實用性村莊規劃視角下江蘇省農宅建設管控思路與優化策略

王宇燦, 沈 山*, 郭里麗, 胡庭浩

(1.江蘇師范大學 地理測繪與城鄉規劃學院,江蘇 徐州 221116; 2.鎮江市丹徒土地儲備中心,江蘇 鎮江 212100)

2019年5月,《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺,其中的國土空間規劃體系中的實用性村莊規劃成為鄉村地區建設與管理的法定依據.此后,江蘇省開展了以“多規合一”實用性村莊規劃為引領的多項工作,全面推動鄉村地區建設.農宅建設管控作為鄉村地區建設的重要一環,深刻影響著鄉村發展及國土資源利用效率的提升.目前，關于農宅建設管控的研究多以新型城鎮化和國土空間規劃為背景,探究鄉村規劃與建設[1]、農村居民點整治[2]以及農村風貌建設等問題[3],鮮少有研究探討實用性村莊規劃編制中農宅建設管控的具體方法.村莊規劃如何更好地支持農宅建設管控,為鄉村地區發展提供支撐,值得深入探討.本文通過梳理江蘇省農宅建設管控政策,研判現狀問題,從村莊規劃編制的視角,提出農宅建設的管控策略與方法,為江蘇省農宅建設管控的政策制定、工作管理提供參考.

1 江蘇省農宅建設管控政策演進

對農宅建設的管控源于城鎮化背景下產生的“無序擴張、外擴內空”問題[4].由于我國對農宅建設的管控具有很強的政策性,梳理不同時期相應的政策關注熱點是研究管控策略的基礎.1978年以來,農宅建設管控可劃分為3個階段，見表1.

表1 國家和江蘇省關于農宅建設管控政策演進(1978年至今)

江蘇省針對農宅建設的管控政策可追溯至2000年出臺的《江蘇省土地管理條例》.2005年12月,江蘇省政府辦公廳發布《江蘇省建設用地審批辦法》,農宅建設從申請、選址到審批都有了較為嚴格的限制條件.2006年3月江蘇省委省政府發布《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于積極推進城鄉統籌發展加快建設社會主義新農村的若干意見》,提出加強農村集中居住村規劃設計,自此,江蘇省各地方開始推進新型農村社區建設工作,引導居民相對集中居住,形成相對集中的“塊狀”布局,實行區域性管理.2019年4月,江蘇省自然資源廳發布《江蘇省鎮村布局規劃優化完善技術指南(試行)》,按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路,村莊規劃需要將村莊分類落實到具體的農宅建設上,提出差異化的管控策略[5].2020年6月,江蘇省農業農村廳發布《關于加強和規范農村宅基地管理工作的通知》,要求農業農村部門全面協調農村宅基地改革管理問題，自然資源部門落實宅基地用地規模布局問題.自此,在政府的統一領導下,各單位建立工作協調機制,共同組織宅基地盤活利用,聯合開展對農宅建設的審批監管.

2 江蘇省農宅建設中存在的問題

2.1 宏觀:宅基地布局分散,人居環境改善遲緩

江蘇省自然環境的差異和主觀選擇的干預,使得宅基地在空間分布上形態各異[6],主要形成耕地半徑導向的塊狀、依路沿河分布的條帶狀、地形地貌限制的散點狀3種類型(圖1).宅基地單體規模普遍偏大,部分區域戶均宅基地用地面積為220～260 m2,遠超國家標準(150 m2/戶)[7].集中度南北差異顯著,部分區域布局相對分散[8],公共服務均等化要求下的基礎設施空間組織相對困難,投入成本較大.

圖1 江蘇省農村宅基地分布主要類型示意圖

近年來,江蘇省政府比較重視對農村實施遷村并點和集中居住改造,但對村莊內部原有宅基地的整理、利用缺乏較為明晰的要求.老舊宅基地整治管護工作滯后,生活垃圾處理、污水處理問題較多,公共衛生狀況時好時差;閑置宅基地退出整理問題缺乏引導,出現鐘擺式閑置[9].老舊宅基地片區臟亂差與低效利用問題并行,人居環境改善難以深入.

