史密斯模型下鄉(xiāng)村人才政策執(zhí)行阻因研究

周 瑾，邢玉瑩，張 聰

（河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院， 河北 石家莊 050024）

一、文獻(xiàn)回顧

通過對“史密斯模型下鄉(xiāng)村人才政策執(zhí)行”或“人才政策”主題的相關(guān)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前對這一領(lǐng)域的研究相對較少，且只針對某一類型的人才進(jìn)行分析解讀。翁員媛基于史密斯模型對鄉(xiāng)村振興下新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行偏差機(jī)理展開了探討，并指出在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)下，破解新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的執(zhí)行困境，亟須優(yōu)化政策體系，提高執(zhí)行效率、增強(qiáng)政策認(rèn)同，完善政策環(huán)境。[1]岳佳慧針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下山東省科技人才政策如何優(yōu)化進(jìn)行了研究，提出構(gòu)建完備的科技人才政策體系、擴(kuò)大科技人才政策覆蓋群體、嚴(yán)格落實(shí)科技人才評價(jià)政策執(zhí)行、健全科技人才引進(jìn)政策保障機(jī)制等措施來促進(jìn)科技人才政策的實(shí)施。[2]此外，還有學(xué)者對史密斯模型下相關(guān)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了研究，雖并完全契合本主題，但也可從中找出共性問題加以思考，例如黃建紅闡釋了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行困境及其破解之道，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行面臨逐級發(fā)包制的政策執(zhí)行梗阻、壓力型體制下的基層政府執(zhí)行變通、奧爾森困境下的政策認(rèn)同迷失、歪嘴和尚隱喻下的差序化信任等四重困境，并提出了相應(yīng)的解決措施[3]，為本文提供了新的思考角度。

二、問題背景

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，村落面臨著鄉(xiāng)村懸浮、自治制度失語、造血功能弱化、內(nèi)生權(quán)威缺失等窘境，鄉(xiāng)村治理，最終還是需要人去治理的。[4]因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須高度重視人才的振興。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，我國多地紛紛出臺了關(guān)于加快推進(jìn)人才振興的政策文件，例如：自新時(shí)代以來，國家下發(fā)的中央一號文件中把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題提到了中共中央工作的核心位置；2021年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》[5]；2018年8月27日山東省正式印發(fā)實(shí)施《推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興若干措施》等等，從現(xiàn)今政策執(zhí)行的總體情況來看，雖呈現(xiàn)出朝上的發(fā)展趨勢，但仍存在著一些問題亟待剖析和解決。究竟是何原因影響鄉(xiāng)村人才政策的貫徹執(zhí)行？為此，以史密斯政策執(zhí)行過程模型為分析框架，鄉(xiāng)村人才政策執(zhí)行狀況為研究對象，探討鄉(xiāng)村人才政策的執(zhí)行阻因，以優(yōu)化政策執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)政策制定目標(biāo)。

三、史密斯政策執(zhí)行過程模型

1.形成背景

1973年，在跟蹤研究聯(lián)邦政府創(chuàng)造就業(yè)政策項(xiàng)目“奧克蘭計(jì)劃”的實(shí)施情況后，普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基寫成報(bào)告《執(zhí)行》并出版，這在西方公共政策研究領(lǐng)域特別是在美國掀起了研究政策執(zhí)行的熱潮，并形成了一場對政策學(xué)界具有重大影響的“執(zhí)行運(yùn)動”。在這次理論研討中，學(xué)者、專家們力求從多角度、多方向、多種影響因素上分析和構(gòu)造政策科學(xué)，基于此搭建了一系列相關(guān)的政策執(zhí)行模型。史密斯（T.B.Smith）的政策執(zhí)行模型則是其中有代表性的一種。

