北宋中期緣邊安撫使軍事決策機制的構建及演變*
——以仁宗、神宗朝為中心的考察

★ 王戰揚

北宋緣邊安撫使分為兩種：一是安撫使兼經略使，即經略安撫使或安撫經略使；二是直接被稱為安撫使或緣邊安撫使。“唐太宗貞觀中，邊州別置經略使，此蓋使名之起也”，可見經略使在設置之初即有經略邊防的屬性。宋承前代之制，在邊防地區設置經略使，但也并非常設之制，“舊不常置，皆因事命使。”安撫使的最早設置也可以追溯到唐代，如“唐貞觀初，遣大使巡天下諸州水旱，則有安撫之名”。①［宋］高承：《事物紀原》卷6《經略》，北京：中華書局，1985 年，第218 頁。北宋在統一戰爭后期即有安撫使的設置，皆是臨時性差遣，其職責并未有軍事性質。隨著北宋邊患的加深，宋廷在緣邊逐漸設置了安撫使（本文統稱之為緣邊安撫使）。北宋緣邊安撫使軍事決策權在邊防表現出兩個重要的特征：一是從武將向文臣轉移的趨勢；二是朝廷對緣邊安撫使實行了監督制約機制，對其軍事決策權產生了重要影響。河北路、河東路、陜西路緣邊安撫使在最初正式設置時，皆由長期經略邊防的武將擔任，其后陜西路緣邊安撫使人選率先表現出由武將向文臣的轉移。雖不是絕對現象，但隨著時間的發展，逐漸成為北宋邊防統兵體制改革的重要方向。目前學界對緣邊安撫使的研究已有諸多成果，①代表性的相關成果有：李昌憲：《宋代安撫使考》，濟南：齊魯書社，1997 年；李立：《北宋河北緣邊安撫使研究》，《宋史研究論文集——國際宋史研討會暨中國宋史研究會第九屆年會編刊》，2000 年；陳峰：《論北宋后期文臣與宦官共同統軍體制的流弊》，《國學研究》2006 年第17 卷；楊倩描：《北宋末期鄜延路經略安撫使考》，《宋史研究論叢》2010 年第11 輯；仝建平：《宋代河東路經略安撫使研究中的幾個問題》，《山西師大學報（社會科學版）》2009 年第6 期；賈啟紅：《北宋經略安撫使研究》，河北大學碩士學位論文，2008 年；吳挺志：《北宋中后期的文臣統兵：以陜西五路經略安撫使為例（1038—1100）》，臺灣大學文學院歷史學系碩士學位論文，2011 年；宋彥升：《以儒為帥：北宋統兵文臣傳統的建立（1004—1085)》，臺灣大學文學院歷史學系碩士學位論文，2014 年。但對其邊防軍事決策問題的關注尚顯不足，本文以此為視角展開探討。

一、仁宗朝緣邊安撫使軍事決策機制的構建及其制約因素

宋廷建置緣邊安撫使制度應對邊防危機，推行朝廷邊防政策，賦予其應有的權力，同時又尊崇“祖宗之法”，對其權力加以制約。在緣邊安撫使制度運行的過程中，除了制度本身的約束機制對其軍事決策權力產生影響以外，其他非制度性因素如同僚不和等，都對其邊防軍事決策機制有一定影響，成為重要的制約力量。

（一）仁宗朝緣邊安撫使軍事決策機制的構建。仁宗朝是北宋緣邊安撫使大范圍建置的時期。康定元年（1040）二月庚寅，“詔唃廝啰速領軍馬，乘元昊空國入寇，徑往拔去根本，若成功，當授銀、夏節度，仍密以起兵日報緣邊經略安撫司，出師為援，別賜襲衣金帶，絹二萬匹”②［宋］李燾：《續資治通鑒長編》（以下簡稱《長編》）卷126，康定元年二月庚寅，北京：中華書局，2004 年，第2973 頁。。宋廷采取聯蕃制夏策略，在具體的實踐過程中，唃廝啰需將援軍起兵之日告知緣邊經略安撫司，緣邊安撫司得知起兵軍情之后，做出軍事決策和相應部署，是邊防軍事決策的最高權力機構。陜西緣邊安撫司邊防最高軍事決策權一方面接受皇權的監察，另一方面又主導著陜西緣邊的軍政權力，隨軍轉運使等與軍需相關官員皆需配合并聽令：“陜西轉運使、兵部員外郎、直史館明鎬為工部郎中、陜西隨軍轉運使，仍聽與（陜西經略安撫使）夏守赟、（都鈐轄）王守忠同議邊事。”③《長編》卷126，康定元年二月庚寅，第2973 頁。可見，緣邊安撫使的權力雖已不如五代宋初節度使之大，但在戰爭時期的具體運作中，轉運使等地方財政機構都需服從和配合其軍事決策的需要。康定元年（1040）二月丁未，“詔陜西安撫使韓琦與轉運司量民力蠲所科芻糧，調民修筑城池，悉具數以聞，當加優恤。官吏因軍興受賕者，聽人告比。令諸州軍點集丁壯，止欲防護城池，亦不刺手面，除教習外，無得他役”④《長編》卷126，康定元年二月丁未，第2978 頁。。戰前對軍需的籌備、城池的修造、敵情的分析等都對戰時軍事決策有重要意義，其構成了戰時緣邊安撫使做出軍事決策的基礎。建立在深入了解自身軍事力量基礎上的軍事決策，方能做出合理的應敵規劃與部署。只不過北宋建立在分權制衡基礎上的軍事決策機制，在具體的運行中會更容易出現效率低下的問題，這也就難免對緣邊安撫司軍事決策的執行造成不良的影響。

