農村宅基地資格權設置的內在邏輯與實現形式探索

吳宇哲， 沈欣言

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

1 引言

土地市場是實現城鄉要素流通的重要渠道，也是城鄉融合發展的關鍵紐帶[1]。農村宅基地作為福利分配的制度安排，長期被視為農民安居、農村穩定的天然載體，承載著政治穩定和社會保障的雙重功能[2]。2014年中共中央全面深化改革領導小組提出了關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的試點工作，相對于集體經營性建設用地入市的改革步伐，宅基地制度改革顯得遲緩謹慎并富有爭議[3]。農村宅基地制度改革作為健全城鄉融合發展機制和深化農村改革的突破口[4]，能夠有效促進土地、資金等城鄉要素的流動與重組，形成地方政府、村集體和農民的共贏局面[5]，是實現共同富裕的有力抓手[6]，進一步深化農村宅基地制度改革勢在必行。

我國農村宅基地制度改革歷經了生活資料定位、農村集體導向、產權拓展探索的演進過程，早期的“兩權”已不能適應新時代社會經濟發展需求，在城鄉融合發展背景下，推進宅基地“三權分置”的改革探索順應時宜[7]。2020年中共十九屆五中全會明確提出開展農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”實現形式探索，“三權分置”改革的關鍵是在推進鄉村有效治理、農民利益廣泛保障和農民財產性收入提高三者間的協同實現。

資格權作為宅基地產權中一項新的權利分置于所有權和使用權之外，統攝著身份性與福利性權能，是農村宅基地制度改革的重大理論突破[8]。學界關于農村宅基地“三權分置”的文獻著述頗豐，多數學者主要聚焦于“三權分置”的性質辨析、法理闡釋、實現路徑等熱點研究[9]，對于所有權和使用權的研究較為深刻[10]，但是對資格權的研究亟待深化。宅基地資格權作為一項尚存于政策之中的抽象術語，是“三權”研究中最薄弱的環節。在理論研究中，涉及宅基地資格權的內在邏輯仍不明朗；在地方實踐中，對于宅基地資格權的實現形式亦需凝練提升。囿于現實農村用地空間和指標不足等的困境[11]，本文在宅基地“三權分置”背景下，詮釋資格權設置的內在邏輯，從未來選擇權的視角探討資格權實現形式。

2 農村土地制度變遷蘊藏的宅基地資格權

2.1 平均地權，居者有其屋（1949—1961年）

1949年中華人民共和國成立之初，土地改革時期農村土地私有制下，為了實現農民“耕者有其田，居者有其屋”的農業社會價值取向和生產生活雙重保障，這一階段的宅基地取得資格體現在“居者有其屋”的農民土地分配中[13]。為實現平均地權，這個過程通常按階級成分認定，將由鄉民協會征收的土地統一分配給本鄉村民，地主和工商業家被沒收土地和多余房屋，無地少地的貧下中農會統一分得公平的土地。

2.2 社員專屬，無償分配（1962 —1981年）

1962—1981 年，這一時期宅基地分配取得資格專屬于集體內社員，體現在經由申請審批的行政許可與資格確認，便可取得使用權。1962年發布的《農業六十條》首次正式提出“宅基地”的名詞[14]。1963年《關于對社員宅基地問題的一些補充規定的通知》規定社員可以通過向村集體申請后由政府審批，無償分配取得宅基地[15]。1978年對家庭聯產承包責任制的探索及隨后對這一制度的推廣極大地激發了農業生產活力，農村經濟得以快速恢復發展，農民收入情況顯著提升。這些積極的改變也促使農民對住房條件改善的需求不斷擴大，農村的建房熱由此出現，同時也帶來了違法侵占耕地等隱患。

2.3 生產需要，資格寬松（1982 —1997年）

1982—1997 年，這一時期宅基地取得資格相對開放，城鎮人口擁有宅基地使用權的通道并沒有完全關閉。繼1982年《憲法》頒布規定宅基地屬于集體所有之后[16]，由于彼時我國的城鎮化處于以農村經濟體制改革為主要動力的起步階段，農村鄉鎮企業高速增長的大發展增加了人們對土地的需求。為保證社會生產需要，同年《村鎮建房用地管理條例》和1986年《土地管理法》的頒布逐步放開了原本僅僅面向集體內農戶的宅基地使用權申請限制，符合條件的城鎮人口也可以申請取得宅基地使用權，體現出較為廣泛和寬松的資格主體。

