論包容性村莊規劃理念：融合管控與自治的治理

王 健，劉 奎

（1.中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193；3. 西安交通大學公共政策與管理學院，陜西 西安 710049）

1 引言

鄉村被視為城市的補充，長期處于邊緣化狀態[1]。通過農業生產、要素流通、人口遷徙、環境治理等方式，農村向城市提供了絕大部分的糧食、能源、勞動力和適宜的生存環境[2]。全球大規模的城市化進程深刻改變了城鄉格局，鄉村衰退成為許多國家普遍面臨的問題，城市治理經驗似乎在鄉村難以發揮作用。一些新興經濟體如中國、印度和日本的情況更為嚴峻[3]，偏向城市發展的政策被采用，以確保城市化的快速發展，但代價是農村人口的邊緣化和農村價值的損害[4]。村莊規劃被認為是一種應對這種邊緣化和損害的有效工具，通過制定計劃、方案和行動實現資源在城鄉間的重新分配[5]。然而，線性的、頂層管控的規劃模式已經被證明收效甚微[6]。令人尷尬的是，積極的政府官員和負責的規劃專家主導的村莊規劃大多不被村民認可，精心設計的規劃方案因缺少當地村民的意志而難以實施[7]。針對這一現實困境，“反規劃”理論[8]、彈性規劃[9]、參與式規劃[10]等規劃理念逐漸興起，通過識別村莊發展的障礙因子和限制空間，對規劃進行靈活調整達到彈性治理以應對規劃失靈。然而，在既定的政策目標主導下，這些規劃理念轉為精英決策，加劇了對農村價值的損害[11]。如實踐中“反彈性”規劃被層層加碼，增加了村莊空間的限制條件。盡管試圖在剛性空間識別的基礎上，劃定彈性空間促使村民能夠接受，然而，參與能力的不足致使村民無法及時發現自身利益遭受損害，致使規劃失靈。究其本質原因，在于頂層設計的村莊規劃作為“正式制度”難以與村莊社會關系網絡的“非正式制度”相融合，而強調彈性、反規劃、參與、溝通的規劃理念對頂層設計和自主治理的理解不足，導致自主治理缺乏行動力。因此，有必要考慮將包容性的理念納入到村莊規劃中，通過管控與自治的有機融合提高規劃有效性。

關注邊緣群體的訴求、提供平等機會、致力于消除貧困，包容性被越來越多的用于應對可持續發展的挑戰[12]。包容性反映了政府治理和決策的開放程度，允許更多的群體參與決策過程是關鍵[13]。尤其城鄉之間越來越不平等的現實困境，要求政策制定者改變以往的管理方式，采取包容性創新以促進農村發展[14]。部分學者采用機會函數[15]或指標體系[16]的方式評估了農村地區的包容性增長水平，通過分析也證明，實施不同包容性增長模式對于農村發展具有真實意義[17]。有研究顯示，包容性理念對村莊規劃的設計和實施正在起到重要的影響。包容性村莊規劃意味著規劃不只是一種靜態的目標，更是多方參與和博弈的民主決策過程[18]。需要明確的是，公眾參與對于提升村莊規劃的包容性至關重要，也是包容性村莊規劃有別于傳統規劃理念的主要特征[19]。越來越多的理論和實踐研究討論了公眾參與規劃的好處。在參與中，當地村民獲得了與政策制定者平等對話的機會，確保自身利益不受侵犯[20]。結合本地知識和專業知識，參與式規劃可以響應當地利益從而有效刺激農村發展[21]。如在人口稀少的地區，如果賦予當地村民參與土地利用規劃決策的重大影響力，他們將為農村發展做出更大地貢獻[1]。然而，如果政府和社會無法發揮作用，自主治理的自治仍然可能失靈[13]。盡管規劃應該被視作一項涉及不同利益相關方的公共事務，但頂層設計的管控同樣具備不可替代的優勢[22]，與強權不同，頂層設計的管控強調通過制度來確保各方利益，合理的制度設計有助于增強包容性[23]。本文通過對中國鄉村空間治理和村莊規劃歷史演變與現實困境的分析，提出了基于多中心治理的包容性村莊規劃綜合框架，討論融合頂層設計的管控和自主治理的自治的行動指南，以加深對包容性村莊規劃理念的理解。

