工業用地效率變化與提效政策演進的關聯機制
——基于1997—2018年濟南市的實證研究

趙安晨，陳 朋

（山東建筑大學建筑城規學院，山東 濟南 250101）

為促進我國工業化發展，工業用地曾長期被視作非經營性用地，政府通過非市場化方式對工業用地優先供給[1]的同時缺乏對工業用地利用和退出的監管[2]，造成我國城市工業用地容積率低于國外大城市[3]。面對上述問題，20世紀90年代以來中央及地方政府頒布了一系列政策導控工業用地供給、使用和退出等行為，以期達到提升工業用地效率、促進工業用地集約發展等目的[4]。

當前學界對工業用地效率的研究多從工業用地效率評價及其影響因素分析[5]、不同區域和城市間工業用地效率差異研究[6]以及提升策略[7]等方面展開。此外，已有部分學者對工業用地政策開展研究，例如，探討工業用地價格政策與工業效率[8]或與工業用地布局[9]之間的關系；從時空變化角度研究存量工業用地對相關政策的響應程度[10]等。但現有研究中，對工業用地效率變化與相關政策演進的關聯機制的實證研究較為匱乏。

本文以傳統工業城市濟南為例，在分析濟南市工業用地提效政策演進特征和政策實施效果的基礎上，對工業用地效率變化與相關政策演進的關聯機制進行了研究。所得結論一方面有助于理清工業用地效率變化與相關政策演進的關系，另一方面對濟南及其他城市未來的政策制定具有一定參考價值。

1 研究基礎

1.1 概念界定

當前學界對工業用地效率和工業用地提效政策的概念尚未統一。通過梳理文獻，發現不同學者對工業用地效率內涵的理解普遍體現出對投入與產出關系的重視。本文在此基礎上將工業用地效率定義為：工業用地在利用過程中，包括人力、物力、財力成本在內的投入所實現的經濟產出程度。根據對相關政策的初步梳理，將工業用地提效政策定義為：由國家相關部門頒布的直接涉及提升工業用地效率或通過對工業用地進行規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用和優化結構等方式間接達到提升工業用地效率目的的政策。

1.2 研究方法

1.2.1 政策量化模型

本文為更加科學、準確地剖析相關政策，引入政策量化模型[11]對政策效力加以量化。參照以往研究中政策效力的量化標準[12]，結合工業用地提效政策自身特征，制定本研究的政策效力量化標準（表1），按式（1）對單個政策量化并計算政策年度效力，考慮到政策效果具有持續性；按式（2）計算截至第i年的累計政策效力。前者反映當年政府對工業用地效率問題的關注度，后者反映截至當年作用于該地區工業用地效率的政策效力之和。

表1 政策效力量化標準

式（1）TFEi是第i年的年度政策效力，i是年份，n是i年政策頒布總數，o是i年頒布的第o項政策，Po、Co、Go、Mo、So分別代表o政策的力度、內容、目標、措施和反饋的分值。式（2）NTFEi是截至i年的累計政策效力，r為TFE的年份，b為研究初始年份，本文中b為1999年。為使量化結果更科學合理，做出以下限定：①單一年份中若同一政策主體就相同內容頒布多項政策，則只將效力最高的一項政策計入當年的年度效力；若為不同主體或不同年份，考慮到部門職能差異和外部政策環境的變化則均保留計算。②考慮到政策具有一定時效性，因此到期失效政策的效力將在下一年累計政策效力的計算中減去。

1.2.2 super-SBM模型及其指標體系

引入數據包絡模型（DEA）[13]測算濟南市工業用地效率。自1978年提出DEA以來，先后衍生出CCR、BCC和MALAQUIST指數等模型，但上述模型存在一定不足，托恩在前人基礎上構建了super-SBM模型[14]（式3）。該模型通過引入超效率理念，可使有效決策單元進一步比較，并通過松弛變量判斷投入產出指標的冗余情況（式4），有效解決了上述模型的不足。目前已有學者在工業用地效率測算中嘗試應用該模型[15]。