2.4 成員導向，資格限制（1998—2012年）

1998年伴隨著城市土地權能被極大激活、地方政府逐步走上依賴土地財政的道路，宅基地隱性流轉、非法出租出讓、小產權房開發等負面現象顯現[17]。因此1998—2012年集體成員的身份屬性要求強化，宅基地的資格保障蘊藏在相對封閉的村集體成員權導向中。1998年《土地管理法》的修訂強調了集體經濟組織成員的概念，規定只有農村居民才能具有原始取得宅基地的資格，非農人口不再擁有資格向集體申請宅基地。2009年中央以規制管制的形式發布《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》，嚴令各地方查處小產權房亂象。政府逐步強化村集體內部成員的宅基地使用權審批，蘊含的資格限制與使用權的落實狀態擁有更為緊密的聯動。

2.5 深化改革，產權分置（2013年至今）

2013年，中共十八屆三中全會決定開展對農村宅基地制度改革的試點，并首次在國家層面提出保障農民集體經濟組織成員權利[18]。從2013年迄今，這一時期的一個重大突破是創造性地提出宅基地資格權，實行“三權分置”的改革探索。2015年，浙江省義烏市作為全國首批試點最早提出“資格權”的分置構想，最先開始宅基地“三權分置”的改革探索，并逐步在頂層設計、取得、流轉、退出和風險防范等領域積累了實踐經驗。2020年10月，中共十九屆五中全會進一步明確，將探索“三權分置”實現形式作為未來我國農村宅基地制度改革的具體路徑，為健全和完善城鄉融合發展貢獻制度力量，以全面推動鄉村振興，并實現農業農村現代化（圖1）。

圖1 農村土地制度變遷蘊藏的宅基地資格權Fig.1 Quali fi cation right of rural residential land contained in the change of rural land institution

3 宅基地資格權設立的不同學說

宅基地資格權作為“三權分置”改革中的新興名詞[19]，理解并界定其權屬對穩步推進“三權分置”改革大有助益，學界對宅基地資格權的理論闡釋呈現出百家爭鳴的態勢。從現有文獻來看，關于宅基地資格權設置的理論學說總體上概括為三類觀點：成員權學說、物權學說、剩余權學說。

（1）成員權學說。該學說將資格權看作是申請分配宅基地的成員權的構成部分[20]。在我國農村土地制度變遷中，成員權的觸發點是針對村莊內部確定村社成員之間土地權利和義務的再分配的問題。最初體現在對承包地（口糧田）的生產成果收益分配中，規定屬于生產隊的每一人都享有成員權，并按其年齡性別及農活種類分配生產收益[21]。與同為集體土地資源的承包地的收益分配類似，宅基地資格權是集體內農民申請宅基地的專屬身份性權利憑證，成員可無償取得、無限期使用宅基地[22]。村集體通過向成員頒發資格權證，保障其宅基地分配請求權、費用豁免權、優先受讓權、退出補償權等權能[23]，對集體成員的居住權益進行全生命周期保護。

對于急性心肌梗死急性期患者，目前臨床指南不建議采用FFR評估罪犯病變血管的功能學意義。如果臨床需要評估該類患者的非罪犯病變血管的功能學意義，一般需對罪犯病變血管進行血運重建幾天后，再次進行冠狀動脈造影和FFR檢查。由于QFR不需要使用微循環擴張藥，利用常規冠狀動脈造影即可在罪犯病變血管血運重建后即刻進行非罪犯病變血管的功能學評估[22]，避免了再次進行冠狀動脈造影手術，使患者獲得收益。然而，冠狀動脈功能學評估對急性心肌梗死患者急性期非靶病變血管的臨床指導價值仍需進一步探索。

（2）物權學說。有別于要求權利主體必須具備集體成員的身份，物權則往往與身份脫鉤。該學說認為資格權的設置一方面是為了充盈宅基地的權利類別，另一方面是強化宅基地的財產價值和其對于農戶的居住保障功能[24]。而這一功能的實現要求農戶對宅基地的權利具有排他性、支配性、優先性和長期性的物權本質特征，從而能夠有效抵御各類風險，其實質是不具備占有和使用、僅具有收益和處分權能的用益物權。有學者認為資格權并非依靠本身的土地產出成果而一定時期獲取回報，這一點與歐洲物權法體系的人役權屬性相似[25-26]。

