山東省東營市縣區農業綜合執法機構改革分析

韓合國

（利津縣動物疫病預防控制中心 山東東營 257400）

2020 年12 月30 日，山東省農業農村廳根據山東省人民政府辦公廳《關于農業綜合行政執法有關事項的通知》發布了《山東省農業綜合行政執法事項目錄清單》（2020 年版），標志著本次農業綜合行政執法改革從制度層級完成。現結合東營市畜牧獸醫體制和農業綜合行政執法改革基本情況，作簡要分析。

1 東營市縣區級畜牧獸醫體制和農業綜合行政執法改革現狀

1.1 職能界定和執法事項

1）制度依據和職能界定從各級關于農業綜合行政執法改革的政策和各項文件看，聚焦完善農業綜合行政執法體系、整合執法隊伍、強化隊伍保障、落實執法人員持證上崗和資格管理；都堅持重心下移、解決職責交叉、多頭執法、重復執法問題；都強調加強一線執法力量、解決監管缺位問題。根據行政與事業分開和實現農業綜合行政執法的改革總要求，全市所有縣區農業農村部門下達的“三定方案”都明確：農業農村局作為農業行政管理機關，應當根據相關法律法規授權和政府相關規定進行農業行政管理工作，那么這些行政管理工作包括但不限于單純的行政強制、行政處罰，還包括與其相關的行政監督、檢查。也就是說，農業農村局（畜牧獸醫局）具有并且是涉及畜牧獸醫行政執法工作唯一執法主體，除部分行政審批職能劃轉同級行政審批部門外，原事業畜牧部門代行的其他行政管理職能，全部由現在的農業農村局（有的加掛畜牧獸醫局牌子）來履行；同時建立農業綜合行政執法隊伍，依法統一行使行政強制、行政處罰和相關行政檢查、監管職能；將技術指導和科技推廣等事業服務職能保留在事業單位畜牧中心。法律法規授權和“三定方案”總體上明確了各部門的“身份和職能屬性”，為開展包括涉及畜牧獸醫在內的農業綜合行政執法工作提供了制度依據。

2）農業綜合行政執法事項農業農村部和山東省分別發布了《農業綜合行政執法事項指導目錄》（2020 年版）和《山東省農業綜合行政執法事項目錄清單》（2020 年版）。通過對山東省《目錄清單》進行梳理和數據分析顯示：《目錄清單》中涉牧實施依據涉及法律法規38 部，占《目錄清單》實施依據涉及法律法規總數的39.2%，其中，法律3 部、行政法規10 部、部門規章16 部、地方性法規2 部、省政府規章7 部；《目錄清單》涉牧行政處罰和行政強制等行政執法事項153 項，占《目錄清單》農業綜合行政執法事項總數的45.7%。與各項法律法規、中央和省委關于推進農業綜合行政執法的改革精神對應，《目錄清單》行政執法事項的實施主體統一規范為“農業農村主管部門”或“畜牧獸醫主管部門”。

1.2 改革的基本情況

1）畜牧獸醫職能隊伍改革前的基本情況事業單位改革前，縣區畜牧部門及其所屬機構行使涉牧技術指導和科技推廣等事業服務職能，同時代行涉牧行政審批、行政監督、行政處罰和行政強制等行政執法職能，雖然工作量和壓力大，但是有較為完整的人員隊伍和工作體系，總體上能夠較好完成包括代行行政管理職能在內的工作任務。

2）畜牧獸醫事業單位改革的階段按照改革總的任務目標，是逐步剝離行政管理職能劃歸到相關部門。一般都經歷了兩個階段：第一階段為單純的事業單位間職能劃轉改革。將獸藥經營許可、動物診療許可、動物防疫條件許可等行政審批職能劃歸新設立的行政審批部門；第二階段是農業綜合行政執法為重點的綜合體制改革。撤銷原事業“畜牧局”成立新事業單位“畜牧發展服務中心”，同時為了凸顯畜牧獸醫工作的重要，在新設立的“農業農村局”加掛新設立的“畜牧獸醫局”牌子。第一階段的改革比較徹底，隨職能劃轉，同時將原事業單位相應工作人員調入行政審批部門，即“人隨事走”。

