中國科技決策咨詢制度運行機制完善對策研究
——基于典型國家的經驗

趙星宇

（中國科學技術交流中心，北京 100045）

當前，科技創新與政治、經濟、文化、外交、國家安全等相互交織融合，已成為影響國家重大決策的關鍵因素。科技創新決策涉及的利益范圍、訴求主體和社會影響日益廣泛，復雜程度極大提升，對建立及時高效的科技決策咨詢制度提出了迫切需求。作為聯系決策者、民眾、權力與科學之間的紐帶，科技決策咨詢是現代科學進步和社會發展的必然要求，因此科技決策咨詢機制的建立與完善在現代科學決策中的作用益發凸顯。面對新一輪科技革命和產業革命所帶來的發展機遇，世界主要發達國家和經濟體都十分注重科技決策咨詢制度建設，構建了多層面、多渠道的科技決策咨詢體系，并將其作為政府在不同層面的戰略布局和政策制定中科技決策的必要環節。中國也非常重視科技決策咨詢和相關制度建設，在保證黨和政府依法決策的科學化、民主化與推進國家治理體系和治理能力現代化上做了一系列頂層設計。但科技決策咨詢制度的發展與完善，面臨許多需要思考的問題。本研究旨在從主要發達國家的科技決策咨詢制度運行機制著手，概括總結其特點和作用，探討與中國實際和創新發展需求相結合的措施建議。

1 典型國家科技決策咨詢制度運行機制的主要經驗

隨著現代社會的不斷進步，科技迅速發展和廣泛應用面臨的問題與挑戰日益突出，并且處理這些問題與挑戰越來越需要科技決策咨詢的支持。科技決策咨詢制度的有效落實離不開良好的運行機制，許多國家通過制度性安排在決策最高層設立決策咨詢機構，為科技創新決策與咨詢活動提供規范、穩定的保障。美國、歐盟、德國、英國、日本和韓國等世界主要發達國家和地區在推動科技創新的過程中更是如此，均注重高層創新決策咨詢制度的建立，從人才吸納、成果發布、公眾參與、保障機制等多方面推動高層決策咨詢機構的發展與完善，并將其作為政府制定科技創新政策的重要環節（表1）。

1.1 設立高層決策咨詢機構

高層科技決策咨詢機構主要為國家元首的重大科技創新決策提供咨詢服務，是國家從頂層協調智力資源的主要做法。各國主要采取元首授權的方式在最高決策層面建立科技決策咨詢機構，且多數獨立于政府機構之外運行。美國最高科技決策咨詢機構總統科學技術顧問委員會負責就涉及科學、技術和創新的政策或信息事項向美囯總統提供咨詢意見，并為公共政策的制定提供必要的資訊［1］；歐盟在最高層面設立的科技創新決策咨詢組織歐委會首席科學顧問組負責為歐盟及歐洲委員會就科學技術創新的決策提供兼顧、平衡歐盟科技創新利益相關方利益的意見建議和科學依據［2］；德國最高科技決策咨詢機構研究與創新專家委員會就科研、創新和技術等直接向總理提供政策建議；英國在最高層面的科技創新決策咨詢上設有科學技術委員會，負責就戰略性科學問題直接為英國首相和內閣提供戰略政策與框架建議［3］；日本最高科技決策咨詢機構包括綜合科學技術創新會議和日本學術會議，負責就科技政策、預算和人才資源等重要事項為日本總理大臣提供意見和建議；韓國最高科技決策機構科學技術咨詢會議負責為韓國總統就科技體制改革、科技創新及人力開發方面的科技發展戰略和政策提供建議等［4］。

