關(guān)于中央部門(mén)實(shí)施預(yù)算管理一體化工作的幾點(diǎn)思考

| 王高峰

預(yù)算管理一體化是將統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則嵌入專(zhuān)用信息化系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，達(dá)到提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平的一項(xiàng)工作。財(cái)政部在住建部、地震局等8個(gè)部委試點(diǎn)開(kāi)展中央部門(mén)預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)該項(xiàng)工作進(jìn)一步實(shí)施。筆者結(jié)合工作實(shí)際，談?wù)剬?duì)于中央部門(mén)實(shí)施預(yù)算管理一體化工作的幾點(diǎn)思考。

一、實(shí)施預(yù)算管理一體化的重要意義

1.預(yù)算管理一體化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇。現(xiàn)代化財(cái)政制度是提高國(guó)家治理體系和治理能力水平的重要基礎(chǔ)，預(yù)算管理信息化是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要標(biāo)志, 預(yù)算管理一體化是預(yù)算管理信息化工作的重要手段，因此開(kāi)展預(yù)算管理一體化工作是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

2.預(yù)算管理一體化是深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的重要保障。預(yù)算管理一體化不是簡(jiǎn)單的建設(shè)或者更換一個(gè)信息系統(tǒng)，而是通過(guò)梳理業(yè)務(wù)和流程，形成系統(tǒng)集成，把制度規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，有利于規(guī)范各級(jí)預(yù)算管理，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享共用，動(dòng)態(tài)掌握各級(jí)預(yù)算安排和執(zhí)行情況，為更好統(tǒng)籌財(cái)政資源、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供有力抓手，保障黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署得到充分的貫徹落實(shí)。

3.預(yù)算管理一體化是深化財(cái)政預(yù)算改革的具體舉措。2021年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2021]5號(hào)），明確預(yù)算項(xiàng)目要實(shí)行全生命周期管理，強(qiáng)調(diào)要用信息化手段支撐中央和地方預(yù)算管理。目前，地方已經(jīng)基本完成了預(yù)算管理一體化工作，中央部門(mén)根據(jù)國(guó)家政務(wù)信息化建設(shè)同步推進(jìn)預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)并力爭(zhēng)2022年底全面運(yùn)行，是深化財(cái)政預(yù)算改革任務(wù)的一項(xiàng)具體舉措。

4.預(yù)算管理一體化是加強(qiáng)預(yù)算管理水平的有力手段。不論是財(cái)政部門(mén)還是預(yù)算單位，通過(guò)實(shí)施預(yù)算管理一體化，能夠提升預(yù)算管理水平，助力加強(qiáng)預(yù)算管理。比如財(cái)政部門(mén)通過(guò)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以把所有資金全部納入預(yù)算，有利于做好預(yù)算統(tǒng)籌管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)預(yù)算管理一體化財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一存放，有利于各部委財(cái)務(wù)司（局）全面掌握預(yù)算編制執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算等信息，更好地提高預(yù)算管理或監(jiān)督水平。

二、推進(jìn)中央預(yù)算管理一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.實(shí)踐基礎(chǔ)。按照“先地方、后中央”的思路，財(cái)政部自2019年開(kāi)始積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。截至目前，地方所有省份已經(jīng)上線運(yùn)行一體化系統(tǒng)，實(shí)施范圍覆蓋了近3000個(gè)財(cái)政部門(mén)，40萬(wàn)個(gè)預(yù)算單位。2021年財(cái)政部又選擇住建部、地震局、稅務(wù)總局等中央部門(mén)，試點(diǎn)應(yīng)用新的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開(kāi)展2022年預(yù)算編制和執(zhí)行工作。上述工作均取得了較好的效果，為中央部門(mén)全面實(shí)施預(yù)算管理一體化工作打下了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2.制度基礎(chǔ)。根據(jù)地方財(cái)政部門(mén)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政部2020年2月印發(fā)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，系統(tǒng)梳理形成了中央和地方各級(jí)預(yù)算管理共同遵循、貫穿預(yù)算管理全流程的業(yè)務(wù)規(guī)范，并制定了相應(yīng)的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。近日，又印發(fā)了《關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》，明確了相關(guān)具體要求，為實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)提供了制度基礎(chǔ)。

