理財、民主理財、規范理財、透明理財，契合現代預算制度和現代政府治理追求的透明性、參與性、效率性、回應性、公平性和責任性等價值。一是科學理財。通過事前績效評估、績效運行監控和重點評價，研究業務發展規律和財政資金的使用規律，實現預算與績效管理的一體化，在決策、管理、產出和效果等方面提出創新改進建議，有助于實現科學理財。二是民主理財。預算評審工作廣泛地吸納人大代表、政協委員、專家學者、行業代表等人士參與，在預算支出方案的選擇和預算分配問題上，打破了“閉門分配”“拍腦袋分配”的現象，既提高了預算決策的質量，也成為民主決策的重要實現形式。三是規范理財。通過績效目標審核、事前評估、績效自評復核、績效評價等工作，完成一項評審工作形成一項制度規范，建立一套標準體系，實現了規范理財。四是透明理財。預算評審通過績效目標審核和開展重點績效評價等工作，為建立績效目標和重點項目信息隨部門預算公開、部門績效情況隨決算公開的信息公開機制提供了支撐，增強了預算的透明度和可問責性。

五、健全預算評審制度體系的建議

作為預算管理的一項制度創新，預算評審不僅是新形勢下加強預算管理、優化預算結構、提升預算效能的重要手段，也是增強財政部門預算管理的開放性和權威性，實現陽光財政、透明預算的重要途徑。預算評審在推動預算管理方式轉型，推動現代預算制度建立方面發揮了至關重要的作用，解決了傳統預算管理中預算申請和預算分配之間缺少科學的資源保護機制的問題，有效地緩解了預算管理中的浪費、低效、支出固化、責任不清等委托—代理問題，推動了預算管理的全面規范透明、標準科學、約束有力，支撐了全面實施預算績效管理。我國的預算評審在以下方面取得卓越的成效。

一是項目預算審核機制的建立，使預算審核嵌入部門預算編制過程中，促進部門預算編制的真實性和準確性。就評審的中央部門項目來說，通過事前審核，優化了項目預算的實施方案，大幅度地減少了項目預算的不合理支出，有效地解決了項目預算編制中存在的高估冒算的問題，提高了項目預算的科學性，不僅為財政部門預算分配提供了依據，而且為部門項目預算的執行奠定了良好的基礎。

二是預算績效評價機制的建立，增強了中央部門預算管理的績效意識。在項目預算審核中，對于新增項目，不僅要審核項目的必要性、可行性、完整性和真實性，而且要審核其績效目標的科學性和合理性；對于延續性項目，重點審核該項目以前年度執行的績效情況。特別是通過對項目預算的績效評價，一定程度上摸清了項目預算的執行情況，發現了項目預算執行中存在的突出問題，反過來有助于督促中央部門增強預算管理的績效意識，促進財政資金使用效益的提高。

三是預算評審一定程度上提高了預算分配的合理性、公平性和科學性。在評審過程中，加強與項目單位及主管部門的溝通和交流，充分汲取技術專家的意見建議，較為客觀公正地確定每個項目的預算需求。特別是積極引入第三方機構的參與，大量的會計師、審計師、工程造價師和評估師等專業人員直接參加預算評審，廣泛吸納專家學者的意見和建議，不僅大大地增強財政部門管理預算的能力，而且還提高了預算管理的專業性、權威性和公正性。

當前，我國預算評審機制尚未健全，預算評審的功能作用仍未得到充分發揮，預算評審工作還有較大的提升空間。 例如，預算評審的全方位格局尚待建立，權力機關與政府、 財政與部門、部門內部等層級的預算評審職責尚待明晰，預算評審職能轉變尚待完成，預算評審的范圍尚待明晰，運行模式和操作規范尚未成熟定型，預算評審結果運用有待加強，預算管理的基礎性支撐尚待強化等。

新時代，深入貫徹《預算法實施條例》和《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度，必須健全預算評審制度，加強預算評審與預算管理的系統集成，協同高效。