式（3）中，x、y為投入和產出變量，m、s為投入和產出指標個數，S i-、S+r為投入和產出的松弛變量，λj表示權重向量，minρ為綜合效率；若在上述模型基礎上添加∑j=1，j≠k λj=1這一約束條件，則將該模型由規模報酬不變變為規模報酬可變，此時minρ為純技術效率；依據“綜合效率=純技術效 率×規模效率”可得規模效率。式（4）中，αj代表投入冗余量，x為投入變量，m為投入指標個數，S i-為投入松弛變量。

參考既有指標體系，結合數據的可得性①由于1999年以前的和2018年以后的《中國城市建設統計年鑒》無法獲取，本研究選取1999—2018年數據作為樣本進行分析。由于2011—2018年濟南市限額以上工業企業工業增加值數據缺失，故不計入產出指標。，本研究選取工業用地面積作為土地投入指標，限額以上城市工業企業年平均從業人員數作為勞動力投入指標，限額以上工業企業工業資產總額作為資本投入指標，限額以上工業企業的工業總產值和工業稅額作為產出指標。

1.3 數據來源

本研究所用1999—2018年工業用地面積來源于《中國城鄉建設統計年鑒》，限額以上城市工業企業年平均從業人員數來源于《中國城市統計年鑒》，限額以上工業企業的工業總產值、工業稅額和工業資產總額來源于《濟南市統計年鑒》。為消除通貨膨脹的影響，以1999年為基期，采用歷年CPI指數對貨幣指標的名義變量進行平減。在政策文本獲取上，考慮到相關政策所產生的影響可能具有一定程度的滯后性，故將濟南市工業用地政策的檢索年限提前兩年至1997年。通過北大法寶數據庫（https://www.pkulaw.com/），采用標題或全文模糊檢索，將“工業用地”作為檢索主題詞，并對檢索到的政策進行遴選②本研究所涉及工業用地提效政策的遴選原則為：一是政策頒布年份為1997—2018年；二是政策頒布主體為中央政府（包括全國人民代表大會及其常務委員會、中國共產黨中央委員會、國務院、國務院各部委）、山東省政府和濟南市政府及相關部門；三是政策直接提及工業用地效率或通過對工業用地進行規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用和優化結構等方式間接達到提升工業用地效率的目的。，最終共獲得61個政策文本，其中中央層面相關政策45條，地方層面相關政策16條。

2 濟南市工業用地提效政策梳理與實施效果檢驗

2.1 濟南市工業用地提效政策梳理

2.1.1 政策主題、頒布時序與政策年度效力分析

政策主題是政策主要內容的體現，將工業用地提效政策主題劃分為用地供給、土地利用和產業轉型三大類。其中用地供給細分為供地方式、供地數量和供地價格；土地利用細分為利用提升和閑置整治；產業轉型包括禁限項目和支持項目。統計1997—2018年各主題的政策數量分別是：供地方式12項、供地數量10項、供地價格5項、利用提升13項、閑置整治10項、禁限項目和支持項目11項，不同主題數量較為均衡。

頒布時序和年度效力可以反映中央和地方政府對于工業用地效率的重視程度。由圖1可知，1997—2018年除2000年和2010年外，其余年份均有工業用地提效政策頒布，反映出中央和地方政府對于工業用地效率問題的持續關注。此外，相關政策的數量與效力分布整體呈現“M形”變化趨勢，其中2003—2009年、2012—2016年是兩個峰值階段，反映出中央和地方政府對于工業用地效率的重視程度呈現一定的波動性。

