電力企業改革背景下政府監管職能探究

文/褚東（上海交通大學國際與公共事務學院）

一、國家電網有限公司歷次改革進程

國家電網有限公司在中華人民共和國成立之后為了適應政治制度的要求和經濟發展的需要，經歷了多次改革。中國的電力行業發展從高度集中計劃經濟體制下的燃料工業部到成立電力工業部，再到水電部與能源部的成立[1]。中國的電力能源體制改革一直是在公共管理的行政體系內進行的體制改革。1997年為了適應經濟發展對電力需求形勢的新需要，國家電力公司成立，與電力部兩塊牌子一套班子運行。2002年為了實施電力體制改革，在國電電力公司原有企事業單位的基礎之上組建國家電網公司，國家電網公司作為原國家電力公司的出資方代表進行管理[2]。2017為響應國務院中央企業公司制改革要求，國家電網改制為國家電網有限公司，國家是國家電網有限公司的唯一股東，國家電網有限公司對各省電力公司及下設各家單位作為唯一股東。

在電力工業部與國家電力公司兩塊牌子一套班子時期，其為國家行政機構，發揮著政府公共管理部門的職能作用。國家賦予其公權力，其對電力行業的管理職責和為市場提供電力服務的功能相結合，首先電力工業部作為公共管理部門，主要發揮的是經濟職能。電力工業部的主要職責就是保障電力有序供應，保障國家經濟發展和生產以及人民日常生活用電需求，為經濟平穩快速發展提供穩定的基礎。同時，在當時電力供應供小于求的情況下，國家通過電力工業部管理電量的分配，可以對產業結構做出調整，從而達到宏觀調控的效果。經濟職能還體現在頒布條例和規章制度，防止電力行業的不正當競爭，指導地方電力機構發展當地電力行業，保障企業與人民安全可靠地用電。在特定時期和經濟發展形勢下，電力工業部與國家電力公司兩塊牌子一套班子的管理方式發揮了積極作用。在電力行業生產率不高的歷史條件下，政企一家的模式保證了電力資源的相對公平配給，與此同時，僵化的政企合一模式效率低下的缺點日益明顯，全國缺電情況極為嚴重。隨著電力生產發、輸、變、配等環節不斷加強的需要，經濟發展速度的不斷加快，原先行政體系不再適合電力市場的需要。

原先的行政體系具備公權力，缺少行業競爭，難以用市場績效來考核電力市場業績，容易造成巨大的資源浪費。將政府權力及機構從電力行業剝離出來，成立獨立的電力公司成為新的選擇，減少行政權力及行政干預對電力行業的影響，進一步加強市場競爭，加快政企分離在電力行業的進度，國家電力公司被拆分為包括國家電網公司、南方電網有限公司在內的11家電力企業。公權力與強制力被從電力行業剝離。同樣，國家作為企業的所有者，對企業的經營干預減少，企業所有權與經營權進一步分離，企業的生產積極性獲得極大提高，電力行業生產效率快速提升。國家電力公司已經是政企分離的產物，但是電力部和國家電力公司名義上雙軌運行，實際兩塊牌子一套班子運行，實質上依舊是政企合一的產物，才有了成立全民所有制的國家電網公司，初步真正意義上做到企業去行政化。

雖然國家電網公司在形式上做到了政企分離，但是在管理層任命上依舊由政府任命，政府對于企業日常經營管理仍有著剪不斷理還亂的聯系，與現代公司制企業的要求還相去甚遠。《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出要在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果。中央經濟工作會議要求在2017年底基本完成國有企業公司制改革工作。在此大背景下，國家電網公司改制為國家電網有限公司，成為國家享有所有權的獨資公司，公司設有董事會，享有經營權。

政企分離，減小政府對企業的干預，成立現代的公司制企業，是國家電網公司體制改革中所遵循的主線，主線背后實際上是對社會主義市場經濟客觀規律的遵循，對國有資產增值保值的不懈追求。