2.模型解釋

史密斯在《政策執(zhí)行過程》首次提出的一個(gè)分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)——執(zhí)行的理論模型，故又可以被稱作“史密斯模型”。該模型包含四個(gè)變量：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素，它們共同作用于執(zhí)行結(jié)果，對其進(jìn)行直接干預(yù)。在史密斯模型當(dāng)中，四個(gè)要素之間相輔相成。第一，理想化政策，即合法、合理、可行的政策方案，具體包括政策的淵源、范圍、類型、形式、受支持度、政策目標(biāo)的合理性、政策內(nèi)容的適切性與妥當(dāng)性、政策措施的明確性與可操作性等；第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即政策的具體實(shí)施者，一般指政府部門中具體負(fù)責(zé)實(shí)施政策的機(jī)構(gòu)，通常由權(quán)力結(jié)構(gòu)、人事配備、員工工作態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)范式和能力以及工作人員在執(zhí)行政策時(shí)的情況等；第三，目標(biāo)群體，需要隨著特定政策的變化而不斷調(diào)整自身行為，但由于人們的價(jià)值偏好不同，使得其對政策的理解程度也各有差異，關(guān)鍵影響因素有：部門規(guī)范化程度、在多大程度上認(rèn)可領(lǐng)導(dǎo)以及之前所積累的政策經(jīng)驗(yàn)等；第四，政策環(huán)境或稱之為環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，由政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、國際等環(huán)境構(gòu)成。四個(gè)變量相互影響，在彼此互動的過程中形成張力，進(jìn)而作用于政策的執(zhí)行結(jié)果，與此同時(shí)，政策在執(zhí)行中將問題反饋給政策制定過程[6]，政策制定又再次在一定的環(huán)境下作用于政策對象，形成一個(gè)動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)（如圖1所示）。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

四、史密斯模型下鄉(xiāng)村人才政策的執(zhí)行困境

1.理想化政策：尚未形成立體化政策體系

一方面，鄉(xiāng)村人才政策的內(nèi)容多處于宏觀指導(dǎo)性層面，缺乏相配套的實(shí)施意見、條例或細(xì)則等，政策的可操作性大大降低，這在一定程度上導(dǎo)致了政策執(zhí)行效果的偏差。另一方面，政策之間缺乏整體協(xié)調(diào)性，從目前已經(jīng)出臺的鄉(xiāng)村人才政策來看，大體上呈現(xiàn)出政策形式比較單一，內(nèi)容大致相差無幾，整體銜接的協(xié)調(diào)性有待增強(qiáng)。長期以來，隨著城鎮(zhèn)化和市場化的快速發(fā)展，農(nóng)村大量人才持續(xù)性外流，人才結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)越發(fā)凸顯，導(dǎo)致農(nóng)村造血功能弱化，內(nèi)生動力缺失，鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏人才支撐。政策是順利達(dá)到預(yù)期效果的前提和保證，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展，亟須長期性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、動態(tài)性的政策支持，更要制定相配套的具體實(shí)施政策作為補(bǔ)充。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)：執(zhí)行主體間協(xié)作存在困難

一方面，鄉(xiāng)村人才政策的實(shí)施涉及到政府、高等院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多元主體，他們的聯(lián)動配合是否合理、高效直接影響到政策執(zhí)行成效。然而，各執(zhí)行機(jī)構(gòu)由于權(quán)力結(jié)構(gòu)、工作機(jī)制和價(jià)值目標(biāo)等因素的制約和影響，協(xié)作能力較弱；另一方面，鄉(xiāng)村人才政策屬于公共政策的組成部分，企業(yè)等組織作為營利性機(jī)構(gòu)，如果沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和保障體系作為支持，將降低其參與鄉(xiāng)村人才建設(shè)的積極性和主動性，而這種既需要各執(zhí)行主體及時(shí)合作，又礙于企業(yè)無法全力支持的狀態(tài)[7]，徒增了政策溝通協(xié)商的成本和時(shí)間，影響著政策執(zhí)行的效果和質(zhì)量。