2.2 中觀:宅基地空間無序擴張,耕地保護壓力增大

蘇北傳統習俗和城鎮化的推進,蘇南居民富裕和城鄉一體化的發展導致江蘇新增宅基地需求持續增加,引發更新住房的浪潮.江蘇地理環境優越,宅基地周邊均為優質耕地分布區,而村民集體組織對建設監管意識薄弱,住房更新與擴建時占用耕地的比例居高不下.據調查,江蘇省城鄉建設用地擴張占用耕地面積為全國最高,農村居民點侵占耕地面積占總面積的17%[10].同時,江蘇設施農業發展位居全國前列,農業生產經營規模擴大過程中,農民多以發展農用設施之名,擴大宅基地用地規?；蛟诟貎冉ㄔO農用設施用于經營畜禽養殖、水產養殖,甚至工業商品生產,對耕地產生不同程度的破壞和占用.

針對當前宅基地存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出問題,江蘇省雖有系列約束政策,但對鄉村自上而下的統一管理難以深入到各地方農宅建設中,管控實操中又缺少專業技術人員支撐,因此，至今未形成科學有效的農村宅基地侵占耕地行為的管控措施[2].

2.3 微觀:農房風貌多樣,村莊風貌難以統一

農房建設風格帶有很強的時代特征和地域性.改革開放以來,江蘇省農房建設按時期可分為非規劃管控下的“瓦房院落時期”“磚混洋房時期”和初步規劃管控下的“多元并存時期”.20世紀五六十年代，多為單層“一堂兩室”的土墻房；七八十年代以磚瓦房為主，并增建廂房圍合成院落；進入90年代后，借鑒城市建筑風格，農房多趨向多層磚混洋房.非統一規劃的自發建房[11]，使農房形式風格多樣，村莊整體風貌協調度較差.塑造具有特色的村莊風貌，成為新時期村莊規劃較為迫切的任務.

3 規劃變革背景下江蘇省農宅建設管控思路與優化策略

實用性村莊規劃中，可以通過宏觀尺度對村域內宅基地的分類調整、中觀尺度對宅基地邊界的科學優化、微觀尺度對宅基地上建筑要素的規范設計,構建“宏觀-中觀-微觀”空間維度嵌套的農宅建設管控思路,實施“分類管控、邊界管控、要素管控”的精細化管控方式(圖2).從規劃編制要求及內容來看,首先，銜接鎮村布局規劃,基于自然村不同發展定位,劃分自然村內宅基地管控類型;其次，重視耕地保護,基于第3次全國國土調查(簡稱“三調”)數據及土地利用總體規劃約束性用地指標,整治宅基地侵占耕地現象,劃定宅基地建設邊界;最后,關注農房建設對村莊風貌的影響,借鑒控制性詳細規劃要素管控辦法,通過建設指標的剛性約束和外觀風格的彈性引導,制定建設要素管控導則,為農房建設實施提供科學參考.

圖2 規劃變革背景下農宅建設管控路徑框架

3.1 宏觀:銜接上位規劃,實施分類管控

面對村莊分散的結構體系,村莊規劃向上銜接鎮村布局規劃中對自然村的分類及要求,縱向傳導細化落實到自然村內宅基地的分類管控.與其他省份對行政村劃分村莊發展類型不同,2020年,江蘇省各地鎮村布局規劃以自然村為規劃單位,根據自然村發展現狀、區位條件、資源稟賦等,細化5種發展類型,按照“管點控面”的分類發展模式,為自然村內農宅建設管控提供了上位規劃指導.

村莊規劃以行政村為單位劃分規劃管理單元,以自然村分類為依據劃分宅基地管控單元,對5類自然村內的宅基地分類劃區.《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中規定,在城鎮開發邊界內的詳細規劃由市縣自然資源主管部門組織編制,因此,若行政村涉及城鎮開發邊界,城鎮開發邊界內城郊融合類自然村遵從上一級詳細規劃統一安排,農宅建設管控納入城市管控范疇;界外的集聚提升類、特色保護類、其他一般類村莊內的農宅建設,納入宅基地管控單元;搬遷撤并類自然村以“遠近結合,逐步搬遷”為原則退出宅基地,逐步引導村民向集中新建居民點搬遷,通過宅基地復墾或復綠、廢棄地綜合修復工程,促進遷出區恢復耕地綠地(圖3).同時,根據5類自然村發展要求,針對各典型自然村人居環境質量的影響要素和居民意愿,分別設計適合不同地域特色、不同人居環境的農宅建設管控原則,對管控內容和工程措施要素進行詮釋,歸納出區域性、差異性、典型性的農宅建設管控策略[12],為村莊范圍內的農宅建設管控提供精細化、精準化的約束與指導.