2 改革進程中出現的問題和分析

2.1 所存問題

調研發現：在行政處罰類行政執法案件辦理方面，部分畜牧中心和農業農村局關系比較協調的，出現由畜牧事業人員實際辦理案件，最后由農業農村部門具有執法資格的人員簽字、蓋農業農村局（畜牧獸醫局）公章的情況；部分畜牧中心和農業農村局關系不協調的，推諉扯皮屢見不鮮，甚至有的區域涉及畜牧獸醫行政執法工作處于不開展工作的“真空”狀態；在一般行政執法和行政管理方面，則全部由畜牧事業工作人員繼續開展行政檢查、監督和部分強制等一系列行政管理工作。農業綜合行政執法體制改革前，東營市各縣區涉牧行政執法案件辦理數量基本維持在500 件/年左右，農業綜合行政執法體制改革后，2019 年3 月至2021 年12 月，全市各縣區涉牧行政執法案件辦理累計107 件，案件辦理數量出現了斷崖式下跌；并且包括涉牧行政執法在內的涉牧綜合行政管理工作整體上出現了不同程度的遲滯狀況。

2.2 問題分析

農業農村局方面，一是雖然法律法規對行政執法事項授權實施主體層級大部分為“縣級以上”，但在實際工作層級關系上，由省、市級直接進行具體行政行為管理的少，絕大部分行政執法實踐往往是由縣區級機關或其內設機構進行落實，實際行政執法工作量較大。二是原機關行政管理的崗位編制和在崗人員，不管是絕對數還是人員占比都相對較小。包括農業綜合執法大隊崗位編制屬性也全部為事業編制性質。三是涉及畜牧獸醫行政管理本身具有技術行政管理屬性，不可能通過短時間培訓等就能達到崗位要求，農業綜合行政執法和畜牧獸醫綜合管理體制改革后，只賦予了較大數量涉及畜牧獸醫行政管理特別是行政執法職能，雖然加掛畜牧獸醫的牌子卻沒有隨之調整內設機構并充實和增加與履行新增加職能相適應的專業技術人員，這就更增加了行政管理事項多與工作人員少的矛盾。四是縣區農業農村工作環境相對較差、社會地位較低，年輕工作人員通過考錄等方式變換工作環境好或層級高的單位情況較為常見，加之縣區基層臨時性、突發性工作較多，存在對工作人員進行臨時抽調多的情況，也都不同程度影響包括行政執法在內行政管理工作的正常開展。五是部分農業農村局對農業綜合行政執法和畜牧獸醫綜合管理體制改革的認知不到位，對包括行政執法在內的行政管理工作存在“農牧分家”有意規避的情況。所以，出現了“有職能，干不了”的局面，沒有承擔起包括行政執法在內的綜合行政管理任務。

而畜牧中心方面，根據法律法規授權執法實施主體和“三定方案”關于畜牧事業單位職能的界定，不具備包括行政執法在內的行政管理主體資格；從工作人員身份分析，原行政執法證件中執法人員單位為代行行政職能的“畜牧局”，現單位是事業職能“畜牧中心”，或者改革后畜牧中心工作人員執法證變更，單位標識為“農業農村局”，有無違法辦理之嫌且不討論，但所持執法證屬于無效證件無可爭辯，則持證人員不具備進行行政執法的資格。