1.2 充分吸納跨領域知名專家

為確保咨詢建議的“平衡性”以實現科學決策，高層科技決策咨詢機構會充分吸納跨領域知名專家，注重領域和界別代表性。美國總統科學技術顧問委員會成員不僅包括大學、研究機構的領域科技專家，還包括來自投資公司、企業等各界精英；歐委會首席科學顧問組成員由7名覆蓋廣泛的學科領域與專業知識面的歐盟資深科學家組成，對成員國的區域性、專業背景的廣泛性和前沿性都有要求；德國研究與創新專家委員會成員集聚經濟學、社會科學、教育經濟學、工程和自然科學等多學科領域的高水平專家，這些專家在創新研究方面具備專業背景和研究經歷，并具有較高的國際影響力；英國科學技術委員會的成員來自企業、大學、研究機構和非政府部門公共機構，是在科技和工程領域具有威望和專長的杰出人員；日本綜合科學技術創新會議規定了兼職人員和全職人員的數量比，來自科研機構、大學和企業的成員數量不少于總數的50%；韓國政府在咨詢委員會專家上特別注重選拔來自民間的委員，大部分專家都是來自民間而非政府機構。從各國的情況來看，咨詢機構的專家以科技專家為主，兼顧經濟、社會、企業、教育等各方知名人士，人數約20～30人。同時，政府科技管理部門負責人兼任共同主席，如美國由白宮科技政策辦公室主任兼任顧問委員會共同主席，英國則由政府科學辦公室主任兼任政府首席科學顧問、科學技術委員會共同主席［5］。

續表1

1.3 建立定期發布成果的履職機制

高層科技決策咨詢機構成果對國家高層科技創新決策的前瞻性和科學性有重要影響，因此，建立定期發布成果的履職機制是輔助實現最優決策咨詢活動所必不可少的環節之一。美國總統科學技術顧問委員會可以通過會議直接向總統進行匯報，近7年美國3次推出創新戰略的背后都有賴于美國總統科學技術顧問委員會的運籌帷幄；歐委會首席科學顧問組協助歐委會確定需要提供決策咨詢的具體政策問題，并提供特定政策問題的非重復性、獨立科學的建議，這對制定歐盟政策或立法至關重要；德國研究與創新專家委員會每年發布一份關于德國創新體系優勢和劣勢的評估報告，提出的意見建議成為德國下一步科研和創新決策的重要基礎；英國首相會定期向英國科學技術委員會提出咨詢議題框架，英國科學技術委員會也會通過會議或報告等形式向政府和首相提出咨詢建議，確定政府在科技決策方面的優先事項；日本綜合科學技術創新會議對成員履職情況設立了嚴格的考核和退出機制；韓國總統每年主持召開4次咨詢報告會議，就科技創新相關議題進行專題研討［6］。

1.4 明確公眾參與途徑和方式

許多高層決策咨詢機構的職責包括向社會收集和綜合諸多的科技政策建議，以便給決策最高層提供最佳的選擇方案。因此，高層決策咨詢機構在面向社會、公眾收集信息的過程中會強化公眾參與意識，明確公眾參與科技創新決策咨詢的途徑和方式以拓寬公眾參與渠道。美國總統科技顧問委員會的主要職責是面向社會廣泛收集信息和意見，包括州、地方和部落政府、研究界、大學、國家實驗室、基金會、私營部門及非營利組織等，并按照國家科學技術委員會的請求提供來自聯邦政府以外的建議［7］。英國政府首席科學顧問被明確要求面向各方收集和綜合科技政策的建議，向公眾公開、解讀咨詢建議，特別重視公眾參與。德國組織廣泛開展研究對話活動，涉及當前與全社會息息相關的重要問題。

1.5 建立高效運行的保障機制

決策咨詢是一個動態過程，需要多方配合共同參與，故加強組織支持、形成保障機制是推動高層決策咨詢機構高效運行的關鍵因素。各國的高層決策咨詢機構在長期運行中逐步形成了專門機構支撐、部門對口聯系、穩定經費支持的運行保障機制。美國總統行政命令對總統科學技術顧問委員會的運行經費作出明確規定，并有常設小組委員會和包括技術顧問小組在內的特設小組協助工作；歐委會首席科學顧問組由歐盟科研與創新總司提供常設的秘書處和經費，秘書處負責科學咨詢委員會的事務性工作及外聯工作，并由歐盟科研、歐盟聯合研究中心人員組成的特別小組提供支持；德國研究與創新專家委員會的日常工作經費由聯邦政府承擔，相關科研機構為專家提供辦公室支持；英國科學技術委員會秘書處設在商業、創新與技能部，并有專門的工作經費，同時委員會工作計劃經與政府討論協商確定，首相定期向委員會提出咨詢議題框架；日本綜合科學技術創新會議下設事務局，由科技政策擔當大臣直接領導；韓國國家科學技術咨詢委員會則由未來創造科學部提供業務支持，配備大量研究輔助人員，使專職研究人員能夠精力投入最大化。