圖3 農宅建設中宅基地分類管控示意圖

3.2 中觀:落實耕地保護,劃定邊界管控

在組織開展農宅建設現狀和需求情況統計調查中發現,現狀建設中宅基地利用上存在違法占用永久基本農田、被劃入生態保護紅線內等問題.為落實國家糧食生產安全和生態保護的戰略要求,規劃需要劃定宅基地邊界范圍,實現由自然村“點位管控”向宅基地“邊界管控”的轉換(圖4).由于各級國土空間總體規劃仍處于全面推進的編制過程中,上位規劃在一段時間內存在不確定性,現行土地利用總體規劃的目標和三調成果成為上下級規劃之間指標、邊界等要素傳導的主要依據.規劃以三調成果為基礎,在指標上與現行土地利用總體規劃確定的2020年約束性用地指標原則上保持一致,將三調成果與《江蘇省村莊規劃編制指南(試行)(2020年版)》用地分類相匹配,劃分農林用地、建設用地、自然保護與保留用地,得到村域3類用地現狀情況;再提取土地利用規劃中用途管制區,將建設用地范圍與限制建設用地區進行疊加分析處理,得到村域用地沖突地塊圖斑;遵循“保護永久基本農田”“嚴守生態保護紅線”的原則,在核實地類利用狀態和協調各規劃沖突的基礎上,確定沖突地塊的空間位置、使用情況,界定沖突地塊邊界,向自然資源和規劃部門反饋永久基本農田與建設用地存在沖突的現狀問題,為上級國土空間規劃部門制定沖突地塊整理拆除或保留調整方案提供基礎性信息.同時,村莊規劃以衛星遙感影像作為底圖,明確宅基地與房前屋后耕地的界限,規范農宅建設中宅基地邊界,為村莊管理提供可實施性的分類管控圖則,實現鄉村地區對農宅建設管控“一張圖”.

圖4 農宅建設中宅基地邊界管控劃定思路

3.3 微觀:規范農房設計,明確要素管控

自主建房引發的村莊風貌差異,需要從微觀上對宅基地上的農房加強管控指導.結合江蘇省農村居住分布特點及分類情況,集聚提升類村莊成為農宅建設的主要對象,規劃對其采取組團聯片式建設,選擇風格相同或相近的戶型,借鑒控制性詳細規劃的管控方式,通過指標量化、圖則標定,編制農房建設要素管控導則,使規劃方案能實際指導農房建設工作,以統一村莊風貌.

對新建、翻建農宅,需要兼顧建設指標的剛性約束和外觀風格的彈性引導,從“用地匹配、建筑選型、外觀匹配、整體布局”4方面提出對農宅建設的規范要求(圖5).明確建設指標限制條件,以鎖定宅基地用地規模及建筑體量外形,同時，結合當地自然條件和地域文化特征,增加農房建設風格的科學規范化設計,向農民提供效果示意圖,引導農戶對農房風格達成審美共識.農戶根據管控導則，結合自身宅基地條件,征詢相鄰村民意見后,明確院墻位置、宅院面積,確定宅院內部具體功能布局和院門圍墻、建筑門窗、墻面、欄桿等外觀構建的材質、色彩與裝飾,鄉村建筑風貌在農房建設更新中逐步提升改善.

圖5 農宅建設要素管控示意圖

4 結語

伴隨農宅管控政策的不斷調整,其管控措施和手段也更為標準化、精細化.國土空間規劃體系中,村莊規劃將成為涉農政策統籌的平臺[1].本文從江蘇省村莊規劃的實踐探索中,提出對農宅建設管控的優化策略:在市縣級、鄉鎮級國土空間規劃未出臺前,“分步報批”階段村莊規劃.應針對農宅建設中存在的問題,厘清現有各類規劃的傳導內容:以鎮村布局規劃對自然村的分類為依據,以三調成果為基礎底圖,以土地利用規劃建設指標為約束,實現規劃聯動.對農宅建設提出“宏觀-中觀-微觀”空間維度嵌套的管控思路,實施“分類管控、邊界管控、要素管控”的精細化管控方式.待鄉鎮級國土空間規劃編制完成后,銜接上位規劃再進行相應調整完善.