基于主體功能區的新增建設用地規模分解研究
——以廣東省為例

周藝霖，史京文，沈 明，陳 玲，譚紅日

（1.廣東省土地調查規劃院，廣州 510075； 2.自然資源部陸表系統與人地關系重點實驗室，廣州 510075）

新增建設用地規模是國土空間規劃中重要的約束性指標，是支撐城市未來發展的寶貴資源。主體功能區是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局后，形成的不同主體功能的區域。

學術界關于新增建設用地規模分解的研究主要圍繞建設用地指標分配理念、分配方法和資源錯配等方面，如聚焦建設用地指標分配理念，提出以人為本的建設用地指標分配理念[1]；聚焦建設用地指標分配方法，分別提出運用層次分析法、破產模型和TOPSIS模型等對新增建設用地指標進行分配[2-5]，同時有學者基于資源稟賦和經濟發展區域分異，經濟增長貢獻和人口用地公平來考慮新增建設用地指標分配[6-7]；聚焦建設用地資源錯配研究，提出工業、商服和住宅三類建設用地存在不同程度錯配[8-9]，建設用地指標分配存在執行偏差，需要從目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權等多維控制權進行優化[10]。

現有學術成果主要集中在運用模型探索建設用地指標分配方法，缺乏對主體功能區和區域發展格局的運用，無法保證分配結果合理性和區域主體功能定位的落實。本文以廣東省為例，立足各地市資源環境承載能力和主體功能區定位，以廣東省“一核一帶一區”區域發展格局為引領，從發展趨勢、用地效率、潛力需求、主體功能和基本保障5個維度，構建規模分解指標體系，探索基于主體功能區的新增建設用地規模分解方法，提供統籌優化配置建設用地規模的創新思路，為其他地區新增建設用地規模分解提供決策參考。

1 廣東省主體功能區規劃實踐與總結

1.1 陸海主體功能區規劃實施

2012年9月，《廣東省主體功能區規劃》實施，規劃核心內容主要包括戰略格局、主體功能區劃方案、分區指引、配套政策和地市指引。主體功能區劃方案將廣東省陸域主體功能區分為優化開發、重點開發、生態發展和禁止開發四類區域，分別占陸域面積的13.55%、20.81%、65.64%和14.25%（禁止開發區域點狀分布于另外三類區域內）。其中，重點開發區域又分成國家級重點開發區域和省級重點開發區域，生態發展區域分成國家級重點生態功能區、省級重點生態功能區和國家級農產品主產區。2017年，經國家發展和改革委批準，廣東省有11個縣的主體功能定位由省級重點生態功能區調整為國家級重點生態功能區。

2017年12月，《廣東省海洋主體功能區規劃》實施，全省海洋主體功能區包括優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區域，分別占全省海域面積的33.36%、12.90%、44.04%和9.70%。

1.2 部署“一核一帶一區”區域發展格局

2019年7月，廣東印發《關于構建“一核一帶一區”區域發展新格局促進全省區域協調發展的意見》，結合主體功能區，明確提出全省“一核一帶一區”的區域發展格局。“一核”是指珠三角地區，包括珠三角9市（包括沿海7市），是引領全省發展的核心區和主引擎；“一帶”是指沿海經濟帶，包括珠三角沿海7市和東西兩翼地區7市，是新時代全省發展的主戰場；“一區”是指北部生態發展區，包括粵北5市，是全省重要的生態屏障。“一核一帶一區”區域發展格局是廣東省未來經濟社會發展的方向標，同時也是國土空間開發保護格局確定的重要依據。

1.3 優化主體功能區布局

2020年以來，廣東省以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，以“一核一帶一區”區域發展格局為引領，優化主體功能區布局，形成了重點生態功能區、農產品主產區和城市化發展區的初步方案。其中，重點生態功能區25個縣（市、區），占省域面積的33.41%；農產品主產區18個縣（市、區），占省域面積的28.32%；城市化發展區78個縣（市、區），占省域面積的38.27%。主體功能區優化完善后，可以更好地與國土空間規劃編制以及“三區三線”劃定工作相銜接。

廣東省主體功能區規劃和“一核一帶一區”區域發展格局是相輔相成、互為支撐的關系。一方面，“一核一帶一區”區域發展格局是在主體功能區規劃基礎上提出的，總體反映了全省區域主體定位，是全省未來社會經濟發展的重要綱領，其印發實施將進一步夯實主體功能定位；另一方面，主體功能區規劃優化完善也將“一核一帶一區”區域發展格局作為重要引領，通過分區的細化和完善，將“一核一帶一區”細化和落地。而國土空間規劃編制中的新增建設用地分解和空間布局，將直接影響主體功能區規劃以及“一核一帶一區”區域發展格局的落實。

2 基于主體功能區的新增建設用地規模分解方法

首先，構建新增建設用地規模分解的指標體系，包括影響指標和調節指標，其中主體功能區規劃和區域發展格局作為重要的調節指標；其次，確定指標的方向及權重系數；最后，根據影響指標計算各地市綜合分值，同時根據調節指標修正各地市綜合分值，最終確定新增建設用地規模。