3.信息化基礎(chǔ)。廣電總局自2004年開(kāi)始實(shí)施財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，當(dāng)時(shí)所有二級(jí)預(yù)算單位和部分省級(jí)單位都與總局聯(lián)網(wǎng)，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)適時(shí)上傳總局并集中存放，是財(cái)務(wù)管理信息化水平較高的部委之一。根據(jù)國(guó)辦印發(fā)的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，近年國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，尤其是政務(wù)內(nèi)網(wǎng)的建設(shè)完善從根本上解決了異地網(wǎng)絡(luò)傳輸安全問(wèn)題，為實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)提供了信息化基礎(chǔ)。

三、推進(jìn)實(shí)施中央預(yù)算管理一體化工作需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

1.關(guān)于與國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)連接的問(wèn)題。前已述及，這次中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是搭建在國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)上的。據(jù)了解，目前電子政務(wù)外網(wǎng)已經(jīng)通到縣級(jí)，有部分也通到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)目前在很多縣市預(yù)計(jì)年底才能開(kāi)通，這對(duì)部分在京外有二級(jí)及以下預(yù)算單位的中央部門(mén)而言，順利連接網(wǎng)絡(luò)還存在困難。這就要求，一方面國(guó)家應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)速度，同時(shí)對(duì)于部委所屬部分京外二、三級(jí)預(yù)算單位，尤其是地理位置偏僻、離當(dāng)?shù)乜h城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一定距離的涉密單位，應(yīng)積極采取措施加強(qiáng)與電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)聯(lián)結(jié)，保障今年年底完成一體化建設(shè)任務(wù)。

2.關(guān)于基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)整理維護(hù)的問(wèn)題。按照財(cái)政部要求，中央部門(mén)編制2023年“一上”預(yù)算必須使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，各中央預(yù)算單位在6月底之前需將單位信息、用戶信息、項(xiàng)目信息、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)、存量資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)向一體化系統(tǒng)導(dǎo)入，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確。因此需要各預(yù)算單位強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，充分協(xié)調(diào)本單位財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、信息技術(shù)等部門(mén)，結(jié)合預(yù)算一體化推進(jìn)實(shí)施相關(guān)要求，細(xì)化管理職責(zé)，確保本單位準(zhǔn)確，穩(wěn)定高效的接入一體化系統(tǒng)并做好壓力測(cè)試工作。

3.關(guān)于現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理軟件與一體化系統(tǒng)軟件匹配的問(wèn)題。按照財(cái)政部要求，預(yù)算管理一體化管理系統(tǒng)主要規(guī)范預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是不統(tǒng)一軟件。目前中央部門(mén)的預(yù)算編制軟件是興財(cái)公司開(kāi)發(fā)的，決算和資產(chǎn)管理軟件是久其公司開(kāi)發(fā)的，一體化軟件開(kāi)發(fā)除了財(cái)政部信息中心，還有博思軟件公司等。另外各部門(mén)和預(yù)算單位在上線實(shí)施一體化系統(tǒng)后，還應(yīng)將單位會(huì)計(jì)核算信息在一體化系統(tǒng)中集中反映，在線辦理單位會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)。據(jù)了解，各預(yù)算單位的使用的會(huì)計(jì)核算軟件有用友、金蝶、浪潮等，還有單位是使用自行開(kāi)發(fā)的會(huì)計(jì)核算軟件，因此要與各軟件公司在短短幾個(gè)月時(shí)間做好一體化系統(tǒng)的相互匹配、充分融合，需要相關(guān)各方密切配合才能實(shí)現(xiàn)。

