建設全國統一大市場對全國碳市場建設意味著什么*

張中祥

《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱《意見》)是建設全國統一大市場、實現新發展格局、助力高質量發展的重要基礎。《意見》將能源和生態環境市場與土地和勞動力市場、資本市場、技術和數據市場一起，納入統一要素和資源市場體系，并結合能源資源安全保障、碳達峰碳中和目標任務提出了建設統一能源市場和統一生態環境市場的舉措。碳市場機制是推進碳達峰、碳中和工作的關鍵引擎，建設全國統一的碳排放權市場作為建立全國統一的能源和生態環境市場的重要組成部分，將對落實“雙碳”戰略部署、引導資源合理配置、撬動資源向綠色低碳項目傾斜、推動經濟社會發展全面向綠色發展轉型起到重要作用。

然而，從國家發改委2011年10月批準在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點工作、試水碳排放權交易市場建設，直至2021年7月全國碳市場才開張實現線上首單交易，而且目前全國碳交易僅局限于電力行業。這個漫長曲折的過程說明，全國統一大市場不是“一蹴而就”的統一市場，建設全國統一的碳排放權市場是一個循序漸進的過程。對中國碳試點和全國碳市場運行和發展如何評價？統一大市場的“統”對碳市場建設意味著什么？全國碳市場啟動后，地方試點碳市場下一步該怎么做？在加快建設全國統一大市場的背景下，就上述問題的認識對加快建設完善全國碳排放權交易市場，建成以全國碳市場為主、有鮮明特點的區域碳市場為輔的中國碳市場至關重要。

一、全國碳市場首個履約周期運行情況

2013年我國在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點，旨在通過市場手段把外部效應內部化，更有效率完成節能目標。七個省市的碳排放交易試點的設計、運行和履約為試點向全國碳排放交易體系推進提供了有價值的參考，但各試點碳市場成交規模較小，流動性嚴重不足，碳價偏低，嚴重影響對節能減排和綠色投資的激勵。

從寄希望碳市場在未來實現“雙碳”目標發揮作用角度上講，建立全國碳市場具有重要的現實意義和緊迫性。2021年7月16日，全國碳市場交易系統實現線上首單交易。全國碳市場首批納入電力行業2162家重點排放單位、年覆蓋溫室氣體排放量約45億噸二氧化碳，占全國碳排放總量的45%。啟動當天的成交量達到410.4萬噸，但從第二個交易日起成交量開始下降，部分交易日成交量不足百噸。根據生態環境部的要求，各地要確保2021年12月15日前本行政區域95%的重點排放單位完成履約，12月31日前全部重點排放單位完成履約。隨著履約期限臨近，全國碳市場日趨活躍。從2021年11月底開始，量價齊升，12月16日成交量突破2000萬噸，12月成交總量達1.36億噸，是前5個月交易量總和的3.2倍，成交量達到首個履約周期整體交易量的76%，最高成交價達62.29元/噸，最后一個交易日收盤價為54.22元/噸，較上月最后一個交易日上漲26.24%。截至2021年12月31日，全國碳排放權交易市場第一個履約周期結束，全國碳市場累計運行114個交易日，碳排放配額累計成交量1.79億噸，累計成交額76.61億元。2021年12月31日收盤價為54.22元/噸，較首日開盤價48元/噸上漲了13%。

總體上講，全國碳市場第一個履約周期市場運行平穩有序，碳價并未出現大幅漲落，掛牌價格在40～60元/噸范圍內波動，整體履約率高，按履約量計，履約完成率為99.5%，即使按履約的企業數計，履約完成率也超過90%。首個履約周期，無論按總交易量還是按總交易額計，交易以大宗協議交易為主，大宗協議交易占81%以上。從交易價格來看，大宗協議交易相對掛牌交易存在一定的折價現象，平均折價率約為11%(大宗協議交易均價41.96元/噸，而平均掛牌交易價46.8元/噸)，最大折價率達30%。參與交易的企業主要以履約為目的，成交量存在明顯履約驅動現象，2021年12月成交總量達到首個履約周期整體交易量的76%，履約周期配額清繳工作結束后交易量又明顯降低。此外，換手率較低，首個履約周期交易量僅占發電企業配額總量的2%，而歐盟碳市場換手率高達758%。與碳配額成交以履約為目的類似，配額清繳工作結束，國家核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction, CCER)交易量也明顯降低。