3.目標(biāo)群體：政策認(rèn)同感和參與度偏低

首先，傳統(tǒng)觀念下“走出鄉(xiāng)村”思維怪圈的存在，使得人們對政策的認(rèn)同感缺失。相比較而言，鄉(xiāng)村地區(qū)的思想相對保守和落后，村民固守著優(yōu)秀人才到大城市去的思想，認(rèn)為下鄉(xiāng)工作是冷門的選擇，甚至還可能會誤解成能力不足或競爭力弱的人的被迫出路，因此，鄉(xiāng)村人才政策在這種思維慣性的影響下不會引起較大波瀾。其次，人們的政治參與意識較低，甚至沒有意識到可以參與到政策執(zhí)行的過程中去。從現(xiàn)狀來看，人們只知道政府出臺了鄉(xiāng)村人才政策，但政策內(nèi)容具體是什么、又有哪些補(bǔ)貼和優(yōu)惠卻不甚了解，他們在鄉(xiāng)村人才政策中主體性和積極性意識的缺失，導(dǎo)致其參與度不高、認(rèn)同感不強(qiáng)。最后，政策的保障機(jī)制還具有一定的上升空間，對于人才留在鄉(xiāng)村的安置、福利保障以及子女的教育問題等并未進(jìn)行明確規(guī)定，難以吸引人們?nèi)硇牡赝度豚l(xiāng)村人才振興中。[8]

4.環(huán)境因素：復(fù)雜的環(huán)境生態(tài)限制重重

一是在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，農(nóng)村的市場經(jīng)濟(jì)還不成熟。鄉(xiāng)村人才政策的實(shí)施和發(fā)展必然是要以穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)作為支撐的，但目前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀還不能夠有力應(yīng)對。二是在制度環(huán)境方面，政策實(shí)施的制度體系還不健全。其一，農(nóng)村的社會保障和福利相比于城市而言尚且存在著一定的差距，不僅在吸引外來人才的方面上資源有限，甚至還難以留住本土精英，造成人力資源空缺；其二，相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制和法律制度仍需完善其執(zhí)行效力也有待提高，尚未形成維持鄉(xiāng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村人才政策的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的有力工具。其三，在文化環(huán)境方面，一方面，市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使人們的價(jià)值觀和金錢觀在經(jīng)濟(jì)理性思維的滲透下產(chǎn)生了一定程度的扭曲，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的差距使農(nóng)村大量人才外流；另一方面，鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及社會風(fēng)氣也存在著某種程度的變質(zhì)，甚至有些村落的“烏煙瘴氣”現(xiàn)象根深蒂固，致使政策的實(shí)施缺乏優(yōu)秀文化底蘊(yùn)。

五、提升鄉(xiāng)村人才政策執(zhí)行的對策建議

1.強(qiáng)化政策設(shè)計(jì)，完善相關(guān)內(nèi)容

鄉(xiāng)村人才政策作為鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的前提和保障，其執(zhí)行效果如何直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理成效。然而，政策的有效執(zhí)行首先需要在政策設(shè)計(jì)時(shí)做到體系化，不僅要完善具體政策內(nèi)容，還要加強(qiáng)一體化實(shí)施條例的制定，為具體政策執(zhí)行提供方向。其次，良好的政策運(yùn)行體系是需要不同層級之間的協(xié)調(diào)配合，鄉(xiāng)村人才建設(shè)不僅有中央政府出臺的文件，還包括一些地方層面的相關(guān)政策，因此，在中央已經(jīng)明確頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，各地要結(jié)合自身實(shí)際，科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性，因地制宜，精準(zhǔn)施策，構(gòu)建政策之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，整合政策資源，拓寬信息獲取渠道，完善區(qū)域體制、政策體系建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興全面發(fā)展。

