日本“高度人才”積分制度出臺及修訂過程研究

馬文甜

(中央民族大學 外國語學院，北京 100081)

當今世界正處于百年未有之大變局，世界各主要國家紛紛出臺政策吸引人才，全球范圍內的人才爭奪日趨激烈。日本從小淵惠三政權時期就開始重視吸引“高度人才”(高水平外籍人才之意，本文遵循日文表述，亦使用“高度人才”一詞)。2004年，日本第4次出入國管理政策懇談會指出，要更順暢地推進日本所需的外籍人才的吸納工作，進一步吸收具備專業技術和能力的外國人[1]2。2008年7月，日本內閣成立了專門探討吸引“高度人才”問題的組織——“高度人才接受推進會議”(「高度人材受入推進會議」)。2008年12月，日本內閣發表聲明稱：“日本人口逐年減少，為了實現可持續發展，成為‘與世界共同發展的開放型國家’，大力吸收高度人才是很有必要的?！盵2]此后，經政府各部門負責人、相關領域專家6個月的研討，2009年5月，“高度人才接受推進會議”發布了一份關于正式探索吸收“高度人才”的報告書。該報告書指出：應把引進高度人才這一舉措定位為日本國家發展的重要戰略[3]4。2012年，日本正式出臺“高度人才”積分制度。本文闡述日本“高度人才”積分制度的出臺背景、制度框架以及政策推出后近10年以來的修訂過程，并分析這一制度取得的成效，以為促進中國高水平外籍人才引進和海外留學生歸國服務工作提供借鑒。

一、“高度人才”積分制度的出臺背景及制度概況

日本政府實施的“高度人才”積分制度，是一種從海外直接引進或從在日工作生活的外國人中遴選高水平人才的機制。這一制度對日本的人才引進發揮了極大的推進作用。那么，這一制度是在怎樣的背景下出臺，又包括哪些政策呢？何謂“高度人才”?日本政府對此概念曾多次嘗試定義。2004年，在日本第4次出入國管理政策懇談會中試圖明確“高度人才”這一概念的意涵，提出“高度人才”是：“研究成果卓越的博士學位獲得者、大型企業的管理者、高水平的技術人員、著名藝術家等?！盵1]4可以看出，那時日本政府僅提出了若干類型，尚未厘定“高度人才”的具體內涵。2009年，“高度人才接受推進會議”在報告書中從經濟學角度進一步明確了“高度人才”的內涵：“能補充日本資本市場和勞動力市場的無可替代的人才”“能夠為日本產業帶來創新和活力，并通過與日本人交流，促進日本專業性、技術性勞動市場發展，提高日本勞動力市場效率的人才”[3]4。該定義明確了“高度人才”必須為日本帶來實際效益、為日本經濟社會發展做出貢獻。為了篩選能發揮上述作用的人才，日本政府亟需制定一套人才評選機制，于是“高度人才”積分制度應運而生。

2012年5月7日，日本政府借鑒歐美發達國家的經驗，出臺了“高度人才積分制度及出入境管理上的優待措施(本文以下稱“高度人才”積分制度)”。該制度將“高度人才”從事的工作分為“高度學術研究活動”“高度專業·技術活動”“高度經營·管理活動”三類。根據三類工作的特點，對人才的學歷、工作經歷、年薪、研究成果、日語能力等項目設置分值，針對總分達到70分以上的申請者，簽發“特定活動”在留資格。這也就意味著申請者成為了日本政府認定的“高度人才”，同時享受以下優待措施[4]。

(1)允許開展多種活動。通常，在日外國人只能從事與在留資格相一致的活動，但“高度人才”可以從事多種活動。

(2)在留資格有效期為5年，為日本法律規定的最長期間。通常在留資格的有效期要遵循各類在留資格規定的期限，根據申請人的具體情況和活動內容而有所不同，但針對“高度人才”，一律簽發日本法律允許的最長年限5年的在留資格。