2 中國村莊規劃的嬗變與現實困境

2.1 從建設到治理的嬗變

中國二元的城鄉關系是城鄉要素流動、相互作用的廣泛關系的總和[24]。在城鄉二元結構中，社會結構和空間形態的差異是城鄉間的主要區別。鄉村空間治理目標包括空間管控、生態治理、經濟增長、收入分配、社會凝聚力和平等、居民福祉改善等，過程多維且復雜[25]。中國鄉村空間治理是一個不連續的動態演進過程[26]（表1）。1949年中華人民共和國成立到1978年改革開放前期，鄉村治理的主要特征是通過土地制度改革，以集體經濟為核心推行農業合作化，實施大規模村莊平整土地、挖掘溝渠、建設新村等基礎設施建設。

表1 中國鄉村空間治理演進的階段劃分Tab.1 Stages in the evolution of spatial governance in rural China

改革開放前期，隨著市場經濟改革和城鎮化發展，大規模人口向城市遷移的同時，鄉村空間治理主題轉向城鄉土地關系。1993年中央政府頒布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》和《村莊規劃標準》，并組織村鎮規劃工作，但政策的主要目標在于耕地保護，鄉村空間治理主要表現在對大規模農房建設和城鎮空間蔓延的遏制，實施頂層單向管制規劃。面對城鎮化的快速發展導致城鄉間在居民收入、社會福利、生產效率等方面產生巨大差距，中央政府從政策上開始聚焦于解決鄉村問題，提出“工業反哺農業、城市支持農村”的口號。以村莊重建和更新為目標的一系列推動農村發展的政策先后出臺[27]。2008年，中國《城鄉規劃法》開始實施。政府主導、社會資本參與的鄉村建設和規劃實踐繁榮發展，不足的是，頂層設計的改造模式依然容易忽視村莊的主體地位，缺乏對農民需求的真實反映，村莊規劃最終成為服務城市而非服務于鄉村發展的工具。

2014年以來，農村土地制度改革開始探索通過市場機制配置農村土地資源[28]，2017年鄉村振興戰略的提出是扭轉中國農村邊緣化局面的重要舉措，治理體系和治理能力建設成為鄉村空間治理的核心。與以往的鄉村建設規劃相比，鄉村空間治理將空間作為治理的基礎和對象，同時關注社會轉型、階層分化、權利沖突、資源配置等問題[29]。鄉村空間治理強調綜合治理，關注鄉村空間不同利益主體的價值訴求，希望通過規劃和治理的方式將空間嵌入治理之中，構建起空間管控與鄉村社會網絡關系的聯系[30]。以資源配置為基礎，村莊規劃關注人口結構、關系結構、組織結構和權利結構等社會問題，并被視作實現鄉村振興的基礎。與區域發展規劃相比，村莊規劃更強調具象性、綜合性、前瞻性和管控性，需要從多重維度構建綜合的包容性框架，并考慮政府、市場、社會、集體和個人等利益主體的參與。

2.2 中國鄉村空間治理的現實困境

從發展的歷史階段來看，鄉村空間治理被賦予的多目標與村莊規劃自身發展的包容性不足，兩者之間存在矛盾沖突。通過建立國土空間規劃體系，政策制定者期望改變過去的多目標管控規劃，且改變“政出多門”“體系混亂”的局面。村莊規劃既要將上位規劃的管控具體化，又要為村莊設定合理的發展目標和振興路徑，同時還要關注當地村民的利益[31]，如何平衡考驗著政策制定者和規劃者的能力。當前村莊規劃往往簡單的關注頂層設計的管控，認為合理的控制就能實現其他目標。這種一個規劃方案解決全部問題的觀念，反映了政府剛性管理的威權思維[32]，導致村莊規劃無法充分考慮村莊面臨的實際問題。

將城市規劃的理念簡單植入村莊規劃[33]，是另一個導致村莊規劃包容性不足的原因。對城市經濟增長的重視，不僅使政府在資源配置上區別對待城市和農村，更讓城市優先的發展思路形成路徑依賴，反映在規劃實踐中是村莊的簡單城市化。單純模仿城市基礎設施建設，城市規劃理論被用于村莊規劃，將村莊建設為更像城市的社區，進而導致村莊發展的基本特征和村民訴求被忽視[11]?；蛟S城市規劃者擁有足夠的專業知識，但本地知識在村莊規劃的關注點和活動等方面具備的不可替代的優勢不應被忽視[34]。當前，村莊規劃編制準則等政策法規開始重視本地知識，公示、聽證、村民參與等流程成為規劃程序的重要組成，但“走過場”和“走形式”的機械應對仍需強化政策管控和程序正義。