2.1.2 政策演進階段劃分與特征梳理

通過分析相關政策的政策主題、頒布數量和年度效力的時間變化，發現其呈現較為鮮明的演進階段劃分（圖1）。

圖1 相關政策梳理與階段劃分

（1）政策鋪墊階段（1997—2002年）

首先，政策頒布數量較少、政策效力相對較低。其次，相關政策對于工業用地的指向性不足，表現為多將工業用地作為建設用地的組成部分共同調控管理，針對工業用地的表述和條文較少。再次，政策主題涉及供地方式、供地數量和閑置整治三方面，其中比較有代表性的表述包括：“不得違反國家有關規定擅自設立工業園”“嚴格控制城市建設用地規?！薄肮膭钜猿鲎尯妥赓U等市場化方式配置土地”等?？傮w來看，受數量、效力、指向性等因素影響，相關政策雖然從用地供給和土地利用兩方面促進工業用地提效，但實施后的影響力有限。但該階段做出的政策為下一階段推動工業用地效率提升奠定了制度基礎。

（2）供給優化階段（2003—2007年）

首先，政策頒布數量和政策效力顯著提升，反映出中央和地方政府對于工業用地效率問題的關注。其次，相關政策對于工業用地的指向性有所提升，針對工業用地的表述和文件數量增長，同時頒布了一系列單獨針對工業用地的政策。再次，相關政策主題聚焦土地供給，相關主題政策占該階段頒布政策總數的76%，相關政策文件包括控制以工業園區為代表的工業用地供給數量、落實工業用地“招拍掛”制度和規定工業用地出讓底價等。相關政策通過聚焦用地供給主題，體現出對工業用地供給的持續優化，對工業用地供給方面產生較強影響力。

（3）利用提升階段（2008—2013年）

首先，政策頒布數量和政策效力呈現一定波動。其次，土地利用成為聚焦主題，占比提升至66%；對于用地供給主題的關注度有所下降，占比僅為22%。從利用提升和閑置整治兩方面頒布相關政策，文件包括推動工業園區和工業用地集約利用評價，整治存量工業用地等?？傮w來看，該階段體現出中央和地方政府對工業用地利用效率的關注度逐步由用地供給層面向后端的土地利用層面延伸的趨勢。

（4）全生命周期管理階段（2014—2018年）

首先，政策頒布數量和政策效力較前一階段有所回落，呈現遞減趨勢。其次，相關政策的聚焦主題向產業轉型過度，占比約為42%，較前三階段有明顯上升。中央和地方政府立足于新舊動能轉換，對支持行業提供土地、稅收等優惠，從而促進產業轉型升級。同期其余政策主題的占比較為均衡，體現出“工業用地全生命周期管理”理念在政策制定中的應用。

2.2 工業用地提效政策實施效果檢驗

通過MaxDEA軟件計算得到濟南市1999—2018年的工業用地綜合效率、純技術效率、規模效率（圖2）和各項投入冗余率（圖3）。其中綜合效率反映工業用地利用狀況，純技術效率反映投入要素使用的合理程度，規模效率反映投入要素規模的合理程度，投入冗余率反映投入要素中多余部分的比例。

圖2 濟南市工業用地效率

圖3 濟南市工業用地投入要素冗余率

1999—2018年，濟南市工業用地綜合效率呈現“M形”波動上升趨勢，其中1999—2002年趨勢較緩，2003—2007年增速提升，2008—2017年逐步穩定，2010年達到最高值后出現波動，2018年出現大幅下降。同期濟南市工業用地純技術效率維持在0.85~1.05之間，整體變化不顯著；規模效率從0.32升至0.99，變化顯著。規模效率與綜合效率的變化趨勢較一致，表現為同增同減；純技術效率與綜合效率的變化趨勢一致性較弱。因此，該時期規模效率變化是濟南市工業用地綜合效率變化的主要原因。同期濟南市工業用地投入要素中，用地和勞動力投入的冗余率呈明顯下降趨勢，但仍存在一定冗余現象。而資本投入的冗余率一直維持在較低水平。因此，用地冗余率和勞動力冗余率的降低是規模效率提升的主要因素。