2.1 構建分解指標體系

新增建設用地規模直接關系地方未來經濟發展空間，應綜合考慮土地利用現狀、人口發展趨勢、用地效率、用地潛力和主體功能區等多個方面因素。通過與建設用地相關指標的大范圍比較和篩選，從發展趨勢、用地效率、潛力需求、主體功能和基本保障5個方面，設置國土開發強度、年均常住人口增長率、年均新增建設用地等12個影響指標，以及主體功能區規劃、區域發展格局等4個調節指標（表1）。

表1 新增建設用地規模分解指標體系表

通過設置主體功能區規劃和區域發展格局兩個調節指標，對新增建設用地規模進行修正，統籌優化配置各地市建設用地規模，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食、生態安全等方面的功能。其中，對于主體功能區規劃和區域發展格局的重疊區域，兩個指標均會納入計算，因為兩個指標設置的出發點略有不同，主體功能區規劃主要考慮區域主體功能定位問題，區域發展格局主要考慮全省不同區域協同發展問題。

2.2 確定指標方向及權重/系數

指標方向確定。考慮建設用地總量控制、土地低效利用狀況、人均用地狀況等因素，分別將國土開發強度、批而未供及閑置土地面積、人均建設用地面積、三舊改造標圖建庫面積、人均基本公共服務用地面積5個指標設置為負向指標；考慮人口增長對建設用地資源的需求、用地發展趨勢、用地效率等因素，分別將年均常住人口增長率、年均新增建設用地、人均GDP、地均GDP、三舊改造完成面積、剩余適宜建設用地規模占比、年均固定資產投資總額、規劃交通用地需求和重大平臺等9個指標設置為正向指標；主體功能區規劃和區域發展格局不劃分指標方向，而是根據不同分區確定調節系數。

指標權重及系數確定。本文采用層次分析法對影響指標權重進行計算，利用其具備的層次性高、系統性強，便于對定量與定性相結合的問題進行剖析等特點，對規模分解影響指標的指標項進行系統分析梳理，從而確定指標權重。

首先，構建判斷矩陣，采取兩兩比較法和1-9標度法進行比較，確定指標系數構成的判斷矩陣。然后根據專家意見，對影響指標中12個指標進行重要性程度判斷，構建規模分解影響指標判斷矩陣A如下：

式中：m代表評價指標數；n代表等級數；amn代表評價指標m隸屬于標準值的重要程度。

根據式中判斷矩陣得到相應指標層的單位特征向量，從而確定權重向量。首先計算出判斷矩陣每一行元素的乘積Mi：

式中：aij代表要素i與j的相對重要性的判別結果。

計算得到Mi的n次方根值為：

對其進行歸一化處理，得出權重向量Wi：

得出權重向量后進行層次單排序和一致性檢驗，計算一致性指標公式CI如下：

上式中n代表對應判斷矩陣的階數，λmax為判斷矩陣的最大特征根，CI為一致性指標。計算出相應一致性比率CR=CI/RI，RI為同階平均隨機一致性指標。當CR≥0.1時，層次單排序結果無滿意的一致性，需要進行判斷矩陣相對重要性系數調整，直至調整至CR＜0.1為止。

最后，計算層次總排序和一致性檢驗，其目的是計算最后一層指標相對于總目標的相對重要性權重，計算步驟與方法與層次單排序一致，計算結果CR＜0.1即可，影響指標的權重計算結果如表1所示。

調節指標由于屬于重大戰略影響和特殊需求支持，采用分類修正法進行賦值計算，即將調節指標分成兩類，分別通過調節系數和單列新增建設用地規模進行修正。其中主體功能區規劃和區域發展格局按照其分區不同，設定不同的調節系數；重大平臺和人均基本公共服務用地面積則根據指標數值情況，單列一定的新增建設用地規模進行修正。

對于主體功能區規劃，考慮各主體功能區域的側重點，城市化發展區系數設置為1.4，重點生態功能區和農產品主產區系數設置為1.0，跨區域的地級市按區縣個數占比加權計算系數，如汕頭市6個縣區在城市化發展區，1個縣區在農產品主產區，系數=1.4×6/7+1.0×1/7=1.34。對于區域發展格局，“一核”系數設置為1.1，主要考慮珠三角地區國土開發強度較高，需要優化開發，實現高質量發展；“一帶”系數設置為1.5，主要考慮沿海經濟帶是新時代全省發展的主戰場；“一區”系數設置為1.0，主要考慮北部生態發展區是全省重要的生態屏障。既是“一核”又是“一帶”的地市取平均數1.3（表2）。對于重大平臺和人均基本公共服務用地面積，單列新增規模予以支持，其中，重大平臺按每個平臺單列規模予以支持，而人均基本公共服務用地面積根據是否小于全省均值進行分配，小于均值的地市規模支持量為大于均值的2倍。

表2 主體功能區規劃和區域發展格局系數確定

2.3 影響指標和調節指標測算

影響指標測算。一是數據計算及標準化。根據收集到的基礎數據，計算出12個指標原始值，并運用極值法，分正向和負向兩類，對指標原始值進行標準化，得到各個指標的標準化值。指標標準化公式分別如下所示。二是綜合分值計算。根據12個指標標準化值，乘以各自權重，得出各地市12個指標的綜合分值（圖1）。

