中國廣東自由貿易試驗區產業政策分析

張鈺怡 盧梓毅 蒲冠文 陳建新

（1.橫琴粵澳深度合作區行政事務局 廣東珠海 519000；2.澳門大學社會科學學院；3.澳門大學工商管理學院；4.澳門大學社會科學學院 中國澳門 999078）

1 引言

經國務院同意，上海于2013年9月開始自由貿易區建設。上海自貿區的成立是中國經濟改革及對外開放進程中一項重大舉措和實踐。作為具有悠久對外開放歷史的城市，上海在中國經濟版圖中具有非常重要的地位。上海自貿區的建立，有利于建立與國際接軌的營商環境，更好地進行對外貿易。因此，自貿區的建立與完善對我國經濟的進一步轉型具有重要意義。在上海自由貿易區試點成功后，2015年4月國務院下發通知，正式批準建立廣東、福建和天津三個自由貿易區。其中，廣東自貿區又包含了下述三個區域：廣州的南沙片區、深圳的前海蛇口片區及珠海的橫琴片區。在廣東自貿試驗區批復設立后，三個片區在產業政策方面也積極謀篇布局，陸續推出相關產業政策，促進企業和產業創新發展，這有利于搶占新一輪產業發展優勢制高點，激發自貿試驗區經濟活力。為進一步加大前海蛇口片區和橫琴片區開發開放力度，深入實施《粵港澳大灣區規劃發展綱要》，豐富“一國兩制”實踐的重大部署，推動港澳長期繁榮穩定和融入國家發展大局，2021年9月，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》對外正式發布。從自貿區到合作區，前海蛇口片區和橫琴片區肩上扛的是促進粵澳、深港兩地深度融合的使命，承載的是國家發展大計，粵港澳合作向縱深不斷邁進。現通過共詞分析對廣東三個自貿試驗區產業進行政策分析，闡述三地產業政策的特點和對經濟發展的作用，并對合作區下一步產業政策的制定、優化和實施提出意見建議。

2 文獻綜述

文獻主要圍繞產業政策和自貿區兩個部分進行梳理，整理了產業政策的內涵和一系列影響因素及自貿區的概念界定。

2.1 產業政策

產業政策具體是指政府通過行政命令等手段，對資源和利益的分配方式進行控股。其目的主要是對企業的行為進行限制或者引導，達到對產業的發展方向施加引導的目標(汪同三、齊建國，1996)。對于產業政策的類型劃分，學者通過不同的視角對其進行分類。一般來說，產業政策有廣義和狹義之分。前者主要是指政府所實施的所有關于產業的政策，其代表學者有下河邊淳、阿格拉、菅家茂等。后者主要是指具體部門針對特定產業實施的政策，代表學者有小宮隆太郎等。余明桂等認為，產業政策是國家對產業形成和發展進行干預的各項政策的總和。根據各地的產業發展定位，政府推出了各類引導性的產業政策。中國的產業發展，在很大程度上并非市場驅動，而是政策驅動的結果。如果按照政府作用強度和方式，可以把產業政策分為功能性產業政策和選擇性產業政策。功能性產業政策重點是政府通過人力資源培訓、研發補貼、市場服務等形式完善整體產業發展基礎功能進而提高產業競爭力，功能性產業政策一般不針對具體產業。而選擇性產業政策重點是政府通過補貼、稅收、法規等形式直接支持、扶持、保護或限制某些產業的發展，以加快產業結構轉型升級，實現經濟趕超(黃慧群，2016)。

2.2 自貿區

不同學者對自貿區做出了不同的定義。目前，學者基本上一致認為，自貿區這一概念包含各種不同的經濟開發區及特殊經濟區。也有人把自由貿易港口、自由貿易區和自由貿易出口加工區定義為自由港區及自由貿易區(夏善晨，2013)。

