國際社保公共服務平臺的發展經驗及啟示

■文／房連泉

2022 年4 月，《關于推動個人養老金發展的意見》出臺，我國多層次養老保障體系進入新的發展階段?！度肆Y源和社會保障事業發展“十四五”規劃》提出“建設國家社會保障服務中心，構建全國一體的社會保險經辦管理服務體系”。從國際趨勢看，多支柱養老金呈現出融合發展的勢頭，越來越多的國家建立社保公共服務大平臺，將多層次養老金納入統一管理，這為我國社會保險公共服務平臺的發展方向提供了經驗借鑒。

整合三支柱養老金管理體系勢在必行

在養老保障三支柱結構中，第一支柱是指國家舉辦的社會養老保險；第二支柱是補充養老金計劃，包括企業年金和職業年金；第三支柱是指個人參加的商業養老保險計劃，即個人養老金制度。養老金體系是一個整體設計，目前國際上公共、私人養老金越來越呈現出混合發展的趨勢。從個人角度分析，無論是公共社保賬戶，還是私人養老金賬戶，最終都是退休收入中的一個部分，需要統籌管理。

隨著二、三支柱私人養老金的快速發展，單個就業者享有多個養老金賬戶情況越來越普遍，使用統一賬戶信息平臺的需求增強。一方面，勞動力市場日益靈活，就業流動愈加頻繁，迫切需要將個人職業生涯中的各個養老金賬戶納入統一平臺進行跟蹤；另一方面，信息時代下互聯網金融科技的快速發展，為整合統一服務平臺創造了便利條件。在這種情況下，不少國家開始將多支柱養老金納入統一的國家服務平臺（Dashboard）。Dashboard 在英文中是指汽車儀表盤或平臺面板的意思，用到養老金管理上，意指通過一個底盤平臺就可以觀察到所有退休金賬戶的全部情況，包括賬戶數量、繳費金額和待遇情況等。統一的養老金信息平臺可以為參保客戶提供在線注冊、繳費查詢、賬戶跟蹤和退休收入預測等一體化的綜合服務，在降低賬戶管理成本、減少退休金“遺漏”、整合賬戶信息和加強養老金融教育等方面，有著十分重要的作用。

降低賬戶管理成本。小余額養老金賬戶（簡稱“小賬戶”）是現代養老金體系發展中不可避免的一個副產品，其面臨的一個突出問題是高管理成本。無論規模大小，建立賬戶、維護記錄和向持有人提供信息報告等項服務，都需要固定成本支出，這對于計劃發起人和管理機構來說都是沉重負擔。因此，將“小賬戶”集中起來進行管理，采用集合計劃或公共受托等方式，有利于實現規模經濟、降低成本。

減少退休金提前支取。在退休前支取賬戶資金的現象被稱為退休金“遺漏”，該現象在各國非常普遍，已嚴重影響到退休金待遇的充足性。從行為金融學角度分析，將各類養老金賬戶信息整合在一個平臺上，有助于消費者獲取完整的賬戶信息，制定長遠的儲蓄規劃，減少提前支取現象。

整合遺失賬戶。由于私人養老金計劃由分散的雇主發起設立，在缺乏信息歸集系統的情況下，很難發現之前的遺失賬戶，賬戶資產之間的轉移也非常困難。統一服務平臺的一個重要作用是提供單一入口，將雇員享有的各類養老金權益呈現出來，幫助雇員發現之前工作中的遺失賬戶。

提供在線養老金融教育。二、三支柱私人養老金的快速發展對養老金融教育提出了要求。雇員在做出儲蓄、投資、轉換工作和領取養老金等決策時，需要專業化的養老金融知識儲備。成立國家養老金綜合服務平臺，可以整合管理部門的資源，對參加者提供養老金信息查詢、退休待遇預測和繳費納稅跟蹤等多項服務，在平臺上集中開展國民退休儲蓄教育，從而帶來良好的社會效應。