（3）剩余權學說。該學說認為資格權是在村集體成員有宅基地使用權需求，同時法律規定宅基地使用權不能自由轉讓的條件下，使用權人運用資格權作為次級使用權的轉讓憑證，他人獲得一定期限的宅基地使用權，自己保留宅基地的剩余權。到約定期限后，可以請求他人返還宅基地使用權并獲取相應的使用收益[27]。

宅基地“三權分置”改革是適應當下中國國情和發展階段的政策舉措，是對 “兩權”政策的繼承與發展。“三權”對于城鎮用地問題的疏解、農民生活資料的保障、農村沉睡資產的盤活，各自承擔著獨特的功能定位和價值取向。分置前后的所有權擁有著相同的權能意義，村集體可通過分配和處置宅基地等形式，開展鄉村有效治理。由于“兩權”之下的使用權出現了功能超載與價值沖突的問題，“三權分置”改革派生出了的使用權與資格權這兩種新的權能清晰的權利類型[28]。分置后的使用權延續著“兩權”狀態下的經濟效用功能，在維護正常的土地管理秩序下，增加農民的創富能力，拓寬農村集體經濟發展的融資渠道。“三權分置”新增設的資格權，基于集體經濟組織成員身份公平配置社會福利，承擔社會保障功能。目前農村宅基地還無法像城市住房市場一樣自由締約和順暢流轉，因而設置資格權保障的重點關切是尚未擁有宅基地使用權的村集體成員戶。已經取得宅基地使用權的農戶，資格權已伴隨使用權的取得而實現，居住權益保障也已得到落實。從未來宅基地資格權實現的角度出發，首要問題是針對還未實現宅基地使用權的資格權人，保障其基本居住權益。

4 宅基地資格權設置的“期權”邏輯

宅基地資格權是基于村集體成員身份取得的具有社會保障功能的權利，由于現實中對于“一戶一宅”實行的保障缺位，資格權的設置便成了完善鄉村治理水平和社會保障體系的必要產物。在現實中，如果新“戶”提出農村宅基地審批獲得通過，資格權伴隨著宅基地取得順利實現。然而在村集體建設用地指標不足情形下，新“戶”的宅基地的申請需求便處于“畫餅充饑”的未實現狀態[29]。更為嚴重的是，一些地方按照“增人不增地”規定新增人口不得再以成員權身份獲得土地分配資格[30]，這種“應給而未給”的分配方式一定程度上違背了村集體依照成員身份和福利屬性配置資源的公平原則。城鄉融合發展背景下，因土地綜合整治的跨村農民和因落戶城鎮轉變戶籍的“新市民”，同樣面臨著居住保障有待實現的狀況。宅基地資格權設置的本質是賦予待實現居住權益的農戶未來具有多樣化選擇的保障實現形式，其內在邏輯與“期權”（option）的核心含義“選擇權”具有一脈相承。

經濟學的期權又稱選擇權，其選擇性體現在合約期滿購買方選擇是否購買，這與宅基地資格權內在邏輯的“選擇權”共性為是否行權。即當未來村集體經濟組織可以提供居住保障時，由于農戶異質性，資格權人有權自愿選擇是否行使資格權兌換為宅基地使用權。對于選擇行權的資格權人，可以對選擇的保障方式請求村集體分配宅基地。正如經濟學中期權的交割方式包含現金交割和實物交割，宅基地資格權“期權”的“交割方式”也包含多樣化的選擇，如新型農村社區、農民公寓等保障形式。對于選擇不行權的資格權人，可以憑借未取得宅基地證明與資格權人證明等，持權繼續等待本村集體經濟組織未來更多樣化的保障形式，或向縣級部門申請享受政府住房保障政策。