2.明確主體責(zé)任，制定激勵(lì)制度

鄉(xiāng)村人才政策的執(zhí)行需要多元主體的聯(lián)合行動，協(xié)力配合。一方面，要建立健全主體間的長效合作機(jī)制，增強(qiáng)政策協(xié)作執(zhí)行的針對性和精準(zhǔn)性，明確各方政策執(zhí)行的具體內(nèi)容，落實(shí)各主體的執(zhí)行責(zé)任，最終提升人才政策實(shí)施的協(xié)作成效；另一方面，利用多種互聯(lián)網(wǎng)新媒體工具，建立線上交流平臺，沖破主體間溝通藩籬，節(jié)約政策執(zhí)行成本，增強(qiáng)主體間的協(xié)調(diào)性。除此之外，鄉(xiāng)村人才政策的有效實(shí)施離不開某些營利性組織的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和雄厚的資本力量支持，有必要制定相應(yīng)的制度激勵(lì)，例如稅收優(yōu)惠政策、專項(xiàng)資金的撥款等等；還要樹立企業(yè)的公共責(zé)任意識，提高其公共服務(wù)能力。

3.增強(qiáng)政策認(rèn)同，構(gòu)建保障機(jī)制

新時(shí)代我國出臺了許多關(guān)于鄉(xiāng)村人才建設(shè)的政策，以推進(jìn)優(yōu)秀人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展與振興，但是，一項(xiàng)政策好與壞是以目標(biāo)群體在政策制定和執(zhí)行過程中的參與程度作為關(guān)鍵影響因素。[9]要想提高人們對政策的認(rèn)同感和參與感，首先，要引導(dǎo)人們參與到政策的執(zhí)行中去，提高政策透明度，一是可以促使目標(biāo)群體對政策內(nèi)容的真聽、真做、真感受；二是可以擴(kuò)大政策的宣傳力度，提高政策執(zhí)行的效力。其次，塑造現(xiàn)代文化價(jià)值觀念，摒棄舊有的落后的思想。在鄉(xiāng)村人才政策的實(shí)施中，要讓人們意識到國家對此的重視程度和支持力度，使人們愿意下鄉(xiāng)。最后，完善相關(guān)福利保障機(jī)制，解決人才留在鄉(xiāng)村的后顧之憂，使其可以無所顧忌地為鄉(xiāng)村發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

4.優(yōu)化政策環(huán)境，營造執(zhí)行氛圍

政策執(zhí)行的效果如何在很大程度上取決于環(huán)境在其中所發(fā)揮的作用。當(dāng)今農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低，因此實(shí)施鄉(xiāng)村人才政策，一要健全鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體系，合理配置資源；二要在大數(shù)據(jù)時(shí)代，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還必須加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，從而為經(jīng)濟(jì)提供貿(mào)易交流平臺和科學(xué)技術(shù)支撐，以優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境。制度環(huán)境為鄉(xiāng)村人才政策的執(zhí)行提供保障。政策的有效執(zhí)行既要完善社會保障制度，滿足人們發(fā)展需求，又要建立健全法律和監(jiān)督機(jī)制，以提高政策的透明度和執(zhí)行力。文化環(huán)境為鄉(xiāng)村人才政策的執(zhí)行創(chuàng)造氛圍。在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，傳統(tǒng)優(yōu)秀文化逐漸瓦解，村落共同體日漸式微，致使政策執(zhí)行缺乏文化土壤，難以形成政策共識，所以，亟須我們重塑傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，為政策執(zhí)行營造良好氛圍，推進(jìn)鄉(xiāng)村人才政策的全面實(shí)施。

六、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵。[10][11]鑒于此，國家及地方政府出臺了大量政策支持鄉(xiāng)村人才發(fā)展，但目前政策在實(shí)施的過程中仍存在立體化政策體系尚未形成、執(zhí)行主體間協(xié)作困難、政策認(rèn)同感和參與度偏低以及復(fù)雜的環(huán)境生態(tài)限制重重等問題，因此，為有效促進(jìn)鄉(xiāng)村人才政策的實(shí)施，更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政策設(shè)計(jì)，完善相關(guān)內(nèi)容；明確主體責(zé)任，以激勵(lì)制度的制定為著手點(diǎn)激發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主動性和創(chuàng)造性；深化受眾對象對公共政策的認(rèn)同意識，構(gòu)建相應(yīng)的福利保障機(jī)制，同時(shí)還要加強(qiáng)政策環(huán)境建設(shè)，為政策執(zhí)行營造良好的氛圍。