典型國家建設 社保服務大平臺的經驗做法

為解決養老金體系信息分散化的問題，不少國家建立了社保服務大平臺。在該平臺上，養老金參保人可以通過在線訪問，查詢包括國家公共養老金、職業養老金和個人養老金在內的養老金賬戶信息；還可以恢復、合并之前的“遺失”賬戶，預測估算未來退休待遇收入，進行在線金融教育，接受養老金咨詢服務等。

丹麥。1999 年，丹麥最大的職業養老金計劃（ATP），即丹麥補充養老金計劃的受托人與其他幾家養老金提供商合作，建立了丹麥養老金公共服務平臺，稱為PensionsInfo。之后幾年內，該網站在功能、內容和設計以及數據格式等方面達成一致。至2010 年，大多數養老金管理機構都已加入了該平臺，開始向參保人提供信息服務。該平臺系統像是一個搜索引擎，個人通過身份識別號（ID）賬戶登錄平臺并查詢相關信息時，系統自動將申請轉向服務商，養老金服務商即時反饋查詢信息，因此該體系并沒有中央數據存儲功能。通過該網站，用戶可以了解養老金待遇、收費情況，并模擬測算不同退休決策情形下的退休收入情況，也可以通過網站向服務商進行咨詢。至2017 年網站用戶已達到130 多萬人。

瑞典。瑞典的MinPension 網站是一個非營利性的公私合作平臺，養老金服務商自愿加入。由于瑞典職業養老金普及率非常高，90%的工人都已加入，這為養老金公共服務平臺的建立提供了基礎條件。該平臺始建于2004 年，到2013 年主要的養老金服務商都已加入，至今覆蓋了99%的職業養老金和95%的個人養老金計劃。該平臺并沒有數據存儲功能，當用戶登錄時，網站將向國家養老金管理部門和30 多個職業養老金計劃服務商提出信息查詢申請，隨后幾分鐘內平臺將匯集反饋個人的所有養老金信息，其中包括公共養老金、職業年金和私人養老金。到2020 年，在該平臺注冊的用戶達到380 萬，占到該國成年人數量的40%。

荷蘭。2008 年1 月，荷蘭出臺的《養老金法》對養老金信息披露提出了新要求，規定到2011 年1 月1 日，所有計劃管理人都應為客戶提供養老金賬戶的信息跟蹤服務，包括國家養老金和職業養老金計劃的待遇情況，這一立法推進了統一平臺的建設過程。荷蘭統一服務平臺Pensioenregister 網站與瑞典模式相類似，采取即時查詢方式，數據通過平臺由養老金管理人發送給客戶，不設中央存儲數據庫。目前荷蘭境內有300 多只養老基金，傳統上大多數為待遇確定型計劃（DB），目前正逐步轉向繳費確定型計劃（DC），但個人養老金計劃尚未納入該平臺系統。

視覺中國

澳大利亞。澳大利亞建立統一養老金管理平臺的出發點在于減少超級年金計劃的重復賬戶。據估計，2018 年超級年金計劃約40%的參保人有多個賬戶，不必要的無效賬戶有1000 多萬個。2010 年庫珀（Cooper）超級年金審查報告提出建立“超級流量”系統的建議，其核心是運用互聯網技術，統一年金數據標準，并與納稅編號相統一，實現養老金賬戶管理的統一標識。2013 年，國家稅務局在線門戶網站開始運營，提供超級年金的賬戶信息服務。在網站使用上，澳大利亞人可以通過“我的政府”（MyGov）賬戶登錄到國家稅務局的養老金管理平臺，查詢超級年金的信息，可將不同年金賬戶合并到一個賬戶。