被動接應是自治對管控的一種條件反射，結果是村民對村莊規劃缺乏話語權和反饋無果[35]。線性的管制致使政府相關部門行為失范，而村莊自治能力不足、當地村民形式化的參與村莊規劃導致村莊規劃包容性不足。農村居民的村莊自治意識不強，村莊管理水平有限，村莊集體行動能力和集體意識不足[36]，盡管政府嘗試整合各種規劃形式，并盡可能的提高村民參與意愿，但收效甚微。需要擔憂的是，基層政府通常出于應對政策管控的需要，也傾向于村民形式化參與[37]。為了使村莊規劃符合本部門利益，上級管理部門直接干預規劃流程。例如，在規劃開始前，相關部門就已經限定了村莊的建設用地和生態用地數量和邊界，這種限制沒有經過與利益相關者的協商[38]。為了確保規劃方案被批準，這些限制需要被嚴格的執行。

3 村莊規劃包容性的多中心治理體現

3.1 多中心治理式的村莊規劃包容性理念

由埃莉諾·奧斯特羅姆（OSTROM E）提出的多中心治理理論認為，針對兼具非排他性和競爭性的典型公共池塘物品，依靠政府或市場等單中心的治理模式難以真正有效[39]。有必要考慮采取激勵措施將所有潛在利益相關者都納入到公共事務治理之中，構建政府、市場和所有利益相關者的多中心治理框架，以提高公共事務治理的能力和效率。考慮到鄉村治理的公共屬性及其面臨的多元主體復雜性，越來越多的學者嘗試探討鄉村多中心治理的必要性和有效性。PAN等基于IAD框架分析不同利益相關方的參與行為和疫情影響的變動邏輯，從而探尋新冠大流行后中國鄉村旅游的復興路徑[40]；李晚蓮等基于粵北貧困村L村的發展實踐構建以基層黨組織為引導的多元治理決策模式，提供了鄉村振興背景下治理農村貧困的新見解[41]；柴鐸等通過分析集體土地建設租賃住房的多中心治理邏輯，討論了集體土地租賃房的治理主體、利益訴求和行為規范[42]。這些研究均表明，傳統的、線性的、頂層設計的規劃模式帶有典型的單中心特征，頂層管制的核心會忽略多元主體的訴求使得治理無效。因此，政府主導村莊規劃的編制、實施、監測和評估，忽視了其他利益相關方特別是當地村民的主體地位[43]，容易出現規劃無效。作為開放性與封閉性并存的公共事務[44]，村莊規劃涉及政府、社會、集體和個人等多元主體，利益各方占用不同的資源產生無形的和沖突的價值訴求。

多中心治理理念能在三個方面應用于理解村莊規劃的包容性理念：一是多中心的網絡化治理結構為利益相關方提供了共同意識、共同行動和共同價值基礎[42]；二是規范程序、集體行動的政策管控提升了多中心治理的環境適應性，民主協商、多方決策的參與過程增強了不同決策中心的自主性[45]；三是不同決策主體通過競爭與合作的價值融合過程實現資源整合，形成互惠互利、合作共贏的多中心治理方案[46]。多中心治理意味著不再以政府為村莊規劃的主導，通過制定合理的制度基礎和規范程序，采取互動、溝通、平等、互嵌的民主決策過程增強村莊規劃的包容性。

3.2 包容性村莊規劃綜合框架

好的規劃實踐需要回答三個問題來指導未來的行動[47]：當前的現實基礎是什么？未來的生活是怎樣的？哪些活動和措施有助于實現對未來的展望？村莊規劃即是通過制定計劃、方案和行動對城鄉社會與自然生態系統進行有意識的干預。將多中心治理為核心的包容性理念引入村莊規劃，有助于為被邊緣化的農村居民提供一個表達訴求的渠道。包容性要求關注往常被忽視的邊緣群體，其本質在于為所有人而不是某一部分人提供平等的受益機會[48]。減少人口貧困、致力于平等和公正、保護環境、增強凝聚力、促進農村地區的再次繁榮是包容性發展的目標，包容性村莊規劃則提供了實現上述目標的工具。