改革開放以來，黨中央和國務院一直將自由貿易區的建設視為重中之重。習近平總書記2020年9月主持召開中央全面深化改革委員會會議，強調要把構建新發展格局同實施國家區域協調發展戰略、建設自由貿易試驗區等銜接起來，在有條件的區域率先探索形成新發展格局，打造改革開放新高地。

其中，產業升級換代是建設自由貿易區的基礎所在。根據《中國(廣東)自由貿易試驗區總體方案》，廣東的自由貿易區建設將以促進加工貿易的升級換代和區域的綜合性服務產業發展為抓手，帶動整個泛珠三角區域和其他內陸地區的整體產業升級換代。

3 研究方法與數據源

本文首先對廣東三個自貿片區產業政策樣本進行了初步整理統計。從時間上看，涵蓋2015年1月—2021年10月出臺的產業政策。從政策內容上看，現有政策涉及產業投融資、稅收優惠、專項補貼等各方面。從政策行使上看，政策樣本具體包括規劃、辦法和通知等各種形式。

3.1 數據源

本文中所有的政策檔均來自政府官方網站，選擇2015年1月—2021年10月南沙片區、前海蛇口片區、橫琴片區三地的產業政策作為數據樣本。文檔中包括地方政府出臺的政策檔及轉發上級部門的相關政策檔。本文對相關政策檔進行整理，然后用詞頻軟件進行分析。

3.2 數據處理方法

本文主要采用主體分析法和共詞分析法兩種方式對所選文本和政策數據材料進行分析。上述兩種方法均是基于自然語言對文本材料進行分析的，并且各自具有獨特優勢。在分析過程中，首先利用Python對收集到的政策文本材料進行初步處理，在該步驟順利完成后，應用奇普夫第二定律確定每個自由貿易區政策原文中的高頻詞閾值。通過上述分析手段，充分達到聚焦政策文本高頻詞的目的。

4 研究結果

三個自貿區的產業政策數量共計52份，其中，南沙片區12份，前海蛇口片區19份，橫琴片區21份。

4.1 共詞分析

由表1可知，廣東省三個自貿區都存在不少共通之處，首先，我們發現三個自貿區都有企業、項目、資金、發展這四個共有的高頻詞。其中企業一詞在所有自貿區的高頻詞中位列第一。該詞在三個區高頻詞的占比分別是32.24%，15.12%及19.19%。從中可以看出，這三個區的政策都是以企業為導向，以企業為主要的招商引資對象。除此之外，其余的三個高頻詞也可反映出當地政府可能以項目等形式，為這些進駐的企業提供資金支持以帶動產業發展。此外，從政策中科技和創新這類詞匯出現的次數，也可以看出三個自貿區對科技和創新的重視和期待。三地的政府均希望通過以上種種政策的實施實現企業、人才、自貿區、經濟的共同發展。

綜合而言，三個自貿片區為何會發展出具有自己特色的產業，走出自己的發展道路，更有甚者橫琴片區已經演變成橫琴粵澳深度合作區，產業政策的不同之處更值得我們去關注。

以下是三個自貿區的不同之處。在南沙片區的政策文件當中，關鍵高頻詞的前四位分別是企業(1539)、項目(380)、資金(325)和人才(226)。除去和其他自貿區重合的詞匯，可以發現人才引進是南沙片區的政策重點。

在前海蛇口片區的產業政策中，企業(317)、基金(291)、資金(244)、投資(205)分別占前四位。從高頻詞可以看出，前海蛇口區產業政策的企業也是企業的招商引資，與之前兩地不同的是前海蛇口片區的高頻詞中有合作還有引導，說明政策中偏向合作共贏，通過政府牽頭從而引導企業加速創新和發展。

在珠海橫琴片區的政策樣本中最終篩選出10個高頻詞，企業、項目、發展及投資是橫琴片區前四高頻詞，樣本的高頻詞占比分別是19.19%、6.39%、5.83%及5.51%。珠海橫琴片區在企業發展投資及項目推進過程中制定了很多政策，此外，高頻詞還出現了“一次性”，這一關鍵詞從側面顯示出橫琴片區政策的獎勵模式及力度。此外，基金、金融和創新也是橫琴片區關注的重點。