二、電力企業改革過程中政府監管內容

1985年以前，順應時代發展特色，我國電力工業一直實行國家集中統一的計劃管理體制，電力經濟活動的唯一決策者便是中央政府。電力的生產與供給嚴格按照政府規劃進行，不存在自由交易，在這一階段，政府的職能不僅僅局限于監管，還對電力工業進行高度集中的整體規劃，電力行業四大環節發、輸、配、售都由國家壟斷，集政策制定、行業監管、電力企業的生產經營管理等各項職能于一身。但這種高度計劃的模式導致了電力供應的極大短缺，也在一定程度上阻撓市場經濟的發展。隨著改革開放的推進，過于微觀的政府調控難以適應快速發展的市場需求，電力短缺問題也亟待解決，因此電力行業四大環節中的發電逐步放開，引入新的投資者和經營者，政府職能也開始縮減，但其余三大環節仍然處于壟斷的局面。發電市場的不斷放開，政府監管內容也在向市場準入和上網電價兩大模塊靠攏。隨著電力行業改革不斷推進，1998年實行政企分開后，電力監管部門也在不斷細化，逐步形成了以國家發改委、國家能源局、國家電監會為主，其他相關部門配合的監管體系。2002年，國務院印發了《電力體制改革方案》，明確了“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”的目標，對區域電網逐步放開市場化，對發電企業直接向大用戶直接供電的售電方式進行試點，到2021年全面開放一般工商業進入市場競價，政府的監管職能在不斷完善，電力監管也進入了全新的時期，政府監管的內容也在不斷豐富，主要有以下監管內容：

（一）市場準入監管

政府需要對進入電力建設工程及技改項目的市場經營者進行監管，根據電力監管條例規定，電力監管機構依照法律和國務院相關規定，頒發和管理電力業務許可證。在逐步開放售電側市場化后，市場準入監管的內容再次得到了豐富，電力監管機構需要對售電側的市場參與者進行監管。2017年初步開放售電側后，吸引了眾多投資者組建售電公司，但電力是關乎民生的公共物品，售電公司良莠不齊，難以保證售電質量。在市場化試點工作開展以來，不少小規模售電公司無力經營導致電力供應中斷，由此政府在整個電力供應中加強了對售電側供應方準入的監管力度。隨著2021年末全面開放一般工商業用戶進入市場，鼓勵由電網企業代理購電的用電客戶直接進入市場進行交易，但出現了不利于電力市場化的因素：部分電力用戶無故退出直接市場交易，或有部分企業惡意簽約多家售電公司等破壞市場交易秩序的情形，因此，除了對參與市場化的供應方進行監管以外，各地政府還出臺了相關政策規定加強對需求方——電力用戶的監管力度，確保電力市場化的有序進行。

（二）電價監管

我國電價主要由上網電價、輸配電價和基金三部分組成，輸配電價和基金由國家制定，開放售電側市場化后，主要是上網電價的差異帶來電價的波動。在市場化運行初期，有電廠直購電和售電公司簽約兩種模式，為了制約某些企業為搶占市場份額故意壓低上網電價的惡意競爭行為，政府監管主要側重于引導市場參與者良性競爭。2021年末開放全量工商業用戶進入電力交易市場后，除過去的兩種市場參與方式外，針對用電規模較小的工商業用戶，出現了電網企業代理購電模式，為鼓勵用戶進一步參與電力市場交易，抑制代理購電價格低于市場均價而吸引電力用戶，對售電價格進行監管，形成透明合理的電價機制，使市場在電力資源配置中充分發揮作用，抑制電網企業因其壟斷地位而獲得超額利潤，同時又要保證合理的利潤空間，在實現社會效益的同時確保合理的經濟效益。

（三）電能質量和技術監管

電力關乎民生大計，其公共性說明了電力供應質量的重要性。在輸、配環節，政府相關監督機構要履行技術、質量標準制定和監管的職能，由于這兩大環節涉及全國范圍的電網建設和基礎設施工程，因此要對電網技術升級改進進行監管，特別是在當前新能源發展迅速的背景下，風能、光能等多種清潔能源并入電網進行消納，對電網技術提出了新的要求。電力系統的升級改造也關乎整體能源結構的調整和地區產業升級，這也豐富了政府監管的內容和范圍。在整個供電環節，政府需要對供電可靠性、故障搶修效率、電壓合格率、變電工程等各個環節進行監管，站在全體用電方的角度，確保用電戶能夠得到安全可靠的電力供應。