圖1展示了基于多中心治理的包容性村莊規劃綜合框架。通過融合管控與自治建立起正式制度與鄉村非正式制度之間的聯系是包容性村莊規劃框架的核心。首先，多中心治理劃定了不同主體參與治理的平等權利邊界，村莊規劃中政府、社會、集體和個人等不同主體相互約束、競合、妥協形成包容性的網絡型治理結構[42]。其次，涉及自身利益的多元主體渴望參與村莊規劃，去中心化的網絡型治理結構為其提供了參與平臺。依靠互動、溝通、合作、互嵌和促進信任的民主決策過程使多元主體的治理意愿得以彌合，盡可能形成統一的共同意識、制度信任、規范程序和行動指南[44]。最后，統一行動、規范程序確保了包容性村莊規劃有效性，共同意識、制度信任成為包容性村莊規劃能以持續的關鍵。

圖1 基于多中心治理的包容性村莊規劃綜合框架Fig.1 The integrated framework for inclusive village planning based on polycentric governance

以多中心治理為基礎，包容性村莊規劃在重新分配村莊資源、實現可持續發展的過程中，確保能不偏不倚的參與增長。自主治理的自治將在包容性村莊規劃中發揮關鍵作用，當然并不是參與規劃就能直接增強包容性。自主治理需要考慮所有利益主體的訴求，這與包容性致力于幫助邊緣群體的目標不謀而合。與傳統的規劃模式相比，通過自主治理，包容性村莊規劃允許邊緣群體直接參與規劃決策[49]。自主治理要求制定共同行動綱領，而不是政策制定者對當地村民的教育。不能忽略的是，村民所具有的本地知識有助于村莊規劃真正適應本地。頂層設計的管控被認為是計劃經濟向市場經濟平穩轉型的重要基礎，自主治理的自治常被認為是農村無計劃、無意識、自發形成的一種轉型模式[50]。政策管控大多與威權相聯系，但帶有偏見的理解和認知往往會落入自我肯定的邏輯陷阱。通過管控，邊緣群體被賦予了參與村莊規劃的正式權利，而不是非正式制度[36]。同時，合理的管控為自主治理謀劃了清晰邊界，以確保自主治理能夠增進包容性而不是相反。然而，過分強調頂層設計的管控，極有可能導致公權對私權的侵犯。包容性村莊規劃應該考慮的是如何更好地平衡頂層設計的管控和自主治理的自治。

3.2.1 頂層設計的管控

管控不是包容性的障礙。政策管控旨在構建合理的制度和程序以確保村莊規劃能夠增強包容性[6]。包容性理念下，政策管控應該有別于以往的剛性管控，注重制度和程序的彈性與適宜性。彈性有助于政策管控識別重要問題，適宜性意味著頂層設計的管控具備不同情景下的創新動力。管控要培養利益相關者對包容性理念的認知和理解能力，消除溝通差距和規劃分歧；又要為不同利益相關者提供溝通的渠道，強調互相學習、共同行動和利益共同體的意識，對利益各方的觀點、態度和利益進行重構。利益共同體的意識也是制度信任的基礎。信任在頂層設計的管控中起到關鍵作用，因為信任有助于利益相關者接受頂層設計的管控[51]。頂層設計的管控為自主治理的自治提供限制邊界，公眾參與將在限制邊界內發揮作用。那些超出邊界的公眾參與將被禁止，因為這有可能以損害其他相關方的利益為代價。

管控的一個邊界是合法性，這意味著既可以賦予公眾參與村莊規劃的正式權利，也可以約束上級管理者或政策制定者。包容性村莊規劃需要對每一種情況下的權利、利益、決策和干預進行約束，而不是盲目的對規劃對象和潛在受益者施加限制。過于強調剛性管控容易導致公權對私權的侵犯，當無法更好地平衡公平與效率時，政策制定者主導的頂層設計模式通常會放棄一部分公平以追求效率。此外，政策管控存續足夠長的時間就會形成路徑依賴，進而損害村莊規劃的包容性。如利益相關者傾向于被動接受來自政策制定者的既定安排，放棄表達自身看法的機會，這也導致了公眾參與成為一種形式。合理的制度和程序有助于降低這些問題對包容性村莊規劃的負面影響，通過制度背景、法律設計、決策程序、政策工具等方面的完善和創新，并在規劃過程中接受質疑以保證頂層設計的管控保持更新狀態[52]。