中國全國碳排放交易體系覆蓋的碳排放量高達45億噸二氧化碳，而2021開始第四階段(2021～2030年)的歐盟碳交易的碳配額總量為16.1億噸，并且每年削減2.20%，說明中國碳排放交易體系覆蓋的碳排放量是全球最大的，且中國碳市場在快速發展。但2021年中國碳市場和碳交易試點合計交易額僅為13.9億歐元，距離世界最大“碳市場”——交易額高達6830億歐元的歐盟碳交易市場還很遠。因此，在建設全國統一大市場背景下，全國統一碳市場建設和發展任重道遠。

二、統一大市場的“統”對碳市場建設意味著什么

《意見》明確，加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。具體到碳市場建設，統一大市場的“統”意味著建立全國統一的制度規則，意味著各種相關市場的協同發展，意味著全國碳市場建設不斷擴容，交易主體不斷多元化、交易品種和交易方式不斷豐富，意味著即使在全國性碳市場起步和區域性碳市場試點共存的階段，地方碳市場與全國碳市場也能形成協同增效。

(一)統一大市場意味著規則的統一

碳市場是一個政策市場，政府發放配額的方式和寬松程度對碳價影響較大。因此，對碳市場建設，碳配額分配是碳市場的核心。在碳試點地區，不少行業的碳配額分配是基于基準法，行業碳排放強度基準是當地政府根據年度排放控制目標和行業整體排放水平，確定某行業單位活動水平允許的碳排放量。但在實際操作中，試點地區的設計不同，對于基準線的認定也不同。有的試點地區基準線的認定標準較低，執行相對寬松，導致部分企業進行配額履約時過于容易；而有的地方基準定得過高，導致部分將能耗控制得不錯的企業在節能減排方面的努力在配額上沒有得到認可，鞭打快牛，反而要比效率低、能耗高的企業在碳市場上支付更多來購買配額。各地區碳市場價格差異很大，到底是減排成本差異所致，還是因為試點地區分配到不同部門和企業的配額的寬松程度以及碳排放數據的測量、報告和核實執行的嚴厲程度不同？這一問題值得探究。

因此，從碳排放配額分配這個碳市場的核心角度講，全國碳市場建設，首先要加快建立全國統一的制度規則，這不僅使各地同行業碳價有一定的可比性，也有利于下一步推動全國碳市場與地方碳市場連接、碳配額在全國和區域碳市場開展交易，形成覆蓋行業和地區更多更大的全國碳市場。

(二)統一大市場意味著各種相關市場的協同發展

全國碳交易目前僅包括電力行業。碳價太低不利于節能減排，但碳價漲得太快太高，煤電企業承擔不起，因為在目前的電力體制下，生產側的碳成本由發電企業獨自承擔，難以向下游傳導。碳的成本不能傳導到下游，碳價格信號也就無法真正在電力消費側發揮作用，達到倒逼下游產業與企業進行結構調整與轉型升級的目的。從國家的角度講，應充分利用全國碳市場建設的機會，推進電力價格機制改革，讓電價反映市場供需及碳減排成本，形成電價與碳價有機融合的價格體系，促進碳市場和電力市場協同發展。

綠電和國家核證自愿減排量(CCER)也是有效降低排放和履約成本的手段。《碳排放權交易管理辦法(試行)》規定，重點排放單位可使用CCER抵銷其不超過5%的應清繳碳排放配額，2021年10月23日發布的《關于做好全國碳排放權交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》要求，重點排放單位應在2021年10月26日至12月10日間提交CCER抵銷配額清繳申請。在全國碳市場首個履約周期，重點排放單位累計使用3200余萬噸CCER，成交額超過9億元，CCER均價28.13元/噸，明顯低于碳配額平均價格。可見，允許使用CCER不僅降低了重點排放單位的履約成本，也擴大了碳市場對CCER的需求。但國家發改委自2017年暫停簽發CCER之后，就再沒有簽發新的CCER。那么，CCER何時重啟，如何重啟，CCER交易規則設定及是否會簽發新的減排量，這些都對CCER供求平衡、碳市場交易量和流動性產生影響。

