美國涉農政策跟蹤審計的經驗與借鑒

| 于婷 徐向真

近年來，我國審計機關開展政策跟蹤審計，全程監督鄉村振興政策實施狀況，對公共資金和資源的使用狀況進行掌握，審計工作逐年增多，涉及面越來越廣，但由于起步較晚，仍存在進步空間。美國作為世界上農業最為發達的國家之一，其涉農政策跟蹤審計相對成熟。本文通過剖析美國涉農政策跟蹤審計，在富有中國特色的鄉村振興戰略基礎上，對美國涉農政策跟蹤審計相關規定和準則進行改良借鑒，以期能夠促進我國鄉村振興戰略的持續深入推進，為全面建成小康社會建成奠定堅實的基礎。

一、美國涉農政策跟蹤審計概況

美國農村地區面積占國土面積91.4%，農業人口占總人口19.2%，承載著保障食品安全供給、生態環境建設和經濟社會發展等諸多重要功能。自1933年《農業調整法》作為第一部農業立法頒布于世，到2018年最新出臺的《農業提升法案》，形成了立法、標準和政策“三位一體”的制度體系。美國的涉農政策以立法為根基，在此基礎上又對農業生產與保護、貿易和對外農業事務、營養和消費者服務、營銷和監管計劃、食品安全和檢驗服務、鄉村發展、自然資源與環境管理等內容做出明確的政策標準和要求。

美國的涉農政策跟蹤審計以2018年《農業提升法案》為法律依據，針對農業補貼、食品與營養計劃、農業資源和生態環境保護、農產品對外貿易、農業保險計劃等相關事項進行審計，同時由美國農業部建立數據庫為其提供數據支撐。美國涉農政策跟蹤審計有主體獨立權威、放眼宏觀合理評估、靈活選用審計方式、具備信息優勢、公開透明達到效用最大化等特點，采用“審計—調整—再審計—再調整”的螺旋上升形式，保證審計意見的有效接納與落地施行。美國通過《2018-2023財年戰略規劃》與《績效與責任公告：主要的管理挑戰和項目風險》對涉農政策戰略規劃進行總體部署和審計。同時，自2018年1月到2021年12月，共發布30篇專題審計公告向公眾說明涉農審計政策跟蹤情況，實現跟蹤常態化，主要對以下方面進行分析：

（一）涉農政策跟蹤審計對象

美國審計總署（GAO）及時發布相關審計報告，2018—2021年公開發布了30份涉農問題審計報告（見表1）。美國涉農審計是GAO的常規項目，涉農政策跟蹤審計將審計的重點落在影響營養援助計劃和涉農政策滲透的相關環節，審計工作貫穿事前預防、事后處罰，構成常態化、連續性的局面，促進了涉農戰略實施現狀的改善。表1匯總了美國審計署自2018年至2021年公開發布的30份涉農問題審計報告。

根據審計對象的不同，將表1分為五個方面：農業補貼、食品與營養計劃、農業資源和生態環境保護、農產品對外貿易、農業保險計劃，見表2。每個階段對美國涉農政策跟蹤審計的對象監測都不同，并不斷完善和調整，以跟上時代變化的步伐。政策跟蹤的一致性和連貫性對于促進農業持續發展至關重要。由表2可以看出，GAO涉農政策跟蹤審計重點關注對象為食品與營養計劃、農業資源和生態環境保護，對農產品對外貿易和農業保險計劃審計較少。自2018年美國發布新的農業法案以來，食品與營養計劃成為審計的新重點，在當年發布的審計報告中占比高達78%，后續年度也占比較高。

表1 涉農政策跟蹤審計報告

表2 涉農政策跟蹤審計對象分類

需要說明的是，GAO對食品與營養計劃的審計主要關注補充營養援助計劃、學校營養午餐計劃和緊急食品援助的執行效率，例如在2018年12月21日公開發布的《糧食不安全—更好的信息可以幫助符合條件的大學生獲得聯邦食品援助福利》中，GAO針對學校營養午餐計劃實施績效審計，調查了大學生食品安全程度、美國大學生對于美國農業部實施食品營養計劃情況的了解程度、被調查大學如何解決學生糧食不安全的問題，以及聯邦相關部門運用有效手段幫助大學生的程度。對農業資源和生態環境保護的審計則圍繞自然資源保護立法、污染預防和治理立法、食品藥品質量安全保護立法等開展績效審計，2021年4月2日發布的《農業項目美國農業部應采取額外措施確保遵守濕地保護規定》是針對自然資源保護立法方面實施的一次績效審計，審查了美國農業部自然資源保護局測定濕地保護標準的一致性，裁定濕地的準確性，以及美國農業部自然資源保護局和金融服務管理局為有效遵守濕地保護規定而采用的措施。