3 效率變化與政策演進的關聯機制解析

中央和地方政府在1997—2018年陸續頒布了61條工業用地提效政策，從用地供給、土地利用和產業轉型三方面對濟南市工業用地效率產生影響。總體來看（圖4），研究期間提效政策累計政策效力呈波動上升趨勢，不同階段政策聚焦主題有所變化并最終指向工業用地全生命周期管理。同期濟南市工業用地綜合效率由0.32升至1.00左右，呈波動上升趨勢，且在2003年、2008年和2014年的三個時間節點上，相關指標均出現較為明顯的轉變趨勢，這與相關政策演進階段的變革期有所呼應。為了進一步解釋兩者間的關聯性，本文通過SPSS17.0軟件，選用Pearson相關分析法，將1999—2018年的累計政策效力作為自變量，工業用地綜合效率作為因變量進行相關分析。結果表明：兩者的相關系數值為0.750，并呈0.01水平的顯著性，說明濟南市工業用地綜合效率與提效政策累計政策效力之間有顯著的正相關性。綜上所述，證實工業用地效率變化和相關政策的演進存在較為明顯的關聯性。進一步研究發現，關聯性體現在效率變化的階段響應性和政策制定的問題導向性兩方面。

圖4 效率的分階段變化

3.1 效率變化的階段響應性

在政策鋪墊階段，相關政策雖然涉及多個主題但對工業用地的指向性不足，政策數量較少、效力較低，對工業用地效率提升的影響力有限。該階段的響應體現在同期濟南市工業用地綜合效率和規模效率雖然出現上升趨勢，但整體較為緩慢。

在供給優化階段，相關政策對工業用地的指向性進一步明確，聚焦工業用地供給方式的市場化轉型、控制供給數量和提高供給價格，政策數量和效力快速提高。該階段的響應體現在濟南市工業用地冗余率在2007年降至0，并以此為帶動、促進綜合效率的提升?？傮w來看，前兩階段處于工業用地提效的起步和加速階段，政策調控對象聚焦于工業用地一級市場，面對的政策環境相對單一，因此響應表現也較為明顯。

在利用提升階段，由于前一階段在遏制工業用地低效擴張和非市場化出讓等方面已取得成效，因此聚焦主題由用地供給轉向土地利用，通過促進工業用地集約利用和閑置用地清退提升工業用地效率。從政策實施效果來看，同期濟南市工業用地出讓中約定容積率平均由2008年的0.6提升至2013年的1.0左右，利用效率提升明顯。但該階段工業用地綜合效率出現波動，與政策初衷出現偏差。原因是2008年次貸危機后，我國工業受到國際投資降低、市場需求萎縮等因素影響，出現工業產能過剩、工業經濟增長乏力的現象[16]；同期山東省黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、交通設備制造業等傳統優勢產業也普遍出現產能過剩問題[17]，引發該階段濟南市工業總產值增速放緩，甚至在2011年出現負增長的現象。該現象說明，相關政策雖然能對工業用地利用率產生正向影響，但在全球化及市場經濟環境下，政策對工業用地效率的導控并非萬能，其變化受到多因素共同影響。

在全生命周期管理階段，為緩解工業產能過剩問題，一系列促進產業轉型的政策相繼頒布。例如，2015年國土資源部提出“促進制造業邁向中高端”，對傳統工業企業轉為先進制造業企業給予政策支持，促進了工業企業轉型進程，對緩解前一階段產能過剩問題起到積極作用。在政策推動下該階段前期濟南市工業用地效率有所回升。但產業轉型升級可能導致短期內經濟增速下降[18]，因此產業轉型升級的速度與時序安排關乎實施效果。2018年，山東省獲批“新舊動能轉換綜合試驗區”，同年山東省和濟南市政府相繼頒布《山東省新舊動能轉換重大工程實施規劃》和《濟南市新舊動能轉換重大工程實施規劃》，提出“對舊動能產業進行去產能，置換形成新動能”的策略，產業轉型升級進程步入“快車道”。轉型的短期負面影響體現在濟南的傳統優勢產業產值受到進一步壓縮，例如，當年濟南市鋼鐵總產量下降65%，工業總產值下滑13.5%，由此引發了當年的波動。該現象說明政策對工業用地效率的提升并非線性關系，短期內甚至可能產生負面效應。