歐洲議會2022年6月通過的碳邊境調節機制(CBAM)修正案，納入了制造商使用的外購電力產生的間接排放，以反映產業鏈上涉及電力的二氧化碳排放。可以預計，納入電力間接排放將加大綠電消費需求，因為對于出口歐盟的企業而言，在生產中使用綠電，將降低企業的間接排放量從而降低企業的CBAM成本，是化解CBAM對出口到歐盟產品影響的有效途徑。近期，國家電網和南方電網兩大電網集團所在區域都有了綠電交易的實施細則，綠電交易的組織、價格、結算、綠證劃轉等方式及流程都有了比較細化的規則可依，綠色電力交易從區域試點向常態化開展邁出了重要一步。但參與市場化交易的來自無補貼項目數量還非常有限，在綠電價格出現上漲趨勢的同時，綠電電量供不應求，離期待值還很遠。另外，綠電和CCER在相關的減排量上是有重合的，需要厘清責任，盡快明確這部分是由國家發改委還是生態環境部負責，同時剔除有重合的減排量以避免重復計算減排量、高估減排責任。

(三)統一大市場意味著全國碳市場建設不斷完善不斷擴容

雖然全國碳市場目前交易規模不大，但其在全社會范圍內形成碳價信號倡導市場化節能減排，已在影響行業和企業的發展與資產管理。從首先納入的電力行業看，企業已在形成全國一盤棋的統籌視角管理碳資產。五大發電集團的電廠分布在全國各地，在沒有全國碳市場之前，各地電廠的碳配額只能在本地區進行流通。全國碳市場開啟運行，集團內的發電企業可以在全國范圍內對各地電廠的碳配額進行統一管理和調劑，有利于集團內企業以更低成本實現節能減排目標。另外，碳價增強了清潔能源的經濟性和競爭力，不少電力企業加快可再生能源發展步伐，全面布局清潔能源技術、儲能技術、節能減排技術以及碳捕集與封存技術，構建新能源占比不斷增加的新型電力系統建設，推進整體電力結構向低碳化無碳化轉型和深度調整。

目前，全國碳交易僅包括電力行業，擴大碳市場的參與行業有助于平穩碳價。如果碳排放的度量、報告和核實有保證，覆蓋的行業越多，企業異質性也越大，企業減排成本之間的差距可能越大，相互間的碳交易會越多，有利于在總的減排目標下降低總的履約成本。然而，全國統一大市場不是“一蹴而就”的統一市場，建設全國統一的碳排放權市場是一個循序漸進的過程。那么哪些行業第二批應優先考慮納入全國碳市場呢？

鋼鐵、水泥行業既是國民經濟中重要的基礎產業，同樣也是碳排放大戶，鋼鐵、水泥兩個行業的碳排放大約占全國碳排放總量的25%，因此這兩個行業是實現“雙碳”目標的重點碳減排行業，建議鋼鐵、水泥行業優先納入第二批全國碳市場。針對歐盟委員會和歐洲議會有關碳邊境調節機制提案已涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥等領域生產過程中的碳排放，也有必要把歐盟碳邊境調節機制覆蓋的行業，如鋼鐵、水泥，作為優先考慮的部門，減少對相關行業和產品出口的影響，在“十四五”期間逐步覆蓋石化、化工、建材、有色金屬、造紙、航空等其他六個高能耗行業。在逐步擴大市場覆蓋范圍的同時，不斷豐富交易品種和交易方式，逐步推出碳金融衍生品，探索引入個人和機構投資者入市進行交易，助力提升市場流動性。

三、與全國碳市場協同增效：地方碳市場下一步怎么做

筆者曾在2015年發表在ClimatePolicy上的文章中指出，全國碳市場不可能一蹴而就，區域與全國碳排放交易體系需雙軌運行過渡。現在的全國碳市場，的確是區域碳市場和全國碳排放交易體系雙軌運行。在全國碳市場建設的背景下，各地或者已有的碳試點下一步該怎么做、怎么發揮作用是需要認真考慮的。

