虛擬貨幣反洗錢的境外實踐及其對中國的啟示

◎張祎寧 潘杜敏 鄧建鵬

洗錢是一種將非法所得合法化的犯罪行為。相較傳統洗錢方式， 虛擬貨幣洗錢因區塊鏈的交易匿名化（或假名） 而更難治理。近些年中國出現眾多利用區塊鏈發行的加密貨幣，相應的，以虛擬貨幣為手段的詐騙和洗錢犯罪在我國也已有案例。區塊鏈技術的便捷、匿名、去中心特點，使其迅速獲得眾多交易者青睞，被應用于金融、貿易和支付等多領域。但區塊鏈技術應用瑕瑜互見，特別是在洗錢活動中日益扮演著重要角色。相較于美國、英國等國家反洗錢的成熟經驗，我國虛擬貨幣監管反洗錢立法與監管實踐尚在初級階段。因此，如何以國際經驗為借鑒，找尋適合我國的制度與經驗選擇，值得監管機構高度重視。

一、虛擬貨幣反洗錢的英美實踐

為應對新興科技對全球反洗錢工作的挑戰，西方七國于1989年在巴黎成立了政府間國際組織——反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，簡稱FATF）。作為全球性洗錢和恐怖融資的監管機構，FATF致力于研究并預防、協調反洗錢國際行動，其成員國遍布全球主要金融中心。該機構制定的《反洗錢金融行動特別工作組建議》 （簡稱《FATF建議》）是實現打擊洗錢犯罪共同目標的基礎，并在近年來不斷地修改完善，為各國提供詳細的參照指引。

盡管各國對于虛擬貨幣的監管態度不盡相同，但在FATF指引下，部分國家走在虛擬貨幣反洗錢監管前沿。特別是英美兩國有較成熟的行業規程，對虛擬貨幣交易采取接納態度，且反洗錢實踐歷史較為悠久，形成了較健全的虛擬貨幣反洗錢監管制度。

美國作為世界反洗錢制度的發源地，從1970年美國頒布了最重要、最基礎的反洗錢法律——《銀行保密法》，到2013年美國財政部金融犯罪執法網絡司發布指南，明確虛擬貨幣交易適用《銀行保密法》，再到2017年7月，美國民間“立法”組織州際統一法律委員會通過了《虛擬貨幣商業統一監管法》，該民間法案搭建了完整的虛擬貨幣監管框架： “虛擬貨幣經營活動”涵蓋廣泛；虛擬貨幣服務機構需登記注冊獲取營業執照；金融監管機構對虛擬貨幣服務機構負有定期審查義務；虛擬貨幣服務機構應當繳納保證金并履行足夠的信息披露義務等。虛擬貨幣也已納入美國監管體系，監管者注重保護投資者權益，將虛擬貨幣監管常態化。

英國同樣身為FATF創始成員國之一，在全球反洗錢標準制定過程中一直發揮主導作用。在財政部和內政部“雙牽頭”模式下，英國建立了“監管范圍廣、信息共享率高、行業自律組織作用突出”的反洗錢工作機制。隨著金融科技的不斷創新，在2015年3月，英國首創“監管沙盒（Regulatory Sandbox）”，作為一個受監督的安全測試區，通過設立限制性條件和制定風險管理措施，允許企業在真實的市場環境中，以真實的個人用戶與企業用戶為對象測試創新產品、服務和商業模式，兼顧減少創新理念進入市場的時間與潛在成本和保持監管的雙重需求。在監管沙盒準入資格標準上，金融行為監管局（FCA）從保護消費者利益出發設置了審查標準；在沙盒方案適用上，根據不同創新者的需求提供不同方案；在確保測試安全方面，在有限授權公司行為時，為消費者制定保護措施，不同保障方案可單獨或配合使用。監管沙盒具有降低企業試錯成本、擴大金融消費選擇、鼓勵金融創新等優點。FCA于2018年初提出搭建全球性監管沙盒——全球金融創新網絡，各國企業紛紛申請加入。根據英國金融行為監管局官網發布文件，截至2020年10月14日，監管沙盒已進行至第6組，已接受22家企業的測試。