4.2 主題分析

從三個自貿片區的主題分析結果可見，自貿區的功能是透過新的行業發展推動灣區可持續發展。即便三地產業發展方向及側重點各不相同，但是三地對于“創新產業扶持”仍作為自貿區產業焦點中的重中之重。除此之外，也從側面體現出三地政府對于產業構型有著清晰的認知。只有發揮區域特色，大力扶持產業創新，獎勵產業中的領軍角色，才能擺脫產業單一為區域帶來經濟上的局限性。以下是三地的主題分析中呈現的特點。

4.2.1 南沙片區

南沙片區的政策文檔可分為五類，分別是產業扶持、新興產業發展、財政優化扶持、創業投資引導及人才培養流動。首先，產業扶持相關政策最多，共有15份；其次，是人才培養流動和創業投資引導的政策檔，分別是8和6份；最后，財政優化扶持政策相對較少，為4份(見表2)。

表2 南沙片區政策檔主題分析

4.2.2 前海蛇口片區

前海蛇口片區產業政策可以分為五類，分別是新型貿易發展、創新產業扶持、金融產業促進、現代服務業扶持及總部企業扶持。首先，與新型貿易發展主題有關的文件最多，達到12份；與創新產業扶持、現代服務業扶持有關的政策檔數量次之，分別達到9份和8份；主題包含金融產業促進、總部企業扶持的政策檔數量相對較少，分別有5份和4份(見表3)。

表3 前海蛇口片區政策檔主題分析

4.2.3 橫琴片區

橫琴片區產業政策可以分為五類，分別是創新技術扶持、文化產業發展、對澳專項扶持、金融產業扶持及新區人才激勵。與創新技術扶持相關的政策指引類檔最多，有19份；金融產業扶持機制主題文件數量次之，有12份；與對澳專項扶持和文化產業發展有關的政策檔分別為9份和6份；新區人才激勵主題文件政策為3份(見表4)。

表4 橫琴片區政策檔主題分析

5 討論

地方產業發展的不同階段，產業政策的作用也隨之產生不同作用。產業政策的制定如若結合產業生命周期，以及當代和未來一段時間經濟發展的趨勢，將會產生較大化學作用。經過對產業政策的分析研究，綜合對比三個自貿片區近年來的發展情況發現，產業政策有一定引導作用，對完善產業結構有促進作用。我們嘗試從市場主體數量、企業類型多元的角度出發探討產業政策的作用發揮情況。

5.1 市場主體數量日益增加，經濟發展呈良好態勢

三個自貿片區經濟得到快速發展。根據數據顯示，2014—2019年，南沙片區地區生產總值由1026億元提高至1683億元，年均增長10.4%；固定資產投資由403.06億元提高至754.58億元，年均增長13.3%；稅收總額由337億元提高至625.4億元，年均增長13.2%； 2015—2019年，前海蛇口片區內注冊企業增加值從1019億元躍升至2566.65億元，增長了1.5倍，稅收收入從174億元增長至525億元，增長了2倍，每平方公里產出稅收18.61億元。自前海蛇口片區扶持政策出臺以來，企業數量也隨時面臨井噴。經過五年發展，橫琴地區生產總值已從2015年的126.8億元增至2019年的401.24億元，年均增長26.40%；實際吸收外資年均增長64.59%；2015—2019年，外貿進出口由10.58億美元增加到34.76億美元，年均增長66.33%；新增外商投資企業3409家，投資總額超過37億美元。

5.2 企業類型日趨多元，產業轉型升級效果較為明顯

根據政策及相關數據顯示，目前南沙片區的產業進一步走向多元化和多樣化。其中，汽車制造、船舶及機械制造等方面呈現出明顯的產業聚集趨勢。不僅如此，在新興產業領域南沙片區也有所突破。人工智能及高端醫藥等方面也不斷增長。依托自身的區位優勢和產業優勢，南沙片區不斷推進創新及產業融合發展。打造創新引領高質量發展的新模式和經濟發展的新引擎。除了傳統裝備制造業和新興產業外，南沙片區還著力提升自身的國家航空運力，促進各國際金融機構落地。