綜上所述，在不同的發展時段，政府監管職能在不斷地發生改變，政府監管職能部門也在不斷細化和擴大以順應市場需求（見表1）。

表1 電力發展與政府職能內容情況表

三、當前電力監管存在的問題

（一）政府動態監管能力較弱

在市場化改革推進過程中，吸引了很多社會資本投資成立獨立的售電公司。在2017年9月開放售電公司后，各類售電公司如雨后春筍般涌現出來。但從當年交易額來看，華電、華能、大唐等大型發電企業的售電公司市場占有額較大，在一年的市場化試行過程中，很多沒有發電企業背景的個人投資的小型售電公司也悄然消失，在了解后發現，大型發電企業的售電公司處于自身利益考慮，其所屬售電公司上網電價定價較低，在賣電給獨立售電公司過程中，獨立售電公司無法以低價買電，出現買電難、買電貴的現象，也就缺乏了價格上的競爭力。不僅如此，一些缺乏競爭力的售電公司無法支持長期運行，導致與大用戶的合同在履行過程中不得不終止。市場的競爭離不開獨立售電公司，穩定的電力市場發展需要健康良性的競爭，但對于目前電力市場發展情況，很難采取政策法規引導發電企業合理定價，政府作為市場秩序的引導者和維護者，很難快速適應市場的變化。

（二）電力監管制度不健全

電力行業基本法《電力法》頒布多年，但仍未涉及電力市場方面。我國的《反壟斷法》也無法適用電力產業。根據《電力監管條例》，主要是對發電企業和電網企業進行監管，但對目前眾多的售電公司還未有相關約束制度和條例。隨著電力市場化的不斷推進，市場情形復雜多變，但過去的法律法規難以適應當前的情形，對于部分隨意定價擾亂市場秩序、惡意競爭的行為，相關部門難以運用法律武器進行制約，難以履行市場秩序引導者和維護者的職責。

（三）監管部門職能不明確

國家能源局和國家電力監管委員會合并后，新國家能源局成為國家發改委直屬的副部級單位，二者為包容關系，監管機構作為獨立機構設置于政策部門之內[3]。

電力監管涉及發改委、國資委、能源局、財政局、審計署、市場監督局等很多個機構，在一定程度上部門職能得到了細化，但又造成了職能的交叉和分散，責任界定模糊，在一定程度上出現重復工作或推諉的情況。多頭監管在一定程度上不僅導致監管主體責任缺失，也會在監管執行過程中出現層層審批，導致電力市場參與方錯失市場機會[4]。在監管執行過程中，多部門多機構的層層傳遞會在一定程度上讓監管信息喪失有效性，降低了工作效率。

（四）監管渠道不完善

目前電力監管機構存在監管機構單一、職能劃分不合理等問題，監管方式單一，主要監管渠道為監管部門對電力企業進行監督，未能發揮電力聯合會、傳媒以及廣大電力用戶等多方的監管作用。對于監管部門的執行情況，民眾監督途徑不完善。在政府監管過程中，民眾參與是一項重要方式，民眾參與可以有效反饋電力監管全流程的有效性。對民眾參與電力監管未能形成一套完整體系，響應機制不夠完善。

四、對策

（一）根據市場發展情況動態監管

根據地區電力市場發展情況，以及不同售電企業市場占有份額，對本區域的交易周期、交易種類進行動態調整。對于中小型獨立售電公司，完善風險監管體系和風險應對政策，可適當允許終端用戶在一定期限內靈活更改直接交易的售電方，確保電力供應有序進行，保證市場化售電工作穩步開展。

在對電力需求方的監管中，尋求合適的監管模式和獎懲機制，有效引導電力需求方有序參加市場競爭，抑制其違規行為。

（二）完善相關法律法規

各省相關部門應當因地制宜，推動適應本區域電力市場發展的相關規范性文件出臺，細化監管主體、方式、措施等，對破壞市場行為的主體進行嚴厲打擊，對破壞市場調控的行為嚴令禁止，沒有法律和政策的支撐，政府監管仍顯得單薄。

做好電力市場秩序的引導者和維護者，保護電力市場主體的合法權益，打擊壟斷行為，在復雜多變的市場環境下，電力監管部門能夠有法可依、有策可循。

（三）加強對電力監管部門的監管

權力部門、社會公眾依法對政府監管部門行使監管的權利，督促監管部門各司其職，暢通社會公眾監管途徑，可以通過第三方進行，避免監管部門既當裁判員又當參與者的局面，確保社會公眾監管的獨立性，站在客觀的立場上對政府監管行為作出事實判斷。

此外，對監管者實施績效評估也是一項有效手段，合理的績效評估模式會有效促進監管部門充分發揮其職能，也能夠通過可量化的績效打分客觀地對監管部門的工作作出評價，從而促進政府監管部門真正發揮其應有的作用。