二、加密市場新型洗錢手段

自2017年以來，非同質化通證（即NFT，國內俗稱“數字藏品”）逐漸受到市場關注，并自2021年以來迎得市場火爆，成為區塊鏈及加密資產領域更為便利的洗錢工具。一些非同質化通證價格高昂，交易過程保密性強，可以使整個洗錢過程更為便利迅速，只要操作得當，便可能瞞天過海。2022年1月，NFT市場交易量在低迷的加密資產市場獨占鰲頭，根據加密貨幣數據平臺Data Dashboard中的統計顯示，僅在第一個月，NFT交易量就61.3億美元接近了去年全年130億美元的一半。如此巨大的交易額度僅僅是因為NFT火爆，還是有人在利用NFT市場進行非法洗錢活動呢？在第二個月，美國司法部宣布，史上第二大比特幣被盜追贓成功，該案始自2016年，加密貨幣交易所Bitfinex用戶賬戶中近12萬枚比特幣被盜取，6年中，盜竊者使用眾多復雜的洗錢技術，包括利用虛擬身份建立賬戶、將贓款存入暗網和虛擬貨幣交易所、轉換為其他形式的虛擬貨幣，尤其是用被盜的資金購買NFT等，將大約25000枚比特幣洗白。此案中引人思考的除了虛擬貨幣的安全問題，還有就是利用虛擬貨幣洗錢的新方式問題，即將贓款所得的加密貨幣用NFT進行資產轉移，給NFT市場帶來重要信任風險。

Chainalysis是一家為多國政府部門、交易所、公司、用戶提供鏈上數據追蹤服務的機構，該機構曾提出，通過非法地址發送到NFT市場的金額在2021年第三、第四季度大幅增加，最高接近140萬美元。2022年2月，美國財政部發布《通過藝術品交易展開洗錢和恐怖融資的研究》報告，該報告明確指出，NFT技術給世界數字藏品帶來新可能，同時NFT市場存在非法洗錢活動風險。同一時間，Chaninalysis提醒公眾，他們監測出新興資產類別NFT市場中存在洗錢活動。這說明繼比特幣、以太坊等虛擬貨幣后，NFT將成為下一個各國執法部門、監管機構重點關注的加密資產市場洗錢領域，同時也應引起中國監管機構重視。

三、中國監管政策現狀與反洗錢工作的思考

目前，我國對虛擬貨幣并無明確法律規定，但通過央行等部門發文以“嚴令禁止”態度清除虛擬貨幣在境內的集中交易市場。對于比特幣等虛擬貨幣交易，多部門聯合向投資者發布了風險預警，同時打擊各類虛擬貨幣交易所向中國公民提供交易服務。在實踐中，一些司法機構認為虛擬貨幣具有結算功能，可作為洗錢犯罪結算手段，虛擬貨幣的使用應當符合反洗錢制度，故司法機構也開始關注以虛擬貨幣作為結算工具的新型洗錢手段。

2019年4月17日，FATF向全球發布了對中國的第四輪相互評估結果——《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》。2020年中國在反洗錢領域進行了大量工作，當年10月，FATF據提交后續報告重新進行評估。在與虛擬貨幣洗錢緊密相關的建議中，中國已積極采取措施，但仍存在不足，主要不足為：首先，我國洗錢罪規定存在根本缺陷，上游犯罪范圍偏小，僅包括7類嚴重犯罪，與FATF所確定的20類嚴重犯罪標準有較大偏差，上游犯罪的局限直接導致了許多洗錢行為逃脫洗錢罪的懲處，反洗錢犯罪打擊力度不足。其次，我國虛擬貨幣處于立法缺位狀態，在虛擬貨幣定義、范圍、監管等問題上無明確規定。區塊鏈領域至今未出臺與產業規模相應的反洗錢標準，相關規范呈現空白狀態，虛擬貨幣的反洗錢制度尚在構建中。由于主流虛擬貨幣及穩定幣在全球范圍內具備兌換價值，但我國不承認其自由流通地位，缺乏有效監管，難以進行有效反洗錢國際合作。最后，我國監管創新應用上的實踐存在不足。虛擬貨幣的應用實踐僅限民間自主承擔風險的買賣，反洗錢機構無法充分了解我國虛擬貨幣洗錢主要模式與高風險區域，在開展虛擬貨幣反洗錢工作時，風險管理水平與虛擬貨幣本身存在的風險不匹配。FATF在評估中指出，盡管我國已有相關監管科技的應用，但在區塊鏈領域反洗錢標準空缺、監管技術應用標準不明等致使監管科技無法有效發揮作用。