(一)切實把預算評審實質性嵌入預算管理的全過程

深化預算評審實質性嵌入預算管理全過程的協同度和融合度。理順財政部門、預算部門、預算評審機構、財政部門內設機構之間的關系，明確各方職責，形成合力。健全預算評審實質性嵌入預算編制、執行、決算、監督和信息公開流程的頂層設計和具體制度，讓預算評審在“二上二下”預算編制中更充分地發揮總額控制、配置效率和運營效率的作用。進一步擴大支出標準的范圍，完善支出標準制度。規范預算評審流程，規范預算部門、財政部門各內部機構的業務分工和工作流程。

(二)建立全方位預算評審權責清單制度

貫穿預算申請和預算分配的鏈條，形成預算評審的全方位大格局，預算申請者內部要通過預算評審扣好資金申請的“第一顆扣子”，預算分配者要善于利用預算評審為預算分配決策提供依據。在預算管理的多層級委托—代理鏈條中，理順預算評審的流程，明確各主體的職責，厘清人大預算審查、財政預算評審、預算單位內部預算評審的重點和方式，建立預算評審權責清單制度，依法界定每個部門、每個崗位的職責與權限、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等。

(三)建立預算評審計劃制度

與全口徑預算管理和全面實施預算績效管理同步，實施預算評審計劃制度，加強項目預算評審、績效目標審核、事前績效評估等方面的統籌協調，制訂年度預算評審計劃，在預算評審計劃中明確預算評審的目標、范圍和措施；明確優先納入預算評審范圍的支出方案和暫不納入預算評審范圍的支出方案。探索實施預算評審負面清單制度，對于不納入負面清單范圍內的評審項目，做到預算評審全覆蓋，并開展工作考核。

(四)完善預算評審結果運用制度

進一步完善預算評審結果運用和信息公開制度。將預算評審“議事”和“定費”緊密銜接，預算評審結果不僅用于“給多少錢”的微觀決策，還要用于“該不該給”“哪些優先給”的宏觀決策。充分發揮各類形式預算評審的決策支撐作用，將項目預算評審和績效評估、評價作為最直接、最有效的調查研究手段，實現評審、調研、咨詢相結合，強化預算評審的決策咨詢功能。完善預算評審標準，根據項目類別、規模、評審信息數據等積累，不斷總結提煉、研究形成相關領域項目的評審標準，探索實施標準化管理，提高預算評審的準確度和公信力，真正促進預算評審工作自身的科學化和精細化管理。將部門運用評審、評估、評價的情況納入部門預算績效管理工作考核，深化預算評審結果運用的力度和有效性。

(五)完善預算評審能力支撐制度

著力推進專家庫、中介機構庫、智力機構庫等智庫建設，規范入庫程序、方式、標準，逐步建立科學分類、動態管理、優勝劣汰、分建共享的各類智庫機制，充分發揮專家作用，有效借助外腦智囊，合理使用中介機構，探索建立人大、紀檢監察及相關部門的專家學者參與評審的監督指導庫，切實提升預算評審工作的專業化水平、權威性和公正公開性(李方旺，2015)。

不斷創新預算評審的組織方式。根據項目不同的類型、 要求和任務量等，合理確定評審組織方式，優化評審方式， 統一評審相關標準，規范評審要點等。合理的評審組織方式， 能夠有效地解決人手少、工作量大的矛盾，促進評審效能的提高(李方旺，2015)。

加快預算評審信息化建設。研發預算評審信息系統，建立包含評審業務生產系統、專項評審業務系統、辦公自動化系統和評審風險防控管理系統的預算評審信息平臺。加快推進制度法規庫、評審信息數據庫、定額支出標準庫、績效信息數據庫、評審案例庫及信息交流系統建設，充分運用信息技術、大數據等現代科技手段，以提高預算評審工作效率和預算評審管理效能(李方旺，2015)。