(3)放寬永住權的申請要求。通常申請在日永住權，須在日本合法連續居住10年以上，但“高度人才”若從事相關工作滿5年，即可申請永住權。

(4)優先辦理入境及在留手續?！案叨热瞬拧比刖成暾?，原則上自受理日起10日之內辦理完畢；在留資格申請，原則上自受理日起5日之內辦理完畢。

(5)放寬配偶的就業條件。通常持“配偶者”在留資格的外國人，在日本從事“教育”“技術·人文知識·國際業務”相關工作時，須滿足學歷、職歷等相關條件，并取得相應的在留資格。而“高度人才”的配偶，即使學歷、職歷等條件未滿足相關要求，亦可在日本從事“教育”“技術·人文知識·國際業務”相關的工作。

(6)在一定條件下允許父母在日居住。通常，日本不允許持普通就業在留資格的外籍人士邀請父母來日居住、生活。但“高度人才”如若滿足一定條件，例如，在所屬單位年收入達1 000萬日元(約合人民幣60萬元)以上，且本人或其配偶需要養育未滿3歲的親生子女，則允許“高度人才”邀請其本人或配偶的親生父母入境并在日本合法居住。

(7)允許攜家政人員入境。通常，日本只允許部分持有“經營、管理”或“法律、會計業務”簽證的外國人攜家政人員入境，但“高度人才”如若在所屬機構年收入達1 500萬日元(約合人民幣90萬元)以上，在一定條件下，可攜家政人員入境。如果需要照顧未滿13周歲的子女，亦可雇傭外籍家政人員。

以上是“高度人才”積分制度出臺時的基本優待政策。盡管在出臺后的10年間屢經修訂，但評價體系及優待政策的基本框架一直沿用至今。

二、“高度人才”積分制度的修訂

自2012年5月推出“高度人才”積分制度至翌年4月，日本政府共認定了434名“高度人才”[5]，在數量上并沒有達到預期。基于這一現實，日本政府及經濟、勞動領域的專家提出，應在“出入國管理政策懇談會”下設“外國人接受制度檢討分科會”，相關政府部門聯合經濟、勞動領域的專家，共同商討該制度的修訂方案，出臺更為寬松、更有效力的政策。2013年5月，“出入國管理政策懇談會”向日本法務大臣正式提交了《關于修訂“高度人才”積分制度及出入境管理上的優待措施的商討結果》(高度人材に対するポイント制による出入國管理上の優遇制度の見直しに関する検討結果)[6]。同年6月，安倍政府提出的《日本再興戰略》明確指出：“為促進具有高水平技術和經營管理經驗的海外人才在日本發揮才干，完善吸納‘高度人才’的環境，需要重新修訂‘高度人才’積分制度?！辈⒁笥?013年開始實施修訂后的政策[7]。至此，日本拉開了“高度人才”制度修訂的帷幕。以下梳理這一制度修訂的全部過程。

(一)第1次修訂(2013年12月)

第1次修訂是一次較為全面的修訂，涉及認定條件和優待措施兩方面的內容。關于認定條件的修訂內容見表1[8]。

表1 “高度人才”積分制度第1次修訂內容(關于認定條件的修訂)(1)根據日本法務省(2013)資料制作。

從表1可以看出，第1次修訂主要圍繞年收入、研究成果、日語能力、日本留學經歷等內容展開，每一項分值均提高了5分～10分。這使更多的外籍人才能夠達到70分的申請門檻。而其中關于年收入、認定對象的修訂，也是基于遇到的實際問題。可以說，第一次修訂還處于制度出臺后的摸索階段。

值得一提的是，增加日本留學經歷分值這一舉措對吸引外籍人才具有重要作用。留學生政策是日本的重要國策，大規模招收留學生不僅是日本在全球化背景下的教育政策，也是促進外籍人才“預備軍”赴日的重要入口。日本政府一直致力于吸引留學生，先后推出了“留學生10萬人計劃”和“留學生30萬人計劃”。在“高度人才”積分評價中提高日本留學經歷的分值，既降低了“高度人才”的申請難度，也在無形中增強了日本對海外學生的吸引力，可謂一箭雙雕。關于“高度人才”積分制度及其在出入境管理上的優待措施，正如日本出入境管理政策研究專家明石純一所指出的：作為日本出入境管理政策的一環，與日本的教育政策、人口政策、人權政策等各領域政策關系密切[9]。將人才引進政策與留學生政策、就業政策、外國人支援工作等聯系起來，形成了一套相互支撐的制度框架。