農村宅基地依照“一戶一宅”的原則由農村集體經濟組織成員請求分配。通常情況，對于未取得宅基地使用權的本集體經濟組織新“戶”，在村集體有規劃批地或有存量宅基地的條件下，經由村集體審批決議之后，可以向村集體申請交付法定面積的宅基地。在這樣的情形下，這些新“戶”在取得宅基地使用權時便已實現了居住權益保障。因此，本文關心的農民權益保障群體是尚未無償初始取得宅基地使用權的資格權人，而如何實現保障最廣大農民的居住生存權益便成了真正推動“三權分置”改革成效的核心關切之一。

如果農村集體經濟組織暫時無地可批、無地可分，那么這些還未無償初始取得宅基地的農戶就會擁有未來申請分配宅基地的資格，也就是宅基地使用權“期權”。“行權”與否尚需遵從資格權人的自愿選擇，體現在農村集體經濟組織實際分配宅基地的行為方式中。一方面，資格權人自愿“行權”申請落實宅基地，農村集體經濟組織因地制宜地提供建設集體公寓、盤活存量宅地、置換城鎮住房等多樣化的選擇形式。當農村集體經濟組織有符合規劃且可以分配的宅基地時，資格權人可以申請劃定一定面積的宅基地并辦理不動產登記。在土地資源較為緊張、非農就業比率高的農村地區，往往探索采用多層的集中居住形式，資格權人可以直接選擇集中居住形式或選擇因置換多層住宅而退出的原宅基地。當有農戶自愿有償退出宅基地后，農村集體經濟組織對收歸的宅基地進行再分配，資格權人可以憑借資格權獲得使用權，并可以自主決定是發揮居住功能還是打造發展鄉村新產業、新業態，用“類市場化”手段共享資源收益。如因公共利益、村莊規劃、土地整治等客觀原因需要調整搬遷致使原宅基地滅失的資格權人，優先選擇重新分配宅基地并與農村集體經濟組織之間達成補償安置協議。當宅基地因集體成員死亡而即將滅失時，其直系資格權人親屬在沒有宅基地的情況下可以選擇直接繼承祖宅，而現實中當出現一戶多宅的情形時，可以選擇退出原有宅基地或實行有償使用祖宅。如資格權人選擇落戶城鎮，其社會保障功能體現在優先選擇城鎮保障性住房。另一方面，資格權人暫時選擇不“行權”且不愿退出宅基地資格權的，可以申請領取如“宅基地農戶資格權票”，憑村股份經濟合作社出具的資格權人證明、未取得宅基地證明等，向縣級部門申請享受政府住房保障政策和居住補貼，或等待未來更多選擇形式（圖2）。

圖2 宅基地資格權設置的“期權”邏輯Fig.2 Option-based establishment for quali fi cation right of rural residential land

5 宅基地資格權的多樣化實現形式

保障“戶有所居”的傳統實現形式是依據規劃引領、政府審批，在劃定的宅基地用地范圍內新建宅基地。2019年《土地管理法》指出了多樣化地保障村集體成員的居住權益，實際上就是鼓勵各地因地制宜地為資格權人提供更多的保障形式。在各地的試點探索中，呈現出了形式多樣的住房形式，不僅提升了土地集約利用效率，也為農戶提供了多樣化保障選擇。

5.1 規劃批地，分配實現

傳統意義上的宅基地使用權分配形式相對簡單，即村集體擁有批地規劃指標即可，這種情況下資格權的保障功能伴隨著宅基地的使用權落實而實現。現實中適合一些農村地貌廣闊、人口少且流動性低的地區。在村集體供地現狀無法滿足新建宅基地的需求時，選擇以資格權未來兌換新建宅基地保障的農戶，規劃批地指標下達后可以無償向農村集體經濟組織要求分配宅基地。

鑒于宅基地的分配不僅是對集體土地資源的分配，也維系著土地利用的安定，因此分配流程不僅需要村集體成員達成一致決議，也需要鄉（鎮）人民政府的審批通過。資格權人以“戶”為單位正式提出申請，經由村民小組和村委會審核后報送至鄉（鎮）政府依法審查并出具批準書。獲得批準書的資格權人可以申請自然資源、農業農村等政府部門的建房勘測。確定建房落位房屋竣工后，鄉鎮政府相關驗收通過即可申請不動產的登記辦理[31]。