3.2 政策制定的問題導向性

首先，體現在政策的主題與效率欠佳的主要成因相呼應。通過分解濟南市工業用地政策，發現其分別從用地供給優化、土地利用提升和產業轉型升級三方面與用地冗余、投資不足和勞動力冗余三個問題呼應。其次，體現在政策演進總是與時代背景和主要問題相呼應，為適應土地要素市場建立初期的政策環境，政策鋪墊階段政策指向性較弱但為后續政策奠定基礎；供給優化階段主要針對當時超量、低價和非市場化供給方式下的工業用地無序蔓延問題進行針對化整治；隨著工業用地數量增速和用地冗余率的下降，工業用地利用成為關注點，因此政策的重點逐步由用地供給優化向土地利用提升轉變，進入利用提升階段；伴隨次貸危機誘發的我國產能過剩問題，相關政策通過促進企業轉型升級加以緩解，并深化落實工業用地市場化出讓和加強對于工業用地管理，由此進入全生命周期管理 階段。

3.3 關聯機制解析

在相關政策演進的過程中，逐步形成較為穩定的效率變化—政策演進關聯機制（圖5）。首先，用地冗余、投資不足和勞動力冗余導致的規模效率欠佳和純技術效率欠佳共同誘發了工業用地綜合效率欠佳問題。其次，中央和地方政府在面對上述問題時，通過制定相關政策導控工業用地供給、土地利用和產業轉型，三類政策共同組成了工業用地提效政策，并針對不同階段調整主題比重，在此基礎上三類主題形成自身的調控邏輯：用地供給政策通過減少供給數量、提升供給價格和促進供給方式市場化，達到減少用地冗余的目的；土地利用政策通過提升土地利用強度，促進閑置工業用地再開發，達到提升單位面積工業用地投資強度的目的；產業轉型政策通過引導產業轉型升級，提升人均附加值，達到減少勞動力冗余的目的。最后，相關政策的頒布實施對工業用地效率產生影響，但受到政策自身合理程度和外部環境的共同影響，政策效果是否能達到目標尚需檢驗，若已達到工業用地高效利用目標，相關政策僅需隨時代發展適時調整即可。若未能達到相關目標，相關政策需再次分析現存問題從而制定新的政策束。

圖5 關聯機制解析

4 結語

1997—2018年濟南市工業用地提效政策演進呈現政策鋪墊、優化供給、利用提升和全生命周期管理四個階段，同期濟南市工業用地效率呈現“M形”波動上升趨勢，規模效率提升是其變化的主要原因。將兩者疊加分析，證實工業用地效率變化與相關政策演進存在關聯性，關聯性體現在效率變化的階段響應性和政策制定的問題導向性兩方面，關聯機制表現為工業用地問題出現引發相關政策制定，政策在工業用地供給、利用、退出三方面生效，對工業用地效率產生影響，通過對效率變化的檢驗決定下一階段政策制定的走向，形成機制閉環。

此外，通過對濟南市工業用地效率測算，發現其2018年用地冗余率較高，未來在工業用地數量降低和用地強度提升上仍有一定優化空間。因此，濟南市可在現有工業用地提效政策束的基礎上，進一步在用地上嚴控工業用地增量、整治存量工業用地。同時，在制定政策時，充分考慮國際經濟環境等外部因素影響及政策落實可能面臨的困難，作出具有針對性的調整，降低政策實施成本。例如，產業轉型政策在短期內不可避免地對工業經濟造成沖擊，政府可出臺就業培訓、社會保障等配套政策，減少沖擊產生的后續影響。