第1次修訂除了優化認定條件外，還放寬了享受優待政策的若干條件，其具體內容主要集中在“高度人才”的父母或家政人員的入境條件上(見表2)。這些修訂旨在進一步解除“高度人才”的后顧之憂，以提升該制度的效力[8]。

表2 “高度人才”積分制度第1次修訂內容(關于優待政策適用條件的修訂)(2)根據日本法務省(2013)資料制作。

第1次修訂中的部分重要內容一直沿用至今。例如，雖然像日語能力積分等項目在后來的修訂中繼續做了細化，但項目所對應的總分值未再修改；進一步完善“邀請父母赴日共同生活”這一項重要的優待政策，明確了妊娠期可邀請父母入境、被照護子女的年齡可放寬至7歲、養子女養父母享受同等待遇。這也體現了政策修訂過程中從“高度人才”實際需求出發的人性化考慮。

“高度人才”積分制度自2012年5月出臺至2013年底，共認定“高度人才”845人，這一數值并不理想[10]。而在2013年12月第1次修訂后，“高度人才”認定數量明顯增加(見圖1)。2014年全年認定“高度人才”1 608人，2015年全年認定“高度人才”1 894人，足見第1次修訂工作是卓有成效的。

圖1 “高度人才”認定數量圖表(累積)

值得一提的是，在第1次修訂工作之后，為了進一步做好“高度人才”的引進工作，2014年6月，日本政府又推出了一項重要舉措，即增設“高度人才”專用的“高度專門職”在留資格[11]。如前所述，“高度人才”積分制度推出后，針對達到70分線的申請者簽發“特定活動”在留資格，而“特定活動”在留資格并非為“高度人才”所專用。

“高度專門職”在留資格分為“高度專門職1號(「高度専門職1號」)”和“高度專門職2號(「高度専門職2號」)”兩種。初次申請者需申請“高度專門職1號”。持有“高度專門職1號”并在日從事相關工作滿3年者，可申請“高度專門職2號”在留資格(3)此外，還需要滿足以下條件：品行善良；該申請者在日本居住生活符合日本國家的利益；從對日本產業及國民生活的影響等方面考量，申請人在日本工作生活是妥當的。?！案叨葘ｉT職2號”和“高度專門職1號”在留資格最大的區別是在留資格的有效期不同?！案叨葘ｉT職1號”在留資格的有效期為5年，而“高度專門職2號”在留資格與“永住者”相同，不設在留期限(4)“高度專門職2號”與“永住權”各有特點。“高度專門職2號”持有者若連續6個月以上未從事相關工作，會被吊銷在留資格，而“永住權”的持有者沒有這一限制。但是另一方面，“高度專門職2號”持有者享有邀請父母、家政人員等“永住權”持有者無法享受的優待政策。。

增設“高度人才”專用在留資格并設置無限期的“高度專門職2號”的舉措，為“高度人才”長久在日工作、生活提供了通道。日本政府通過降低申請門檻、擴大申請“入口”，同時拓展“高度人才”未來出口的方式，進一步增加了該制度的吸引力。

(二)第2次修訂(2017年4月)

“高度人才”積分制度經第1次修訂后，“高度人才”數量呈明顯增長之勢。日本政府在《日本再興戰略2015》中提出：“2017年年底前高度人才的認定數量要達到5 000人?！盵12]如圖1所示，截至2015年6月，日本政府共認定“高度人才”3 531人。因此可以說《日本再興戰略2015》中提出的“5 000人”計劃是一個相對保守的目標。事實上，該人才招引目標在2016年上半年即已提前達到。于是，日本政府在《日本再興戰略2016》中提出了新的目標：“2020年年底前高度人才的認定數量要達到10 000人?！盵13]

基于這樣的外籍人才引進目標，日本政府從2017年4月開始對“高度人才”積分制度進行了第2次修訂。第2次修訂工作主要集中在以下兩個方面：一是大幅度縮短了“高度人才”申請日本永住權所需年限；二是新增了7項特殊加分項目。

2012年“高度人才”積分制度出臺時，就放寬了“高度人才”的永住權申請年限，這是“高度人才”享受的一項重要優待政策。當時規定，作為“高度人才”在日5年即可申請永住權。在第2次修訂后，積分在70分以上的“高度人才”，永住權申請年限從5年縮短為3年；而積分在80分以上的“高度人才”所需年限縮短為1年。日本政府稱此舉措是旨在打造世界最快速的“綠卡”——日本版“高度人才”綠卡[14]。