4.關(guān)于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)涉密的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通是一體化系統(tǒng)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)與前提。在物理聯(lián)網(wǎng)方面，一體化系統(tǒng)在國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)分別部署，其中政務(wù)內(nèi)網(wǎng)處理機(jī)密級(jí)以下涉密業(yè)務(wù)，政務(wù)外網(wǎng)處理非涉密業(yè)務(wù)，因此需要嚴(yán)格制定內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)網(wǎng)閘方案，防止泄密事件發(fā)生。在軟件使用方面，一體化系統(tǒng)有單機(jī)版，有內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)，有外網(wǎng)系統(tǒng)，這些軟件版本不能混淆。哪些數(shù)據(jù)涉密，哪些數(shù)據(jù)不涉密，各部門(mén)或單位要嚴(yán)格按照保密管理規(guī)定履行主體責(zé)任。對(duì)于一個(gè)部門(mén)或單位既有涉密業(yè)務(wù)又有非密業(yè)務(wù)，如何編制預(yù)算還沒(méi)有明確的要求，也是目前預(yù)算人員最大的困惑。筆者認(rèn)為將涉密內(nèi)容在內(nèi)網(wǎng)匯總后做脫密處理，然后在電子政務(wù)外網(wǎng)非密系統(tǒng)處理，是比較切合實(shí)際的做法。

5.關(guān)于今后一體化大數(shù)據(jù)充分運(yùn)用的問(wèn)題。在信息無(wú)處不在的時(shí)代，大數(shù)據(jù)就是生產(chǎn)力。實(shí)施預(yù)算管理一體化，從預(yù)算單位來(lái)看將大幅減少數(shù)據(jù)信息重復(fù)填報(bào)、人工對(duì)賬等事務(wù)性工作，從而提高本單位預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算工作的效率；從中央部門(mén)來(lái)看可以將原來(lái)存放在各個(gè)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一集中、統(tǒng)一分析，發(fā)現(xiàn)本部門(mén)預(yù)算管理問(wèn)題所在，有利于推進(jìn)部門(mén)預(yù)算管理工作開(kāi)展和提高水平。從財(cái)政部門(mén)來(lái)看能夠有效改變財(cái)政信息系統(tǒng)分級(jí)分散建設(shè)的局面，徹底解決各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理長(zhǎng)期以來(lái)存在的“信息孤島”、“數(shù)據(jù)煙囪”等問(wèn)題。一體化系統(tǒng)經(jīng)過(guò)3—5年的運(yùn)行，可望積累大量預(yù)算編制、支出、執(zhí)行等數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些大數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理和量化分析，有利于科學(xué)制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，合理安排項(xiàng)目支出預(yù)算，從而加強(qiáng)本單位、本地區(qū)、本行業(yè)甚至全國(guó)預(yù)算管理工作。

6.關(guān)于一體化系統(tǒng)與審計(jì)對(duì)接的問(wèn)題。審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，承擔(dān)著“治已病、防未病”的作用。新修訂的《審計(jì)法》第35條明確規(guī)定，“國(guó)家政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)開(kāi)放”；審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)取得電子數(shù)據(jù)等資料能夠滿足需要的，不得要求被審計(jì)單位重復(fù)提供。上述規(guī)定從兩個(gè)方面對(duì)配合審計(jì)工作提出了要求，一是搭建在國(guó)家政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)上的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)必須按照規(guī)定向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)開(kāi)放，這是法定義務(wù)；二是審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)取得電子數(shù)據(jù)等資料能夠滿足需要的，被審計(jì)單位不再重復(fù)提供，從而減輕了被審計(jì)單位的工作量。因此，一體化系統(tǒng)建設(shè)與管理應(yīng)當(dāng)充分考慮與審計(jì)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)共享與對(duì)接的有關(guān)問(wèn)題，以利于審計(jì)機(jī)關(guān)獲取有關(guān)數(shù)據(jù)資料，據(jù)以揭示被審計(jì)單位問(wèn)題，做出相應(yīng)的處理或提出更加合理的審計(jì)建議。

7.關(guān)于企業(yè)是否接入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的問(wèn)題。根據(jù)財(cái)政部部署，目前中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其所屬的各級(jí)預(yù)算單位正在開(kāi)展預(yù)算一體化工作，并且取得了一定的進(jìn)展，比如納入第一批一體化上線范圍的部委已經(jīng)確定，8月份開(kāi)始2022年預(yù)算執(zhí)行工作。但是對(duì)于使用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的企業(yè)，目前還沒(méi)有推進(jìn)實(shí)施。我國(guó)政府預(yù)算體系，除了一般公共預(yù)算，還包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金等，只有在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中全面反映所有預(yù)算收支，才是一本完整的預(yù)算。因此建議財(cái)政部在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步將使用財(cái)政預(yù)算的企業(yè)納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。