2021年3月30日生態環境部發布的《關于公開征求〈碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)〉意見的通知》曾提出，條例施行之后將不再建設地方碳排放權交易市場，全國碳市場建立以后，地方碳市場涉及的行業與全國碳市場管控范圍是一致的，必須納入全國碳市場。地方碳市場將不再向納入全國碳市場的重點排放單位發放配額，這些重點排放單位將不再參與區域碳市場。已被區域碳市場納入但全國碳市場沒有覆蓋的行業、全國碳市場覆蓋行業里達不到排放量要求的排放單位，仍留在區域碳市場，繼續由區域碳市場負責碳配額的分配和清繳。按照目前全國碳市場的設計，未來上述八個主要高耗能高排放行業將全部納入全國碳市場，且全國碳市場的優先級更高，這不可避免地會壓減試點地區碳市場的規模。地方碳市場覆蓋的重點排放單位的數量可能增長較多，但單個排放單位的碳排放量將大幅降低，導致地方碳市場總體配額規模可能大幅下降，對地方碳市場的流動性帶來沖擊。國家應盡快明確其他高耗能、高排放行業納入全國碳市場的時間安排，這樣地方碳市場可以根據這些行業納入全國碳市場的節奏，轉向納入其他對本地實現“雙碳”目標具有關鍵作用的行業碳排放大戶，助力實現本地“雙碳”目標。

2021年7月全國碳市場雖然正式啟動上線交易，但無論是覆蓋范圍、制度設計，還是市場運行方面都尚不完善，這就需要地方試點碳市場繼續為全國碳市場提供先行先試的經驗借鑒。事實上，全國碳市場處在全國性碳市場起步和區域性碳市場試點共存的階段，這為地方碳市場主動作為，尋找創新發力點，持續發揮地方試點碳市場推動本地節能減排、經濟轉型升級提供了發揮的空間。不過，既然是并存，就要明確各自目標定位，筆者認為地方碳市場可以在以下方面與全國碳市場形成協同增效的效應。

一是地方碳市場可以繼續探索和完善更多的機制設計。碳市場是一個政策市場，政府發放配額的方式和寬松程度對碳價影響較大。例如，目前全國碳市場尚未開展碳配額有償分配，地方碳試點除廣東碳市場以外也僅有少量嘗試。但經驗顯示，有償分配有助于形成較高的碳價，更有效地降低排放總量和排放強度，也可以有效應對外部政策變化，如歐盟碳邊境調節機制對中國出口的可能影響。全國碳市場2021年市場的交易活躍性較低，這既與碳市場運行機制有關，也受到發電企業所獲配額整體供大于求、控排企業存在惜售現象的影響。通過拍賣有償分配碳配額可以解決一些企業惜售行為。因此，地方碳市場應更多地開展配額有償分配的探索和實踐，為全國碳市場開展有償分配提供借鑒。即使是碳配額免費分配，地方碳市場配額分配堅持排放總量適度從緊控制原則也為收緊全國碳市場配額分配基準線提供了借鑒。例如，2019年湖北采用碳排放強度下降法的111家企業中，73%的企業排放強度下降；采用歷史法分配的228家企業中，60%的企業排放量下降。湖北的經驗表明，企業獲得的免費排放配額逐年遞減，配額缺口企業占比逐漸增大，可有效倒逼企業減排。全國碳市場第二履約期配額分配方案截至目前還沒有公布，不過與第一履約期一樣，仍然是兩年一履約，第二履約期配額分配的基準線多大程度收緊關系到能否有效解決第一履約期配額整體供大于求等影響碳市場運行的問題，這方面地方碳市場的經驗可提供參考。

二是區域性碳市場可將更多行業和排放單位納入其中。每個地區經濟發展階段和產業結構不同，可立足本地實際，把全國碳市場計劃納入但還沒有明確時間表的行業提前納入地區試點碳市場(如，湖北試點碳市場目前納入16個行業，涵蓋了上述全國碳市場計劃的8個行業)，把那些至少短期內不可能納入全國碳市場的排放單位(如，產業結構以服務業為主的北京，高校、醫院等機構都是北京碳市場覆蓋的重點單位)，納入地區試點碳市場，先行先試、積累經驗，為全國碳市場提供有益探索。