2 中國科技決策咨詢制度運行機制的現狀與問題分析

進入21世紀以來，中國發展環境面臨著復雜的變化，特別是邁入“十四五”時期，這既是中國全面建設社會主義現代化國家新征程的起步階段，也是世界百年未有之大變局的加速演進期、全球百年未遇之大疫情的持續影響期［8］，因此對科技決策咨詢的需求規模和質量要求都是前所未有的。中國通過完善機制、培育咨詢隊伍和機構等方式推進科技創新決策咨詢制度建設取得積極進展，為中國科技改革與創新發展的一系列重大決策提供了重要支撐。

1）相關法律法規和政策文件對建立科技創新決策咨詢制度提出明確要求。新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》對科技決策咨詢作了明確規定，要求“制定科學技術發展規劃和重大政策，確定科學技術的重大項目、與科學技術密切相關的重大項目，應當充分聽取科學技術工作者的意見，實行科學決策的原則”。黨的十八屆五中全會提出完善國家科技決策咨詢制度，《國家創新驅動發展戰略綱要》《深化科技體制改革實施方案》《“十三五”國家科技創新規劃》明確要求完善國家科技創新決策咨詢機制，發揮好科技界和智庫對創新決策的支撐作用。國家科技計劃管理相關規定也明確了科技創新決策咨詢制度的相關內容［9］。

2）重大戰略規劃制訂和計劃任務部署中建立了決策咨詢機制。習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的重要講話中強調“要加快建立科技咨詢支撐行政決策的科技決策機制，注重發揮智庫和專業研究機構作用，完善科技決策機制，提高科學決策能力”。在《國家中長期科技發展規劃綱要》制訂中，專門成立了高層次專家顧問組，并建立了中國科學院、中國工程院、中國社會科學院等智庫的“三院”咨詢機制。“十三五”“十四五”科技創新規劃的研究編制工作都延續了這種機制，并進一步發展和完善。《國家創新驅動發展戰略綱要》的制訂廣泛征求了地方、企業、高校、科研院所和專家建議，在歷時近4年研究起草修訂《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的過程中，召開了上百場座談會、咨詢論證會聽取專家意見。中央財政科技計劃管理改革方案明確提出，設立由科技界、產業界和經濟界高層專家組成的戰略咨詢與綜合評審委員會，對科技發展戰略規劃、科技計劃（專項、基金等）布局、重點專項設置和任務分解等提出咨詢意見［10］。

3）科技創新決策咨詢機構和隊伍逐步建立。通過政府的支持和引導，一批科技創新智庫和咨詢研究機構不斷涌現。中國科學院、中國工程院、中國社會科學院、中國科學技術協會、國務院發展研究中心等智庫在科技決策咨詢中發揮了重要作用。各級政府也紛紛建立各自獨立的科技創新決策咨詢機構，大力開展科技咨詢、政策解讀等活動，引導科技工作者研究重大科技問題，積極服務黨委政府科學決策。此外，國內知名高校、科研院所也紛紛成立科技戰略研究中心、創新研究院等決策咨詢機構，積極參與各級政府的科技創新決策［11］。

4）公眾參與成為科技創新決策咨詢的新方式。國家中長期科技規劃綱要的研究編制通過網站及時向社會公布規劃工作進展，以開辟網上專題論壇的方式來搭建公眾參與決策平臺，用暢通的信息反饋通道來廣泛收集公眾建議，開創了公眾參與的先河。國家“十三五”科技規劃、“十四五”科技創新規劃編制過程中廣泛開展了建言獻策活動，引導普通民眾和社會各界從不同的角度，對科技創新的重點熱點問題進行深度分析，提出真知灼見。