關于日本永住權的申請，通常要求申請者在日合法居住10年以上，并納稅5年以上。即使是在外交、社會、經濟文化等方面對日本具有卓越貢獻的人士以及日籍人士的配偶等，在申請時也要求在日合法居住3-5年。但針對“高度人才”，日本政府推出了1-3年即可申請永住權的更為寬松的政策。日本對于移民問題始終持相對保守的態度，而此項改革可謂為“高度人才”居住日本敞開了大門，為“高度人才”移民日本提供了制度保障。自2014年增設無期限的“高度專門職2號”之后，這是又一項為通過“高度人才”積分制度的選拔、且在日工作1-3年后有意移居日本的“高度人才”提供捷徑的措施。由此足見日本政府吸引“高度人才”的決心，體現了日本政府盡可能長久地留住更多“高度人才”的戰略意圖。

在第2次修訂中，日本政府還新增了7項加分內容(見表3)[15]，這一舉措無疑會使更多的外籍人才達到70分的申請門檻，使原本70分的“高度人才”申請者達到80分，以享受同期推出的“1年申請永住權”的優待政策。

表3 “高度人才”積分制度第2次修訂內容(新增特殊加分項目)(5)根據日本法務省(2017)資料制作。

2017年，日本新增“高度人才”3 903人。截至2017年底，日本共認定“高度人才”10 572人(見圖1)，再次提前完成了《日本再興戰略2016》中所設定的“10 000人”目標?？梢哉f，第2次修訂對進一步擴大日本“高度人才”隊伍起到了至關重要的作用，特別是大幅度縮短申請永住權所需年限這項舉措，至今仍被看作是最有力度的一項優待措施。

(三)第3次修訂(2018年12月)

與第1次、第2次修訂涉及多項措施不同，第3次修訂主要是增加了享受特殊加分的大學的數量，可視為進一步擴大了第2次修訂(表3)中第3項的范圍。2018年，日本政府公布了《城鎮·人口·工作創生綜合戰略》(6)該戰略主要針對日本人口急劇減少這一現實，從國家和地區兩個層面設計應對措施。主要針對東京人口過度集中以及中青年的就業、結婚、生育問題提供符合地區特點的解決方案。[16]。該戰略提出，繼續擴大“高度人才”積分制度中享受特殊加分的大學的范圍，并宣布此項政策自2018年開始實施。根據該戰略，日本法務省和文部科學省再次修訂加分政策，將第2次修訂內容中要求的“世界3大權威機構公布的世界大學排名榜中，至少在其中2個排名榜中排在前300位的大學”，修訂為在任意一個排名榜中位居前300名即可；并通過調整日本文部科學省“超級全球化大學支援計劃(全球型)”中享受撥款補貼的條件，增加享受特殊加分的大學的數量[17]。此項舉措，將日本的一些地方高校也囊括進來，旨在促進日本地方高校的外籍畢業生在日本就業、定居，為日本地方經濟社會注入活力。

(四)第4次修訂(2021年7月)

第4次修訂的背景是2020年12月日本政府推出《守護國民生命和生活、營造安心和希望的綜合經濟對策(2020年12月8日內閣會議決定)》(「國民の命と暮らしを守る安心と希望のための総合経済対策(令和2年12月8日閣議決定)」)。其中提出的若干措施是為了推進日本成為“向全世界開放的國際金融中心(Finance Place Japan)”，打造能夠與海外市場比肩的具有魅力的金融資本市場，進一步完善吸引海外企業家及“高度人才”的環境。其中一項重要舉措就涉及“高度人才”積分制度[18]。因此，第4次修訂主要是為吸納金融領域的人才。其具體修訂內容包括：

(1)對于從事《金融商品交易法(1948年法律第25號)》規定的第二類金融商品交易、投資咨詢及代理等工作的人才，給予10分的特殊加分。

(2)放寬雇傭家政人員的條件。對于從事投資管理業務、持有“高度專門職”在留資格的外籍人士，即使入境時不滿足攜家政人員入境條件，在家庭年收入滿足以下條件時仍可攜家政人員入境：1 000萬日元～3 000萬日元可雇傭1名家政人員；3 000萬日元以上可雇傭2名家政人員。