三是探索區域碳市場早于全國率先向總量型碳市場轉變。無論地方碳市場還是全國碳市場，目前均為強度型碳市場。國家鼓勵有條件的地區率先碳達峰，像上海、北京、深圳等碳交易試點地區已明確提出2025年提前碳達峰，這些區域碳市場在本地區碳達峰年份確定的情況下，將具備從強度型碳市場向總量型碳市場轉變的條件，可早于全國率先向總量型碳市場轉變，探索地方減排路徑和地方碳市場的緊密結合，在總量控制、覆蓋范圍、配額分配等方面與地方年度減排目標相結合，這無疑為全國碳市場提供了極為有益的借鑒。

四是以粵港澳大灣區碳市場為試點，探索跨行政區域的區域碳市場的建設。現在的地方碳市場，都是局限于現有的省市行政區劃，還沒有跨越省市的區域碳市場。國家現在強力推進粵港澳大灣區戰略，那么如何全方位、多角度來推進其建設？一方面，廣東既是排放大省，又有8年多開展碳交易試點的市場基礎；另一方面，港澳難以形成獨立的碳市場，因此，建立粵港澳大灣區統一碳市場的確可以推動粵港澳大灣區深度合作，如果能夠建成粵港澳大灣區統一碳市場，就可以融合粵港澳、深圳金融/碳排放交易機構與廣州的期貨交易所、碳排放交易所，真正實現強強聯合，把碳市場做大。

粵港澳大灣區碳市場至少可以在以下幾方面發揮作用。除了像上述區域性碳市場可先于國家碳市場將更多行業和排放單位納入，還可以先于國家碳市場創新一些規則，包括與國際對標的標準。全國的碳市場建設是比較謹慎的，全國碳市場的流動性和波動性會受到嚴格的限制。鑒于此，粵港澳大灣區碳市場可以以流動性為目標，把碳金融作為發展重點，先于國家碳市場試點一些金融工具、交易品種，使交易產品和服務更加多元化。充分利用港澳的國際信譽，先行開展國際碳排放交易，發揮與國際碳市場互聯互通的窗口作用，為今后全國開展國際碳排放交易奠定基礎。推動這項工作，可以在現有廣州、深圳碳排放交易所和廣州期貨交易所基礎上，建立一個粵港澳三方投資負責運行管理的粵港澳大灣區統一碳市場的主體，兼顧更多的企業、金融機構，也能夠讓港澳地區更好地發揮作用，把它作為加強粵港澳大灣區深度合作的國家戰略組成部分真正推下去。

五是探索全國碳市場與區域碳市場之間的連通，允許全國碳市場與區域碳市場之間進行碳配額交易。即使有全國碳市場，中國的碳市場仍然是區域分割的市場，區域碳市場之間不連通，全國碳市場也與所有區域碳市場不連通，因此中國碳市場仍然不是統一的市場。全國碳市場啟動至今，價格穩定在40～60元/噸，這個價格水平大約為區域碳市場平均價格的兩倍。研究表明，全國碳市場價格預期將繼續升高，這將對區域碳市場價格水平產生一定的碳價格信號關聯上的心理影響。2022年絕大部分試點地區碳價格都是在上漲，2月廣東試點的碳價格一度達到95元/噸的歷史新高，遠高于全國。長期來看，大部分試點地區的碳價格會隨著全國碳價格的升高而升高，但地方碳市場平均價格仍會遠低于全國碳市場價格。考慮到全國碳市場覆蓋的碳排放要遠高于區域碳市場，從降低全國碳市場重點排放單位履約成本的角度考慮，國家應考慮允許全國碳市場重點排放單位從區域碳市場購買碳配額，有利于降低其總的履約成本。全國碳市場與區域碳市場之間的連通，可以首先在碳排放數據測量、報告和核實方面做得好的區域碳市場進行交易開始，逐漸擴大到滿足排放數據要求的其他區域碳市場。隨著全國碳市場納入更多的行業和排放主體，與更多區域碳市場進行交易，現有區域碳市場可能就會聚焦于特定參與主體，如沒有納入全國碳市場的行業的排放單位，中小排放企業(單位)和個人。也可利用區域碳市場開發更多的碳金融產品和服務，如自愿減排交易、碳普惠、碳基金、碳抵質押貸款、碳期貨、碳期權等的創新實踐，為在更大范圍的全國碳市場平穩實施積累經驗。按照上述的發展，將形成以全國碳市場為主、有鮮明特點的區域碳市場為輔的中國碳市場。