我國區塊鏈行業因反洗錢行業標準未出臺、虛擬貨幣集中交易被“一刀切”禁止、監管科技基礎薄弱等原因，潛藏著顯著的洗錢犯罪風險。結合FATF評估結果、國際相關監管實踐以及我國國情，我們試對我國虛擬貨幣反洗錢提出三點建議。

第一，緊靠國際標準。推進虛擬貨幣立法，從根本上防控虛擬貨幣洗錢犯罪風險，對虛擬貨幣實行適當、有效立法監管是必然趨勢。借鑒美國對虛擬貨幣分業監管的模式，在現有反洗錢制度框架下，針對虛擬貨幣的不同應用場景，納入不同的監管制度。要加強用戶身份識別要求。反洗錢義務機構在完善虛擬貨幣反洗錢監管制度時注重用戶身份識別，在虛擬貨幣洗錢犯罪中的處置與歸并階段，及時發現并上報異常情況，鎖定用戶真實身份，防止其他企業或個人面臨刑事法律風險。擴大洗錢罪上游犯罪范圍，出臺刑法修正案或司法解釋，將七類嚴重犯罪外的其他嚴重犯罪納入洗錢罪規制范圍。

第二，推行監管沙盒。首先，要確定實施主體，搭建制度框架。沙盒的實施機構承擔著綜合執法機構的角色，既需構建制度框架，監控參與者行為，還應當具有協調其他機構行使一定豁免權的能力。在沙盒運行制度方面，可借鑒英國監管沙盒經驗，以保護消費者利益為出發點，將申請進入主體分為虛擬貨幣交易者、虛擬貨幣交易服務提供商、監管科技測試者三類，從準入資格審查、沙盒方案適用、沙盒退出機制、消費者保護四個方面入手。其次，要明確服務商義務，保護消費者權益。虛擬貨幣交易服務提供商進入監管沙盒，測試交易系統或進行商業運營，應有申請注冊程序，獲取合法的臨時運營牌照。在遵守反洗錢制度方面，履行普通支付機構反洗錢義務外，重點落實客戶盡職調查并確保反洗錢技術應用與洗錢風險匹配。再次，要建立統一行業協會，并保證行業協會可通過法律法規授予一定行政權力，同時也可參照中國證券業協會的自律性管理，統一的行業協會可監督、檢查業內企業、從業人員行為，實施一定的自律性處罰，比如開除行業協會會員資格并公示。

第三，加快監管科技創新。區塊鏈分為公有鏈、聯盟鏈和私有鏈，其中聯盟鏈的開放性介于二者之間，既能滿足大量數據快速處理和共享需求，還具有多節點共同維護、數據安全性高的特點。因此，監管機構和反洗錢義務機構間可建立聯盟鏈，在客戶身份信息和交易信息兩方面實現信息共享，提高反洗錢合作效率。針對虛擬貨幣交易監管不同難點，可應用不同技術，創新監管科技。根據以風險為本的反洗錢原則，反洗錢機構應當投入更多資源到虛擬貨幣反洗錢工作。此外，隨著基于區塊鏈發行的虛擬資產種類不斷豐富，部分虛擬貨幣不僅具有“貨幣”功能，還具有“數字藝術品”價值，該特殊價值交易也可能成為洗錢手段，應引起監管機構重視。

區塊鏈發展對加快構建我國數字經濟、提升國際地位和話語權、實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義，對虛擬貨幣的監管選擇也充滿了機遇與挑戰。在不斷深化區塊鏈產業發展、推進應用落地的同時，需要以包容與審慎的態度面對虛擬貨幣的發展。虛擬貨幣監管以反洗錢先行，推進虛擬貨幣立法，試行監管沙盒，在穩定現有市場基礎上，激發監管科技創新動力，既為我國逐步接納虛擬貨幣奠定基礎，又能保持我國在區塊鏈產業發展中的優勢地位。