除上述四國外，比利時、以色列等國家也引入了國家統一的養老金服務平臺。各國做法雖不盡一致，但平臺的基本功能是一樣的，在最開始時，平臺主要起到簡單的信息匯總或注冊作用，之后逐步擴展到賬戶整合、在線教育和咨詢服務等附加功能。在數據處理上，多數國家采取“信息查詢－即時反饋”的交互服務方式，也有國家建立了統一的中央數據庫（例如澳大利亞、以色列）；在平臺建設的資金來源上，大多采取多方公私合作的方式，由政府部門、養老金行業共同籌資建設維護。

構建我國多層次 養老金管理平臺的設想

我國第三支柱個人養老金制度剛剛起步，在管理平臺的建設上應發揮后發優勢，借鑒國際先進經驗，建立起統一的賬戶管理體系，并向國家綜合服務平臺的方向發展。

實現二、三支柱養老金的融合管理。我國第三支柱養老金剛剛起步，面臨的主要任務是擴大普及面，尤其是將廣大中小企業和個體就業者納入覆蓋范圍。這兩部分群體社會保險參保率較低，并且大部分被排斥在二支柱年金體系之外，加入第三支柱是補充老年收入的一個現實選擇。從現實條件看，實現第三支柱突破發展的現實可能途徑有以下幾個方面：一是加大稅收優惠，吸引工薪階層加入，但僅局限于納稅群體；二是實行類似于英美國家的自動加入機制，向中小企業和自雇者提供年金選擇；三是將二、三支柱稅優政策進行整合，針對未加入二支柱年金計劃的就業者，可以將二支柱稅優額度轉移至第三支柱享受，實現二者的聯動。

當然，以上途徑的實現都離不開統一賬戶管理體系的建立：一是要打破行業分割管理，為個人參保提供方便快捷、低成本的一站式服務；二是要打通二、三支柱之間的接口，將兩個支柱進行整合管理；三是從長遠看，對多層次養老金體系進行融合設計，納入統一的信息服務平臺。從現實情況看，目前在第二支柱企業年金（職業年金）計劃的管理體制下，類似歐美國家出現的“多賬戶”“重復賬戶”或“死賬戶”情況已很普遍。在此情況下，將二、三支柱賬戶整合管理，通過三支柱個人養老金賬戶來承接二支柱的資產轉移，是促進第三支柱發展的一個現實途徑。

整合多支柱養老金管理體系，納入國家社保服務大平臺。在國家社保服務平臺建設方面，我國已經起步。2019年9 月，“國家社會保險公共服務平臺”正式上線運行，主要提供國家基本社保權益信息查詢、待遇資格認證、社保測算、關系轉移、異地就醫查詢、境外免繳申請、失業金申領和電子社?？ú樵兊软椃?。從規模經濟上講，將單一的社會保險公共服務平臺“延伸”為多層次保障體系的“大平臺”，可避免重復建設，節約硬件成本。建立一個多層次社會保障體系的“大平臺”，下設各項社會保險和第二、三支柱的不同模塊，相當于在“大平臺”上設立多個“小平臺”，從建設投入和維護上都可以節省管理成本。

另外，從參保群體規?？?，至2021 年我國第一支柱基本養老保險覆蓋已超10 億人，絕大部分就業人口都已加入；而參加二支柱企業年金和職業年金的人群合計7200 多萬人，國家社會保險公共服務平臺上的廣大參保客戶，為未來二、三支柱養老金的擴面提供了巨大的潛在空間。如果將該平臺擴展成為服務于三個層次養老金的綜合信息服務 “大平臺”，不僅有利于為參加者提供一體化的信息服務，也有利于普及養老金教育，方便個人作出退休規劃和管理決策，促進多層次養老金體系的協調發展。從國際案例看，統一的國家養老金服務平臺是必然趨勢，越早改革越有利于建立統一的社保管理體系，促進多支柱養老金計劃之間的融合發展。建設社保公共服務平臺的關鍵環節在于信息共享，它建立在國家對社保信息化建設頂層設計的基礎之上，需要打破行業之間、部門之間的利益壁壘，出臺銜接政策和數據標準，實現多支柱養老金計劃的有機融合。