3 對策建議

東營市雖然在行政區劃上縣區總數相對較少，但畜牧業總體發展水平較高，形成了比較完整的畜牧獸醫產業體系。比方某縣，2010 開始，肉羊、肉牛年出欄就站上了100 萬大關，現年出欄肉羊、肉牛約300 萬以上，其他縣區也有禽類、奶牛、生豬等自己的產業特色。據統計，東營市2019 年至2021 年牧業產值占農林牧漁及服務業總產值比重分別是27.38%、29.06%和31.3%，畜牧業較為發達的縣區更為明顯，例如某肉羊養殖大縣，占比則分別是34.31%、33.01%和34.62%。根據數據分析，畜牧產業是農業農村經濟中產值占總比最大、產值和發展速度增長最快產業，是關系千家萬戶賴以生存的經濟支柱，包括動物衛生、獸藥、飼料等投入品管理在內的畜產品質量安全管理更是保障人民群眾身體健康最重要的環節之一，如此種種，涉牧諸多行政管理特別是行政執法工作一刻不能延誤更不能斷檔，保證涉牧綜合行政管理機構改革順利進展，是推動改革落地的具體措施，也是首要任務。

3.1 人隨事走，確保行政管理工作不斷檔

職能劃轉的同時，適量調動相應數量技術人員到新單位和崗位，真正實現“人隨事走”。在機關和內設具體管理機構的總管理崗位性質保持不變的情況下，實行“老人老辦法、新人新辦法”漸進式完善機制，最終實現事業人員退出、行政管理人員接班的目標。即：可選拔調動一定數量熱愛畜牧獸醫工作、具有管理能力的事業或參公管理專業技術人員到新的行政管理崗位，暫時解決專技人員數量與職能事項不匹配的問題。保持調動人員編制性質不變，為滿足工作需要暫時實行混崗管理，但調入人員“只退不進”，行政管理崗位人員“只進不退”，梯隊漸進式換血。即：事業人員退出一個，通過招考、內部調劑等方式遞補一個行政管理人員，直到達到管理崗位職能和編制要求。這樣，既保證了行政管理工作不斷檔，又達到改革的總要求。

3.2 調整機構設置，整合管理資源

總的要求是增加畜牧獸醫管理機構設置和崗位編制，從根本上解決“機構、人、事”不匹配的矛盾。

一是隨著人民生活水平的提高，動物產品需求占消費比重越來越高，行業規模不斷擴大、產業檔次不斷升級，畜牧業在農業農村經濟收入中的占比逐年提高，增速明顯，涉及畜牧獸醫行政管理工作量大、面廣，對專業技術管理人員需求數量越來越大、質量要求越來越高，其必要性和重要性不言而喻。二是隨著法律法規體系的健全完善，行政執法事項越來越多；同時隨著重心下移和簡政放權政策的具體實施，管理權限逐級下放基層的行政管理事項也逐步增多。三是根據機構設置要求，機構設置數量的參考指標主要是人口、土地和財政，沒有行業規模的參考；再者整合職能、隊伍，解決多頭管理、分散執法，實現包括行政執法在內的綜合行政管理是中央改革的精神和要求，不可能突破機構設置數量限制增設畜牧獸醫管理獨立新機構。

所以，增加農業農村局內設畜牧獸醫管理機構、合并畜牧獸醫技術服務機構進入農業農村局，真正做到農業農村工作“整體融合”，才能充分發揮綜合行政管理和技術服務協調統一的優勢；同時縣區編委應加大對涉及畜牧獸醫行政管理特別是農業綜合行政執法的重視程度，提高編制數量占總比，增加畜牧獸醫行政管理崗位編制數量并充實具有專業技術的行政管理人員，徹底解決“機構、人、事”不匹配的矛盾。這是解決問題的根本所在。

4 思考

代管機制是否可以作為改變職能界定的依據？

部分觀點認為農業農村局代管畜牧中心，在管理層級關系上有權要求畜牧中心行使農業農村部門的綜合行政管理職能。

筆者的觀點是否定的。其由有二：一是法律法規授權的農業綜合行政執法的執法主體是“行政”屬性的農業農村主管部門或畜牧獸醫主管部門；代管機制是“三定方案”中規定對直屬縣區政府的事業單位畜牧中心由農業農村局代管，發布層級是縣區機構編制委員會，屬縣區級規范性文件。從機構屬性和職能兩個范疇界定，規范性文件的相關規定都應遵從法律法規規定。二是“三定方案”中只規定“代管”，無具體規定代管內容，不便于具體實施。