鄭州市農村房地一體調查工作探索和實踐

朱玉香，陳小歌，毛 川

(河南測繪職業學院，河南 鄭州 451464)

大力開展農村宅基地和集體建設用地權籍調查、登記和發證工作，是保障農民合法權益、維護農村社會秩序穩定的關鍵舉措之一[1]。根據《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》(國土資發〔2016〕191號)、《河南省農村房屋不動產登記實施方案》(豫不動產登記聯辦發〔2017〕1號文)等文件精神，鄭州市不動產登記部門決定開展房地一體調查登記工作，清查農村宅基地和集體建設用地的權屬、位置、權利信息和房屋及其上建(構)筑物基本情況信息[2]，為農村房地一體確權登記和發證工作提供依據。本文在實際調研的基礎上，對調查區現狀進行分析，探討房地一體調查工作流程，詳細闡述了調查工作過程中的關鍵內容，為其他城市開展此項工作提供借鑒。

1 調查區概況

1.1 調查區自然地理概況

鄭州市作為河南省省會，位于河南省中北部，是我國重要的交通樞紐城市，全市面積7 567平方千米，常駐人口1 274.2萬，包括6個區、5個縣級市以及1個縣。調查區以山地、丘陵為主，交通便利，土地使用以居民地為主，房屋建筑較為密集，但農民常年外出務工或進城生活，導致房屋空置率高，為房地一體調查工作帶來極大的不便[3]。

1.2 已有資料情況

為確保房地一體調查工作順利的開展，對已有的資料進行收集和整理，包括鄭州市行政區劃編碼，作為本次工作的編碼依據；鄭州市鄉界、鎮界和村界。坐標系為2000 國家大地坐標系，格式為 SHP 格式，用于高清影像獲取作業調查的范圍；鄭州市已登記的不動產登記資料，如歷年已發土地證和確權證等，用于調查核實等工作；全市已有等級控制點及相應的地形圖成果資料，用于內外業處理資料參考。

2 房地一體調查工作流程

根據國家和地區關于房地一體調查工作的標準規范，需查清農村宅基地和集體建設用地及相關的宗地信息、房屋信息以及權利人信息等，形成符合不動產登記要求的權籍調查成果。房地一體調查工作流程包括準備階段、權籍調查階段、調查結果公示階段以及數據庫整合入庫階段。房地一體調查工作流程如圖1所示。

圖1 房地一體調查工作流程示意圖

在準備階段，對現有檔案進行清理、數據資源摸底調查、調查工作宣傳培訓、制作調查工作底圖以及準備相關的人員設備，確保工作順利有序開展。在權籍調查階段進行權屬調查和房地測量，其中權屬調查包括核實農村范圍內宅基地、集體建設用地及地上房屋等建(構)筑物的權屬狀況、繪制不動產單元草圖、填寫不動產權籍調查表等，對界址線有爭議的，需現場記錄，填寫爭議原由書并拍攝照片存檔；房地測量是指測量宅基地的權籍要素，測量界址點和房角點位表，丈量房屋邊長，計算宗地和房屋面積，制作宗地圖和房產分戶圖以出具測量報告等。調查結果公示階段是在調查工作完成后，將房地一體不動產權籍調查結果送達農村集體經濟組織，通過張貼公告等形式公示權籍調查結果。數據庫整合入庫階段是在權籍調查結果公示期滿且無異議后，按照《不動產登記數據庫標準(試行)》《不動產登記數據整合建庫技術規范(試行)》等文件要求，建立房地一體不動產權籍調查數據庫，為后期房地一體登記和發證提供數據依據[4]。

3 房地一體調查內容的關鍵點

3.1 檔案清理和摸底調查

根據《自然資源確權登記局關于進一步做好農村不動產確權登記工作的通知》(自然資登記函〔2019〕6 號)要求[5]，自20世紀 80 年代以來，各地組織確權登記，為農戶頒發的土地權利證書都是受法律保護、具有法律效益的。針對農村房地一體登記任務，是在充分尊重、繼承歷年確權登記成果的基礎上，對未登記的宅基地和集體建設用地進行確權登記，全面完成宅基地和集體建設用地總登記(即首次登記)。因此，鄭州市必須建立健全登記臺賬和檔案，凡是群眾持有土地權利證書，而登記檔案和登記臺賬沒有記載的，必須同步拍照或復印證書，重建登記檔案和臺賬。該項工作將在總體工作開展之前，在基層國土所及村組干部配合下完成摸排、證書清理、真假鑒別等工作，最終完成登記檔案和臺賬的補充工作。檔案摸底臺賬表格示例如圖2所示。

圖2 檔案摸底臺賬表格示例

3.2 工作底圖制作

充分利用可收集到的基礎數據(存檔的 0.2 m 高清正射影像)和新采集作業區范圍內的 0.05 m 高清正射影像，套合鄉村行政界線、地籍區和地籍子區數據，制作權籍調查所需要的工作底圖。

3.3 控制測量

利用本項目覆蓋的基本等級控制測量成果，完成圖根控制測量。可根據界址點測量方式確定是否開展圖根控制測量，對于界址點坐標采用圖解法的地區，控制測量主要用于控制正射影像的精度，圖解過程中無須重新開展控制測量。控制測量優先采用省級CORS系統，不能采用CORS系統時，應先布設E級GPS基礎控制網至作業區，然后采用GPS-RTK方式或導線測量方式測量圖根控制點[6]。