5.2 宅地置換，集中安置

在農村居住用地較為緊張的地區，通常會以政府主導在農戶自愿的前提下，以資格權置換集中居住形式的中高層住房和聯立式住宅，在推進宅基地集約利用的同時，探索不同模式保障農戶居住權益。對于劃定的建房地塊，通常由農戶而非政府部門依照規劃自建或委托建設單位統一建設或多戶聯建。在這些情形下，資格權人在置換擁有宅基地使用權后，被賦予了更多實現住房保障形式的選擇，加強了生產生活便捷度，同時獲得了完整的高層住房財產權利和收益。

浙江義烏自2013年開始探索新社區集聚建設，其中約60%為高層公寓，約40%為商業住房，資格權人可以用宅基地資格權兌換政府集中統建的高層公寓或商業住房。2020年印發的《義烏市農村有機更新實施辦法（試行）》，推行“農村有機更新項目”，對核定規模和審批安置做出了規定，按多層與高層住宅1∶4的系數安置，在進一步提高土地利用效率的同時減輕了政府的財政壓力。2021年出臺的《義烏市農村宅基地資格權權益有償調劑辦法》針對垂直房和高層多層的宅基地資格權制定了具體調劑辦法，確保在權益落地前，遵循自愿有償的原則，通過市場公開配置等方式，將宅基地資格權調劑給符合條件的農村集體經濟組織成員或安置對象。

5.3 宅地退出，優先保障

城鎮化推進的過程中涌現了大量城鄉雙棲人口，各地宅基地閑置現象普遍。2021年新《土地管理法》第35條明確，允許進城落戶的農戶依法自愿有償退出宅基地。已退出的宅基地由村集體統一收儲后，應由鄉（鎮）人民政府、村集體和村委會等優先保障本村集體資格權人的宅基地申請分配訴求。在土地仍有富余時，村將宅基地向一定范圍內符合條件的資格權人實施競爭性分配，通過公開價格競爭勝出者取得相應宅基地使用權資格。在這樣的情形下，運用市場這只“無形的手”，用“類市場化”交易手段，激活農村土地資源資產[32]，進一步促進村集體經濟發展和增加農民財產性收入[33]，構建更加公平、多元、開放的宅基地農戶資格權實現機制。

浙江紹興柯橋區對退出宅基地的重新利用，在優先保障尚未擁有宅基地使用權的資格權人的建房需求之余，適度引入宅基地分配競爭機制，采用公開拍賣的方式允許已經無償取得宅基地的資格權人申請“類市場化”置換改善，但需承諾退出原先已取得的宅基地，在實現農戶資格權的同時推進宅基地的良性利用。

5.4 村莊更新，以舊換新

已分配得到宅基地，但因例如村莊危舊房改造、農村土地綜合整治等并非出于自身原因搬遷導致原宅基地使用權滅失的農戶，有權選擇申請重新分配宅基地。此類情形必須建立在資格權人（即滅失宅基地的使用權人）自愿的基礎上，由原村集體與資格權人協商，共同達成原宅基地使用權滅失的協議共識。這份協議同時也是明確資格權人因村莊更新等非法定緣由獲取重新分配宅基地權益的資格憑證和依據。搬遷后的農戶將自動享有新遷入村莊的成員權，宅基地資格權在配置到新遷入村莊的土地上落地實現，宅基地使用權的重新分配直接基于履行協議取得而不需要自行提出申請，同時新村集體經濟組織可提出對原村集體經濟組織要求相應的搬遷補償。

浙江德清在《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第26條規定因村莊規劃或舊村改造等而搬遷的，可以重新申請宅基地。江蘇武進創新提出同一個鄉鎮小掛鉤的想法，鼓勵引導村莊實施異地搬遷規劃，對有建設農民集中居住點需求的鎮村，開展諸如單村籌建、多村聯建等的中心村建設，一定條件下擴大資格權人的宅基地使用權選擇范圍[34]。