(3)持“短期滯在”簽證前往日本或簽證到期后希望繼續在日本從事商務活動的人員，若在日期間取得了投資和管理證券財產的資格許可，其在留資格可從“短期滯在”轉為“高級專門職”或“經營管理”。

(4)“高度人才”的配偶(已就業者)，按照“高度人才”的待遇，在辦理入境、在留資格等手續時享有優先權[19]。

以上是日本政府在2012年5月出臺“高度人才”積分制度后10年間對該制度進行4次修訂的情況。由以上分析可知，4次修訂的主要依據是“高度人才”認定的現實情況與日本政府制定的戰略目標。從修訂情況看，前2次的修訂較為全面，涉及項目分值、特殊加分以及優待政策等內容。第3次與第4次屬于局部修訂。其中，第3次修訂主要針對特殊加分問題，擴大了可以享受特殊加分待遇的大學的范圍，旨在推動在日本地方高校留學的外籍學生畢業后在日就業、定居；第4次修訂主要針對金融人才的招徠，服務于日本成為“向世界開放的國際金融中心”這一戰略目標。

前述圖1是“高度人才”積分制度出臺后每年認定的“高度人才”數量。如圖所示，制度出臺后的前4年，“高度人才”的年增幅不足2 000人。而在2017—2019年間，即在第2次和第3次修訂后出現了大幅增長，年增加5 000人左右。由此亦可看出修訂工作取得了顯著成效。從圖1還可得知，修訂后10年內，“高度學術研究活動”“高度專業·技術活動”“高度經營·管理活動”均有不同程度的增加。但“高度人才”從事最多的活動是“高度專業·技術活動”，其次是“高度學術研究活動”，而“高度經營·管理活動”數量較少。至2021年底，日本政府共認定“高度人才”31 451人。在《成長戰略跟進2021年》中，日本政府提出，至2022年年底，計劃認定“高度人才”40 000人[20]。這也是日本政府第3次提出“高度人才”認定數量的目標。在疫情常態化時代，這個目標能否實現，值得持續關注。

圖2和表4是日本“高度人才”的國籍分布情況。其中，到2020年年末，中國(含臺灣地區)籍人才占比高達68.8%，再加上印度、韓國籍人才，亞洲籍人才數量占比達77.8%以上(見圖3)。這一現狀亦符合日本政府的構想。日本在制定引進外籍人才政策之初就提出“考慮與西方國家的平衡，重點從亞洲國家吸引人才”[3]7。

圖2 日本“高度人才”數量推移圖(按國籍統計)

圖3 2020年末日本“高度人才”國籍百分比

表4 日本“高度人才”數量及占比統計表(按國籍統計) 人

三、現行“高度人才”積分制度

“高度人才”積分制度出臺后，10年間經4次修訂，形成了現行的“高度人才”積分制度(見表5)?，F行“高度人才”積分制度基本采分項目與出臺之初相同，包括學歷、工作年限、年收入、年齡四項。其中，學歷越高、具備多個學位證書者，積分越高；工作年限與年收入也與積分呈正比，即工作時間越長、年收入越高，積分越高。但年齡方面則呈反比，即年齡越小，積分越高。除此之外,還有14項獎勵積分，主要針對具有一定研究成果、取得國家專業技能資格證書、具備日本留學經歷、通過日語能力測試(JLPT)1級或2級、頂尖大學畢業、擔任董事長等高層管理職務的外籍人才。由這些獎勵積分項目能夠看出，高學歷、高收入、高水平專業能力和研究成果，且更易融入日本社會的外籍人才，是日本政府重點吸引的對象。

表5 “高度人才”積分計算表(7)根據日本出入國在留管理廳網站(https://www.moj.go.jp/isa/content/930001657.pdf)資料制作。