前蛇口片區以第三產業為主，主要為現代服務業及科技創新產業等高附加值產業。前蛇口片區由于其自身獨特的區位優勢，成為連接香港和內地的橋梁，因此在物流和旅游等產業方面還具有較大的發展空間。

橫琴片區實有商事主體行業集中于第三產業，其中，租賃和商務服務業18928戶，占主體總量排名第一，占比為34.92%；占比第二位的批發和零售業10863戶，占總量的20.04%；占比第三位的科學研究和技術服務業9896戶，占總量的18.26%；前三位行業商事主體量占實有商事主體總量的73.21%。此外，橫琴片區在其他產業上也是多點開花，如建筑業、文體娛樂業、金融業、房地產業、信息傳輸與信息技術服務業、衛生和社會服務業、采礦業、教育業等。

6 有關建議

6.1 堅持精準施策，解決信息不對稱問題

2020年4月10日，在中央財經委員會第七次會議上，習近平總書記強調要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。當前我國正面臨世界百年未有之大變局，國內外的形勢日日新、月月新，瞬息萬變，市場充滿不確定性。對我國來說，這既是機遇同時也是挑戰。通過實踐可知，政府并不是萬能的。對于社會主義市場經濟而言，政策調整固然發揮了非常重要的作用，但在政府的干預過程中，也會遭遇調控措施滯后的情況。同時，由于政府和企業分屬為不同的主體，政企之間容易出現信息不對稱的局面，導致政府的相關調控政策難以達到精準，造成資源浪費且介入措施效果不佳的情況。特別是自新冠疫情暴發以來，全球經濟下滑趨勢明顯。中國在堅持“動態清零”的防疫政策同時，如何提升產業結構，促進產業更新換代跟上時代發展就成了大家關心的議題。在這一過程中，政府的政策措施更應尊重經濟發展規律，積極配合企業的發展需要。

6.2 堅持差異化發展，體現地方產業特色

根據對廣東的三個自貿區進行政策文本分析的結果來看，雖然在政策之中會部分體現出三地的地域特性和自身基礎產業的特點，但總體來看其政策依舊具有很強的普惠性，并沒有真正做到精細化管理和因地制宜發展。因此，在后續的產業支持政策的制定過程中，既要做到高政治站位，也要做到貼近具體發展。高政治站位具體是指，在宏觀政策的制定過程中，要根據不同地區的產業基準和特點，找準發力點，最大限度體現自身產業優勢并進一步發揚其特色產業，在政策上予以引導，做到因地制宜差異化發展；貼近具體發展是指，政策制定過程中不僅要做到最大化發展現階段的特點和優勢，也要用發展性的眼光看待問題，借助新一輪的科技革命和國家城市規劃政策，為產業升級換代奠定扎實的基礎。在凸顯地方特色的同時，避免地區之間的同行業競爭造成資源浪費，找準自身定位，實行差異化發展。

6.3 制定科學的評估機制

產業發展存在明顯的階段性，產業政策制定時往往具有前瞻性，預留提前量，地方政府執行力存在差異性，故而在政策具體落地執行時極有可能存在偏差，在執行上容易出現偏離政策精神的情況。現時學界對于產業政策實施效果的評估，尤其是產業政策對經濟發展幫助的評估尚未完善。自貿區作為一個偉大的實踐，立足于我國特殊的經濟體制，難以從西方學術界找到一個完美契合的評估方案。除此之外，在本次研究的過程中，筆者發現地方政府消息管道所呈現的評估資料亦存在滯后性，統計過程亦未向公眾公開。因此，未來自貿區所在的地方政府可以引入更多的專業力量，加強合作，制定科學而具有地方特色的評估機制，保證評估流程的專業性、公開性、科學性，為地區產業發展保駕護航。