盡管中國科技創新決策咨詢制度建設方面取得重要進展，但與建設創新型國家和世界科技強國的要求相比，中國科技創新決策咨詢制度仍存在有待完善之處。一是缺乏高層次常態化的咨詢機制，圍繞科技創新最新動向和熱點問題及時主動向黨中央國務院提出系統性咨詢建議的能力不足；二是具有國際視野的戰略性高端咨詢人才仍然缺乏；三是科技創新智庫體系化、網絡化建設不足，高端智庫資源缺乏整合；四是社會公眾參與決策咨詢缺乏制度化安排。

3 對中國科技決策咨詢制度運行機制建設的啟示

3.1 建立國家科技創新咨詢委員會

通過主要發達國家的成功經驗和已有做法可知，設立最高層面的科技創新決策咨詢機構是普遍的做法。因此，考慮中國現狀，建議在國家層面建立國家科技創新咨詢委員會，作為專門從事科技創新決策咨詢的常設非政府機構。明確咨詢機構的地位、責任和組織方式，吸納相關部門、機構負責人和各領域頂尖專家參加，參與國家科學技術創新重大戰略、政策制定等的決策咨詢，匯集各類渠道的咨詢建議，促進政府與科技界、智庫及社會各界的溝通［11，12］。

3.2 建立面向高層的定期報告機制

為了更好地發揮國家科技創新決策咨詢制度在國家重大決策中的作用，中國也需建立形成包括當面報告和書面報告等多種形式的咨詢成果定期報告機制。根據年度議題的咨詢研究成果，每年兩會前就上一年度世界科技創新領域發展的新動向進行綜合報告；年底選擇本年度若干科技創新領域重點、熱點和焦點問題進行專題報告。根據黨中央國務院的重大決策需求，建立專門的書面報告渠道，及時匯集臨時議題的咨詢研究，以咨詢報告、簡報和專題報告等形式報送中央［13］。

3.3 建立高端科技創新智庫體系

智庫在公共決策和社會發展中具有不可替代的重要作用，發揮好中國科學院、中國社會科學院、中國工程院、中國科學技術協會及部分重點大學、科研院所的智庫功能，從而在理論和實踐結合的基礎上，提出戰略性、全局性、前瞻性和可操作性的決策咨詢方案。大力發展社會化、市場化的民間科技創新智庫，提高咨詢工作專業化水平。同時，建立與國外知名智庫和國外相關專家的聯系機制，就科技創新領域的國際性重大問題組織開展咨詢活動。每年通過發布研究主題指南、政府購買服務、定向委托等方式，引導社會上各類高端智庫參與科技創新決策咨詢活動。全面提升各類智庫的咨詢服務能力，打造具有中國特色、世界水平的科技創新智庫體系［14-16］。

3.4 建立咨詢成果發布和公眾參與機制

面對科技決策咨詢愈加民主化、科學化的要求，確保社會、集體協作和公共參與十分必要。為了吸納更廣泛的專家群體和各方力量參與決策咨詢過程，推動社會各界更好地理解國家科技創新戰略與重大舉措，建議充分利用出版專著、新媒體發布、廣播電視專題節目等多種宣傳載體，采取定期發布重大咨詢成果、召開咨詢專家論壇等形式，做好科技創新重大咨詢成果的發布工作。同時，進一步完善公眾參與機制，擴大公眾有序參與科技創新決策咨詢的渠道［17，18］。

4 小結

近年來，中央聯動各級地市，加強科技決策戰略研究機構力量，培養了一批重要的戰略研究人才，更好地保障中國科技戰略決策的有效實施。然而，與發達國家相比，中國仍缺乏高水平的戰略研究成果，未能充分發揮科技決策的影響力。因此，要加強戰略研究的能力建設，政府需從頂層設計角度出發，完善相關體制機制，在全國范圍內夯實基礎設施，構建戰略研究機構的總體布局；推進對戰略研究人才的激勵和扶持力度，著力打造一批具有中國特色、世界水平的思想庫，為中國科技改革與創新發展的一系列重大決策提供重要支撐。