關于優待政策，與制度出臺之初相比，在以下三點上發生了變化。

(1)縮短了永住權申請所需年限。取得“高度專門職1號”在留資格，且在日本連續從事相關工作3年，或積分超過80分并從事相關工作1年，即可申請永住權。

(2)在一定條件下允許父母入境?！案叨葘ｉT職1號”在留資格持有者在以下兩種情況下允許其父母入境：一是本人或配偶有未滿7歲的子女(含養子女)，需要父母照料；二是本人或配偶處于妊娠期，需要父母照料，在滿足一定條件的情況下，允許本人父母或配偶父母(含養父母)入境并在日本合法居住(8)需要滿足的條件是：(1)“高度專門職1號”持有者的家庭年收入在800萬日元(約合人民幣48萬元)以上；(2)父母赴日后與“高度專門職1號”持有者同??；(3)不得同時邀請“高度專門職1號”持有者父母和其配偶的父母。[21]。

(3)在一定條件下允許攜家政人員入境?！案叨葘ｉT職1號”在留資格持有者，如若滿足一定的條件，可攜家政人員入境(9)(1)繼續雇傭入境前雇傭的家政人員的條件(同時入境型)是：①“高度專門職1號”持有者的家庭年收入在1 000萬日元(約合人民幣60萬元)以上；②最多能帶1名家政人員入境；③計劃每月支付家政人員20萬日元(約合人民幣1.2萬元)以上的報酬；④若家政人員與“高度專門職1號”持有者一起入境，需在入境前被該“高度專門職1號”持有者雇傭1年以上；⑤若“高度專門職1號”持有者先入境，家政人員需在入境前被該“高度專門職1號”持有者雇傭1年以上，且在“高度專門職1號”持有者入境后，繼續被該“高度專門職1號”持有者或其入境前共同居住的親屬雇傭；⑥“高度專門職1號”持有者離境時，計劃與其一同離境。(2)雇傭(1)以外的家政人員時的條件(家庭情況型)是：①“高度專門職1號”持有者的家庭年收入在1 000萬日元(約合人民幣60萬元)以上；②最多能帶1名家政人員入境；③計劃每月支付家政人員20萬日元(約合人民幣1.2萬元)以上的報酬；④存在家庭困難(在申請時，有未滿13歲的孩子或因生病等原因不能做日常家務的配偶)。(3)從事投資等行業的金融人才雇傭家政人員時的條件(金融人才型)是：①金融人才的家庭年收入在1 000萬日元以上；②可以最多帶2名家政人員入境(帶2名入境僅限于家庭年收入在3 000萬日元(約合人民幣180萬元)以上者)；③計劃每月支付家政人員20萬日元(約合人民幣1.2萬元)以上的報酬。[22]。

從以上措施能夠看出，“高度人才”積分制度不僅要解決如何遴選外籍人才的問題，也試圖留住外籍人才。這些措施既包括允許父母在日居住、攜家政人員入境等解決“高度人才”后顧之憂的措施，又提供了快速申請永住權、變更在留資格的便捷條件，為在日長期工作生活的“高度人才”提供了制度保障。

結 語

自2019年底，新冠肺炎疫情席卷全球，對國際人口流動造成了巨大沖擊。但即便處于疫情常態化的情況下，日本政府依然于2021年提出了“至2022年年底共認定40 000名高度人才”這一招引外籍人才的目標。如本文所述，為了吸納更多的“高度人才”赴日、留日，日本政府自推出“高度人才”積分制度以后，根據施行效果和所遇到的實際問題，進行了數次修訂，且取得了明顯的成效。

在實施“高度人才”積分制度的同時，日本政府一直重視吸引外國留學生，把外國留學生視為“高度人才”的“后備軍”。2019年，日本已提前完成了“留學生30萬人計劃”這一政策目標。留學生為日本源源不斷地提供人才后備力量，而“高度人才”積分制度則為留學生畢業后在日本社會發揮積極作用，提供了方便條件和制度保障。吸引留學生政策與“高度人才”積分制度并行，兩種政策相輔相助，互為推引，構成了良好的人才引進機制。

考察日本“高度人才”積分制度出臺及修訂過程，不難發現，該制度不僅旨在遴選和吸引“高度人才”，而且也在積極探索留住“高度人才”的方法。如今，日本已形成了“留學生政策→‘高度人才’積分制度→快速申請永住權”的引才、留才政策體系。毋庸置疑，日本對“高度人才”敞開大門的政策，有利于吸引大量海外人才，推進科技創新發展，振興產業經濟，應對老齡少子化問題。而中國同樣面臨以上問題，可以借鑒日本的經驗，探索建立適合中國國情的外籍人才引進政策體系。