GAO在對公共領域進行審計的同時，有針對性地開展分析和評價，并提出大量策略建議，還向國會遞交高風險領域公告和需要重點關注的問題清單。GAO每年發布一次優先公開建議公告，針對當年重大高風險清單中暴露的農業問題，關注美國農業部的行動效率以及對往期公開建議的接納程度，并提出新的建議，繼續跟蹤。

（二）涉農政策跟蹤審計方法

監測農業政策的審計方法是多種多樣的，梳理報告中所列示的審計方法可以發現，2018-2021年審計項目所使用的方法包括訪談法、審查法、數據分析法、調查法以及評估法。表3按照審計方法的使用比例由高到低進行排列。

表3 涉農政策跟蹤審計方法

1.訪談法。訪談法是GAO全部涉農政策跟蹤審計中常用的方法，經常與文件審查、數據分析結合使用。訪談對象不僅包括與被審計單位有關的個人，還包括相關政府官員、行業專家和其他利益相關者。訪談法作為一種多角度的訪談方式，可以提高審計證據收集的效率和證據的質量，并對被審計項目的信息有全面了解。例如，在對營養援助計劃實施挑戰進行審計時，采訪了一系列參與了老年人營養援助研究、服務或宣傳的國家級組織代表。

2.審查文件法。是指在一段時間內回顧和審查相關文件（包括相關政策和法規、以前的審計報告和相關科學文獻等）。在審計農業政策時，GAO不僅要比較相關文件，對被審計的項目進行全面評估，還要檢查相關文件的相關性和有效性，這也是GAO與我國涉農政策跟蹤審計的顯著區別。例如，在審查聯邦營養指南對于老年人營養需求的解決程度上，GAO回顧了《2015-2020年美國人膳食指南》和《膳食參考攝入量》等涉農政策，并評估了相關審計證據的科學性。

3.數據分析法。數據分析法經常被用于績效審計項目。主要目的是通過數據分析和比對，檢查有關部門和單位的政策執行情況和行動的有效性。例如，美國審計署在審查《農民到家庭食品盒計劃》時，在網站上查看了截至2020年8月27日美國農業部《農民對家庭食品盒計劃》的最新交付數據，結合訪談法進行比較，綜合考量相關部門執行效果以及美國農業部對《農民到家庭食品盒計劃》的實施情況。

（三）涉農政策跟蹤審計目標

涉農政策跟蹤審計的目標因外部環境的變化而受到影響，直接反映了農業的治理需求。制定符合涉農政策發展現狀的審計目標，有助于審計工作的順利進行。表4列出涉農政策的審計監督目標，重點是政策實施的可行性和有效性，利用審計工具全面考察治理涉農問題的政策制定和解決涉農政策落實的實施效果。現階段，涉農政策跟蹤審計目標充分體現了一站式服務的特點—利用農業立法發揮審計監督作用，同時關注涉農政策的執行效果，避免出現一些國家盲目完成目標或利用信息不對稱進行欺詐等問題。例如，在2020年10月30日發布的農場計劃中，GAO審計了《農場計劃付款完整性法》政策施行的可行性，審查了金融服務管理局在積極遵守該法規時采取措施的有效性，并利用訪談法核實積極參與情況。

表4 涉農政策跟蹤審計目標

（四）涉農政策跟蹤審計報告標準

美國農業政策主要通過立法體系來體現，農業發展的法制化保障了政策的權威性，有利于政策的有效推進和執行。涉農政策跟蹤審計標準是判斷農業政策有效推進程度的準則，也是提出涉農政策跟蹤審計意見以及出具審計結果的依據。美國涉農政策跟蹤審計報告主要使用的審計標準見表5，主要包括相關農業法規與標準、涉農政策以及審計指南。在實踐工作中，農業規則和政策是評估監測農業政策執行情況的主要依據，而審計準則是操作指南，始終與國際協議和公約保持一致。涉農政策落實跟蹤審計參考標準內容全面、范圍廣泛，具有權威性和約束力，為開展實踐工作提供了有利條件，而且審計標準的規范化有助于提升審計結果的精確度。

表5 涉農政策跟蹤審計標準

（五）涉農政策跟蹤審計報告類型

GAO涉農政策跟蹤審計主要類型是績效審計，即評估每個被審計單位在農業領域采取的措施和方法的效率和效果。例如在回顧與乳制品合作社和美國乳制品行業相關的問題時，針對已知的乳制品合作社的合并及其對乳制品加工的投資可能對農民產生的影響，在2017年11月至2019年9月開展績效審計。