3.2.2 自主治理的自治

自主治理是一個共同創造的過程。通過溝通、互動和合作，政策制定者、規劃者、當地村民和潛在的利益相關者不僅僅制定共同行動計劃，更是對公共事務的開放民主和決策創新[53]。公眾參與是自主治理的主要形式，能賦予處于弱勢地位的主體參與決策的權利，激勵更多的潛在利益相關者表達訴求，以增強村莊規劃的包容性。與管控有所區別，信任在自主治理中將起到決定性作用。缺失信任意味著各方無法形成共同目標，人們很難相信關系自身利益的承諾會得到兌現。在實施公眾參與之前，首先要采取相應的措施促進共同信任，培養利益共同體的意識，如征詢意見、共同會議和集體行動等。平等地位和合法性同樣對自主治理的自治至關重要。平等地位要求每一個參與者的聲音都有機會獲得同樣的重視，即使不合理的聲音也會得到回應，而不是厚此薄彼。合法性意味著參與各方被賦予了正式的決策權利，而不是采取自發的非正式行動表達訴求。平等地位和合法性也會激發潛在利益相關者的參與意愿，有助于捕獲各方無形的和沖突的價值動機并爭取達成一致。信任、平等地位和合法性共同構成了自主治理的基礎。如何更好地確保公眾參與的有效性，實現形式化的參與轉向實質內容的參與對于增進村莊規劃的包容性至關重要[54]。需要充分引導村民分享本地知識，重視本地知識和專業知識的結合以使村莊規劃適應本地。允許每個參與方都能充分地發揮自身潛力以使自主治理的自治行動真正有效。廣泛的征詢意見而不僅限于本地居民，盡可能地擴大參與群體的規模有助于引起不同背景不同知識的群體間的辯論和再思考。社交媒體等參與工具和參與方式的創新能夠帶來包容性的顯著提升，并降低參與成本。

4 如何提升村莊規劃包容性

4.1 尊重本地知識與融入村莊

對管控的簡單理解可能會忽視村莊轉型中一些潛在的活力[50]。村莊并非是可以被操控和規劃的靜態對象，其自身所具備的時間動態性、空間異質性、主體復雜性決定了村莊規劃的包容性不可缺失。包容性意味著利益相關者的參與，也反映了政策體系的開放程度。一個更為直接的參與方式或許是把村莊規劃還給村莊，例如，將村莊規劃賦權給由村莊、基層政府和規劃專家組成的委員會。當前，一些非正式的合作模式已經出現在村莊規劃中，成都的鄉村規劃師就是很好的例證。北京市正在開展的美麗鄉村建設規劃同樣采取了鄉村規劃師的形式，要求規劃者們入駐到村莊中，學習更多的本地知識以增強適應性[55]。政府應該作為村莊規劃編制過程中的橋梁，既為村民、規劃者以及潛在利益相關者搭建溝通渠道，又需要為村民表達規劃需求、理解村莊規劃提供支持[56]。政策制定者有必要轉變服務方式，調整“管理者”和“決策者”的心態。在規劃編制的早期，政府可以采取向村民宣傳、推介和培訓關于鄉村振興、人居環境改善和參與式規劃的理念、案例等方式，增進村民對村莊規劃內涵的理解。把村莊規劃還給村民并不意味著聽之任之，在引導和管控間達到平衡將是考驗政策制定者參與村莊規劃的難點之一[31]。不符合上位國土空間規劃的不合理需求應該被有效管控，同樣，不合理的上位管控也應該接受當地村民的質詢并通過平等溝通得到優化。

4.2 規劃銜接要實現有機傳導與裁量空間相融合

村莊規劃既是上位國土空間規劃和各類專項規劃的具體落實，又綜合了空間管控、產業發展、生態保護、人居環境優化、公服和基礎設施提質以及歷史文化傳承與保護等多重維度的需求，兼具綜合性和實用性[57]。有必要面向國土空間管控和鄉村發展實際建構起村莊規劃體系，既要在縱向上銜接各層級規劃實現有機傳導，也要在橫向上針對具體目標和作用區分村莊規劃類型和重點。聚焦全域的鄉村國土空間規劃應在技術邏輯和編制目標上與上位國土空間規劃保持一致，有機銜接上位規劃與村莊實用性規劃。重點關注鄉村空間不同利益相關者的價值訴求。聚焦于村莊發展和鄉村振興的實用性規劃應基于空間管控考慮村莊現實實際進行差別化治理，考慮按需編制、突出特色并做到動態調整[5]，確保頂層設計與自主治理的彈性融合。以農村人口為核心，以資源本底和空間基礎為承載，結合社會經濟發展現狀積極探索村莊特色產業，培育主體產業，優化要素配置能力，構建利益協同的村莊有機體[29]。聚焦于村莊建設的工程類規劃則應針對具體的工程設計、實施和建設予以安排和管控，確保村莊工程建設質量，降低對生態本底和人居環境的影響。