5.5 銜接繼承，盤活祖宅

對于已去世成員戶，其與集體經濟組織成員有婚姻關系、繼承關系、收養關系等特殊法律關系的，在歷史和傳統習慣中農村宅基地使用權存在著大量繼承的現象，但立法上對此尚未明朗。農村宅基地使用權與農房繼承糾紛民事案件多發，繼承法也未曾明確規定宅基地使用權是否屬于遺產范圍，其中的法學理論爭議和實踐分歧一直沒有得到解決。《繼承法》第3條規定宅基地是屬于死亡個體遺留的合法財產，戶內部分成員去世后，其余戶內成員將繼續擁有該宅基地的使用權[35]。由于宅基地使用權的主體是戶，而非成員個人，對此宅基地與繼承權之間似乎并沒有恰當的邏輯銜接。資格權的設置恰恰可以為繼承祖宅的合理性提供路徑選擇。在“戶”因死亡而滅失后，宅基地使用權由村集體統一收歸。基于宅基地使用權的身份性和福利性，宅基地資格權可作為連結繼承等各種法律關系的合理紐帶和銜接憑證，不違反“一戶一宅”基本原則的資格權人將可以成為取得宅基地使用權的繼承人。如果其繼承人已有村莊中高層住房和聯立式住宅等其他形式的住宅，無論是出于物質利益還是情感依托，也可以擁有選擇有償繼承祖宅，或申請退回其原有住宅并選擇繼承祖宅的權利。

《海南省土地權屬確定與爭議處理條例》的第24條，符合祖宅繼承條件而繼承祖宅的，村集體可明確繼承村組成員的祖宅使用權。原本無償分配取得的宅基地使用權可以依托資格權作為憑證，轉為繼承人對祖宅的有償使用。在繼承和盤活祖宅的同時，需兼顧房屋使用壽命期限，如果祖宅拆除且新房建設尚未獲批，村集體有權收回對祖宅的宅基地使用權[36]。

5.6 城鎮落戶，居住同步

在當前城鄉二元結構融合轉變過程中，宅基地資格權是對進城落戶農民權益的有效保障[37]。對于擁有資格權而沒有兌現宅基地“期權”的農戶，進城落戶時，應該同步實現城鎮住房保障；未申請宅基地且不愿退出宅基地資格權的，可以申請居住補貼，政府應圍繞其長久生計與社會保障提供政策供給和必要幫助[38]。具體地通過提供優先申請城鎮保障性住房供給的待遇，如公租房、經適房、廉租房等，降低農民對宅基地的依賴，通過城鄉戶籍制度、醫療保險制度等制度供給幫助農民更好地融入城市[39]。

陜西省出臺的《關于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見》中，鼓勵有條件的農民自愿進城落戶。出于對農戶自身權益的保障，進城落戶的前提是應滿足在城鎮已經具有居住地、簽署勞動合同的工作、連續參加城鎮養老保險與醫療保險達到規定的年限等相應居住生活保障條件。在地方土地部門的審核公證后，可以進行一次性的宅基地退出經濟補償，具體補償情況綜合考慮宅基地的房屋、附屬物情況給予。對于落戶的農村居民，除收取國家規定的遷出地與遷入地的項目費用外，不再收取其它費用；同時可以享受城鎮居民的各類社會保險政策待遇，如教育、醫療、就業及保障性住房等。

6 結論與討論

中共十九屆五中全會明確開展農村宅基地“三權分置”實現形式的探索，“一戶一宅”制度下，農民權益的底線保障是宅基地資格權設置的初心和使命。已經擁有宅基地居住權益的農戶，其權益的底線保障已通過宅基地使用權的落地實現。伴隨城市化進程加快，在當前農村建設用地指標不足的情況下，新增成員戶無地可批的現狀問題成為了農戶居住權益保障的核心關切。設置宅基地資格權這一新權利，為因現實中很多由于規劃供地不足等原因導致暫時無法保障“一戶一宅”權益的農戶，賦予了未來兌換宅基地使用權的“期權”。宅基地資格權在這樣的邏輯下，資格權人可以選擇多樣化實現保障，因地制宜地推進置換、安置、繼承等實踐，為推動落實集體所有權和放活使用權提供理論參考。

在城鄉融合發展和鄉村振興戰略下，面對未來更多的城鄉雙棲人口，“離農不離地”“進城不棄地”的“人地分離”將成為常態[40]。讓廣泛愿意繼續從事農業生產且持續提高土地生產能力的農戶擁有宅基地的住房保障，讓退出宅基地且進城落戶的城市新市民擁有城市的住房供應保障，資格權的社會保障功能才能真正意義上得以深化，最終推動農村宅基地與城市住房實現“平權”，建立健全城鄉建設用地統一市場。