二、對我國的啟示

鄉村振興政策是現階段我國“三農”發展進程中重要的公共政策，對其進行跟蹤審計尤為必要。從政策跟蹤審計工作的特點來看，中美最高審計機關的審計工作有很多相同之處，主要包括：一是圍繞國家政策的目標和任務制定審計規劃，把審計工作當成一項重要的工作目標進行整體部署和統籌安排：二是審計過程采用包括審閱、調查、訪談和大數據分析等審計方法；三是審計整改重點關注政策落實和資金項目糾偏，從而推動健全國家涉農政策落實工作機制。

兩國審計工作的差異主要表現在：一是審計對象不同。我國涉農政策跟蹤審計的對象覆蓋政策、項目、資金、鄉村，而美國涉農政策跟蹤審計的對象是農業補貼、食品與營養計劃、農業資源和生態環境保護、農產品對外貿易、農業保險計劃等具體的政策。根據涉農政策跟蹤審計的部署和實施以及報告的審計結果。可以看出，我國審計署近年來加大了農村審計力度，發現了反映在政策執行、項目促進和管理以及資金使用方面的問題。相比之下，GAO進行的涉農審計主要考察聯邦部門和機構在推進涉農項目和實現涉農績效方面的情況，審計范圍主要是聯邦部門和單位。二是審計方法不同。雖然都采用了審閱、調查、訪談和大數據分析等審計方法，但是美國對于訪談和審查法的運用頻率高達100%，而我國雖也用到訪談和審閱，但其重要性易受忽視，其功能沒有得到充分利用，更常運用調查和大數據分析的手段。三是組織方式不同。我國涉農審計采用由審計署統一領導和規劃，全國審計機關按照審計署的統一安排開展涉農政策跟蹤審計工作的組織形式。而美國的涉農審計工作由聯邦和州、地方審計機關分別負責，按照各自職責范圍和權限對涉農項目和資金的管理使用情況進行審計。

1.加強審計法律法規建設。用法律和審計兩翼助力涉農戰略切實落地，有效施行。美國農業政策主要通過立法體系來體現，農業發展的法制化保障了政策的權威性，有利于政策的有效推進和執行。2021年4月，《中華人民共和國鄉村振興促進法》發布，加快了鄉村振興戰略法制化步伐，但是就我國審計領域來說，鄉村振興審計立法在頂層政策層面還是空白狀態，現有審計規范體系并不完善，具體實踐操作缺乏相關指南，影響審計工作效率和審計結果質量。我國應積極借鑒美國審計署的經驗，推動建立頂層政策跟蹤審計體系，健全我國鄉村振興審計指南，通過立法劃分審計署職權，為審計工作指明正確道路，對具體的政策做到落地施行，不放過任何一個角落。

2.重視基礎審計方法。在審計過程中強調訪談和審閱等審計方法的運用，提高審計效率。注意涉農審計進行過程的時效性，強化涉農審計的內外監督聯動機制。以涉農資金為導向，以涉農資料為基礎，以各鄉鎮新設項目建設為依據，嚴格審查涉農項目的可靠性和真實性，關注財政專項補助、金融政策、科技創新、農村人才培養、基礎設施補助，落實財政撥款審計工作，強調各項財政資金對農村居民生產生活條件的改善程度，把人民的利益作為涉農審計的根本出發點，達到真正的助農、惠農、為農，提高審計效率。

3.建立高素質審計人才隊伍。高素質的審計人員需要兼備組織領導能力和外部協調能力，綜合把握審計流程。對外，應整合紀檢、監察和審計的力量，特別要注重提高審計的專業性。參與涉農政策落實跟蹤審計工作，要通過擴大選拔渠道、制定公平標準、采取輪崗、定期實習等措施，提高審計人員的專業水平和組織領導能力，完善評價和激勵機制，選拔專業人才，建立一支高質量的審計隊伍。對內，科學整合各方面審計資源，協調審計的整體組織和實施，提高審計效果。能夠合理界定并嚴格落實各級質量控制責任，組織審計組按照法定任務和程序開展審計工作，運用合理、適當的審計措施，有效落實和完善審查審計制度和程序；有效預測和控制審計項目實施中存在的各項風險；充分發揮審計人員的主觀能動性和責任感，培養團隊的凝聚力和主動性，做好思想政治工作，強化審計職能部門的紀律作風和外部協調能力。