3.4 權屬調查

權屬調查采用的基本原則是“應調盡調”，調查的內容包括土地權屬狀況調查、房屋權屬狀況調查、宗地界址調查、房屋權屬界線調查、不動產單元草圖繪制以及不動產權籍調查表填寫。

(1)土地權屬狀況調查是指查清宅基地及集體建設用地的權屬狀況、四至界限、核實房屋權屬來源、房屋狀況等情況，其中宗地界限在高清影像圖上無法判斷的，必須通過測量手段輔助進行界址確認，調查結果必須得到權利人的現場認可。

(2)房屋權屬狀況調查是指結合摸底調查收集的資料，實地核實房屋權屬來源、房屋基本信息等，確定房屋權界。

(3)宗地界址調查是指查清本宗地的座落，界址點、界址線位置，界標物類型，以及與四鄰宗地的相關位置。

(4)不動產單元草圖繪制是基于實地外業測繪的宗地，在現場界址調查后，根據宗地和房屋權屬的調查信息、指界與界址點設置情況、界址邊長及相關距離丈量結果等，按概略比例尺現場繪制不動產單元草圖，或者將調查結果在工作底圖上進行標注，最后根據調查結果，按照宗地草圖規定的內容和要求進行整理后打印輸出宗地圖。

(5)填寫不動產權籍調查表是指權屬調查完成后，調查人員按照《不動產權籍調查技術方案(試行)》的要求，將權屬調查的結果及時填寫在權籍調查表上。

3.5 房地測量

房地測量主要包括界址點測量、房屋邊長丈量、面積計算、不動產單元圖編制以及不動產測量報告撰寫等。

(1)界址點測量包括房屋和宗地兩大類界址點，測量的常用方法有解析法、圖解法。解析法是指根據作業環境采用不同的測量方式，一般情況可以采用 RTK，在信號不好的區域應采用全站儀。圖解法是指根據影像情況在圖上進行界址測量。當解析成果與圖解成果有微小差異時，應按解析法的結果進行整合；若有較大差距時，應盡快反查二維影像的精度，及時找到原因并及時矯正，避免大面積返工。

(2)房屋邊長丈量的方法主要包括鋼尺、手持激光測距儀丈量法。具體要求包括如下幾點：一是房屋邊長以幢為單位，分層分戶進行丈量。房角點應設在房屋墻勒腳以上；二是實地作業時，對于圖形不規則房屋(如圓弧形房屋)，應將其分割成簡單的幾何圖形進行處理；三是實地作業時，對于特殊復雜不規則房屋，可采用全站儀或網絡 RTK 來測量各房角點的坐標；四是繪制草圖，通過內業作業將房角點連線成閉合圖形，計算房屋邊長。

(3)面積計算是指采用坐標法或幾何要素法對總體面積、房屋面積等進行計算。坐標法是指采用解析法獲取宗地界址點和房角點坐標，在此基礎上計算宗地和房屋面積；幾何要素法是指通過丈量的數據進行草圖繪制，根據繪制圖形采用的軟件自動計算幾何要素面積。

(4)不動產單元圖編制是指利用內業編圖軟件，依據權屬調查成果，對界址位置、權限信息等進行錄入和編制，形成不動產單元圖。編制過程需注意以下三點：一是當內業進行房屋處理時，存在共邊情況，應進行房屋線捕捉處理，保證房屋閉合；二是要保持正確的拓撲關系和邏輯關系，不能有懸掛的點、線，面狀要素要嚴密閉合；三是房屋的屬性、層次、宗地四至、地類、宗地權屬名稱要逐個注記。

3.6 調查結果公示

制作權籍調查公示圖，在本集體經濟組織范圍內對權籍調查結果進行公示。公示圖以村或組為單位制作，對于面積較大的村組可以分割成多張出圖。公示圖涵蓋原工作底圖上的主要要素內容，并增加土地權利人、宗地面積、建筑面積、界址邊長等要素，對宗地面積、建筑面積及相應權利人等重要信息要以表格形式一并公示。

3.7 數據建庫

農村房地一體不動產權籍調查結果公示期滿無異議的，按照《不動產登記數據庫標準(試行)》等文件要求，對數據進行質檢。質檢合格后，構建集圖形、屬性和電子檔案于一體的房地一體不動產權籍調查數據庫。

3.8 質量控制措施

為了確保項目能夠保質保量按時完成，進行項目質量控制，主要措施包括如下兩方面：一方面成立質量管理部門，制定項目質量目標，建立項目質量管理體系和質量管理制度，明確項目質量管理責任和質量控制程序，制定項目質量管理措施；另一方面是項目作業嚴格按 《測繪成果質量檢查與驗收》GB/T 24356—2009的要求，執行“兩級檢查、一級驗收”制度。作業組測量成果經過自檢互校合格后進行第一級(項目部級，由項目部質量安全組完成)過程質量檢查；第一級質量檢查合格后進行第二級(作業單位級，由作業單位質量管理部門完成)最終質量檢查；第二級最終質量檢查合格后向業主單位提交成果驗收申請。“一級驗收”是指項目業主單位組織的成果驗收。

4 結語

農村宅基地與集體建設用地權籍調查工作密切關系著廣大農村村民的核心利益，同時也是維護農村社會秩序穩定的一項重要工作。本文以鄭州市農村房地一體調查工作為出發點，介紹了農村房地一體調查工作的流程、開展此項工作的關鍵點，包括檔案清理和摸底調查、權屬調查以及房地測繪等，有效地保障了房地一體調查工作的順利實施，為下一步開展農村房地一體確權登記和發證工作打下了堅實的基礎。