4.3 理性看待村莊規劃和鄉村衰退

政策制定者應該認識到，村莊規劃并非實現鄉村振興的必要條件。不能忽略實際需要而盲目進行村莊規劃。人口向城市聚集是城鎮化的核心內容之一，城鄉間的不平等是全世界發展中國家必然面臨的問題之一。為了避免因農村人口流失而產生的農村衰退，合理的村莊規劃將發揮重要作用。通過向農村地區分配更多資源，政策制定者希望解決農村人口減少、經濟發展停滯、耕地荒蕪等問題。然而，必須認識到的是，鄉村的自然衰退不僅是城鎮化和工業化過程的伴生問題，更是當地村民“用腳投票”的結果，屬于正?，F象[58]。特別是一些位于偏遠地區的村莊，資源稟賦、區位條件、農業生產等方面并不適宜人類生存。針對此類村莊是否應該保留要理性看待，這不僅僅關系到資源配置和空間優化的問題，更是關心當地村民福祉、合理滿足村民訴求的表現。為了應對農村衰退的問題，世界各國采取了包括設施更新、村莊搬遷和重建在內的一系列措施。針對這類自然衰退型村莊，地方政府可以考慮合理搬遷或合并。包容性的村莊規劃將發揮重要作用，頂層設計的管控有助于整合資源實現鄉村振興，自主治理的利益相關者自治有助于確保當地村民的利益不受侵犯[59]。

4.4 建立符合長期利益的制度保障

村莊規劃是一種依賴于利益相關方合作的民主政治活動，信任有助于促成合作[60]。當制度設計難以適應規劃程序、難以被村民接受時，村民間不可避免的對政策制定者和規劃者產生不信任感，繼而導致規劃失敗。包容性村莊規劃要求融合頂層設計的管控和自主治理的自治，但信任缺失仍然可能導致村莊規劃包容性的喪失。在廣泛的規劃實踐中，參與式規劃本身并不能促進信任，需要通過合理的制度設計確保利益相關方達成共識，增進信任。規范規劃者的角色定位，引導利益相關方通過合作生產、交流互動等方式形成良好的信任基礎。只重視村莊規劃的編制而忽視了其有效實施是舍本逐末的表現。即使在實施階段，包容性的缺失也會導致村莊規劃的失敗。以空間治理為例，剛性管控有助于提高村莊的資源配置效率，但也可能會導致村民對于村莊規劃的抵觸心理，因為這有可能損害了他們的正當利益。在村莊規劃實施階段，政策制定者扮演的角色應當是指導者和監管者，通過引導和約束來增進村民的認同感和參與感。同時，建立合理的監測評估與績效考核機制對于村莊規劃的有效實施也同樣重要[61]。不僅要關注村莊發展的短期利益，更應從宏觀層面考慮村莊發展的長遠利益。

5 結論

基于多中心治理的包容性村莊規劃綜合框架對中國當前和未來的村莊發展具有重要的現實意義。融合頂層設計的管控和自主治理的自治能夠顯著提升村莊規劃的包容性。頂層設計的管控強調構建彈性和適宜性的制度與程序，以規范所有利益相關方的行為。通過培養能力和促進信任，頂層設計的管控為自主治理的自治提供了條件。合理的制度設計也將為自主治理的自治劃定邊界，確保村莊規劃包容性的提升。自主治理的自治旨在促進政治民主和決策創新，信任、平等地位和合法性構成了共同創造的基礎。傾聽邊緣群體的聲音、重視本地知識和專業知識結合、采取所有可能的行動有助于實現形式參與向實質參與的轉變。盡管包容性對村莊規劃至關重要，但更應該關注的是過程而非結果。未來的研究可以進一步將包容性創新納入到鄉村治理更廣泛的領域，特別是從理論和實踐層面構建更加綜合的概念框架，從而推動傳統的空間治理向更加包容的鄉村空間治理轉變。