圖1 影響指標綜合分值計算結果

其中，Si為指標標準化值，ai為指標原始值，amin為指標最小值，amax為指標最大值。

調節指標測算。一是將綜合分值乘以主體功能區規劃和區域發展格局調節系數，得出調節后的綜合分值；二是依據調節后綜合分值計算各地市新增建設用地規模占比，結合全省新增總量得出初步新增建設用地規模；三是加上重大平臺和人均基本公共服務用地面積的單列規模，得到各地市最終的新增建設用地規模。

3 分解結果校驗

從分解結果看，本次新增建設用地分解，一方面較好地落實了廣東省主體功能分區，新增建設用地規模重點支持城市化發展區的發展，其中11個全域或主要為城市化發展區①按照廣東省主體功能分區優化完善成果，有7個地市全域均為城市化發展區，分別為廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、東莞市、中山市和潮州市；有4個地市主要為城市化發展區（全域僅有1個縣區為農產品主產區或重點生態功能區），分別為汕頭市、惠州市、陽江市和揭陽市。的地市，新增建設用地規模占58.62%，且該11地市中有7個地市新增建設用地規模排名全省前10位。另一方面有力保障了“一核一帶一區”區域發展格局實施，“一核”和“一帶”的新增規模占比較大，其中“一核”的9市新增規模占50.68%，重點支撐“走廊+集群+平臺”的網絡化產業空間布局；“一帶”14市新增規模占73.74%（其中核帶重疊②核帶重疊7市，分別為廣州市、深圳市、珠海市、中山市、東莞市、惠州市和江門市。7市占40.35%），重點支撐港口群、臨港經濟區和臨港新城建設；“一區”5市新增規模占15.94%，側重支持“據點式”布局現代農業產業園和特色工業園（圖2）。

圖2 新增建設用地規模分解結果與區域發展格局校驗

同時，本次分解結果可以較好地引導空間資源向中心城市和都市圈集聚，重點支撐建設廣州、深圳、珠江西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈，推動形成以珠三角城市群為核心，汕潮揭、湛茂都市圈為兩翼的中國南海岸大都市帶。總而言之，本文以廣東省為例，探索將新增建設用地規模分解與主體功能區相掛鉤，該方法可以較好地促進不同區域差異化發展，進而提高空間資源配置效率，可以為其他區域新增建設用地規模分解提供重要決策參考。

4 新增建設用地規模分解政策建議

本次研究表明，對于新增建設用地規模分解工作，應結合主體功能定位，落實區域發展格局，并綜合考慮人口增長趨勢、土地利用效率和用地發展趨勢等各類因素，確保分解結果的科學性和合理性，促進主體功能區規劃落實和不同區域差異化發展。

4.1 結合主體功能定位，實現資源優化配置

國家空間規劃制度改革后，在新的國土空間規劃體系下，主體功能區規劃成為推進國土空間規劃編制的重要指導性規劃[11]。在國土空間規劃編制過程中，國家要求各省對主體功能區規劃進行完善和細化，并進一步在國土空間規劃中落實。在省域層面，要更好地發揮城市主體定位功能，提升國土空間利用水平，國土空間規劃的要素引導作用顯得尤為重要。新增建設用地規模作為國土空間規劃的重要約束性指標，其分解下達應充分結合不同城市區域主體功能區定位，通過建設用地資源的統籌優化配置，協調發展與公平之間的矛盾，發揮不同區域的比較優勢，實現差異化發展和協同發展。

4.2 落實區域發展格局，促進空間布局優化

區域發展格局是一個區域未來發展和國土空間開發保護的重要綱領，同時也是指導資源要素配置的方向標。在各級國土空間規劃編制中，均明確要求構建國土開發保護格局，而該格局與區域發展格局具有高度匹配性，國土開發保護格局是支撐區域發展格局的重要基礎。同時，在國土開發保護格局的規劃和塑造過程中，新增建設用地資源的投放方向和力度起到至關重要的作用。因此，在新增建設用地規模分解中，應充分考慮和落實區域發展格局，按照不同區域發展方向和組合關系，合理調整分配比例，將建設用地資源重點投放至城鎮開發重點區域，支撐國土空間開發保護格局、區域發展格局的形成和發展，促進城市空間布局不斷優化。

4.3 綜合考慮各類因素，形成規模分解最優解

新增建設用地規模分解是一項系統性工作，除了需要從主體功能角度考慮主體功能區以及區域發展格局的影響，為更好地發揮建設用地資源利用效率，促進解決發展與公平的問題，還應綜合考慮人口增長趨勢、土地利用效率、用地發展趨勢和重大項目用地需求等各類因素。在生態文明建設和耕地保護嚴格化背景下，應該以主體功能區為指導，結合城市發展實際需求，通過各類因素統籌考慮和綜合平衡，形成相對科學的新增建設用地規模分解方案，促進建設用地資源的高效利用和城市高質量 發展。