仁宗朝也是緣邊安撫使軍事決策機制與權力構建的重要時期，朝廷對其帥府的決策組織及成員皆做出了一定的部署及規定。康定元年（1040）十二月壬寅，韓琦上奏：“陜西經略安撫司與部署司，凡有行事，大率相通，止是經略司有判官二員，乞令經略判官兼參詳都部署司事。”⑤《長編》卷129，康定元年十二月壬寅，第3060 ～3061 頁。一般來講，北宋中期以后由緣邊經略安撫使兼任都部署（都部署，英宗朝因避諱改稱都總管），⑥［宋］高承：《事物紀原》卷6《總管》：“宋朝初有兵馬都部署，治平初，避英宗嫌名改為總管。”第219 頁。此時朝廷令二員經略判官參與到軍事決策組織，協助處理軍務，具有軍事參謀的作用。慶歷二年（1042）正月庚戌，“詔近分陜西緣邊為四路，各置經略安撫、招討等使，自今路分部署、鈐轄以上，許與都部署司同議軍事，路分都監以下，并聽都部署等節制，違者以軍法論”①《長編》卷135，慶歷二年正月庚戌，第3213 頁。，明確了參與軍事決策的帥府組織，鈐轄以上方有資格參與到軍事決策小組，都監被排除在軍事決策組織之外。其后又對緣邊安撫使的機宜部門人事權加以限制。皇祐四年（1052）五月壬子，“詔諸路掌機宜官自今代還，止與近地差遣，當入近地者與優便。初，陜西宿兵，邊臣領安撫使，以其子弟或親舊掌機宜及府罷，率陳請升陟，故裁約之”②《長編》卷172，皇祐四年五月壬子，第4144 頁。。嘉祐三年（1058）七月己丑，“罷諸路經略安撫使奏舉親戚管勾書寫機宜文字”③《長編》卷187，嘉祐三年七月己丑，第4517 頁。。機宜司是重要的情報管理機構，朝廷禁止經略安撫使舉薦親屬任職機宜司，保障了朝廷對邊防軍事情報的管理和控制，在一定程度上也限制了邊防經略安撫使的軍事決策權。慶歷二年（1042）四月己卯，“京東安撫使陳執中請河北緣邊安撫司，凡得契丹事宜，并移報本司，從之”④《長編》卷135，慶歷二年四月己卯，第3234 頁。。是年六月辛巳，“詔雄州、代州安撫司，每得契丹事宜并報麟府軍馬司”⑤《長編》卷137，慶歷二年六月辛巳，第3277 頁。。這即是慶歷年間宋遼關系短暫緊張時期河北諸路的軍事決策機制，體現其相互之間的軍事應援和牽制關系。

（二）仁宗朝緣邊安撫使軍事決策的制約因素。第一，軍事監察機制的制約。宋廷置緣邊安撫使、副使的同時，又置都監。如景德三年（1006）四月乙酉，“置河北緣邊安撫使、副使、都監于雄州”⑥《長編》卷62，景德三年四月乙酉，第1394 頁。。大中祥符元年（1008）八月庚子，“置河東緣邊安撫司，令河北安撫副使、都監一員掌其事”⑦《長編》卷69，大中祥符元年八月庚子，第1555 頁。。緣邊安撫使由臨時性差遣轉化為地方常設機構以后，其本身失去了代表皇帝體察一方的職能，即監察職能。為彌補這樣的缺憾，宋廷在將其轉化為地方常設官屬的同時，又兼設都監，對其權力加以制約。因此都監遂成為緣邊安撫使軍事決策的助手，同時也是決策權力的制約因素。武將曹瑋在處理西北邊患問題時，朝廷命其為安撫使，集軍政權力于一身，曹瑋深知自己兵權在握。所以大中祥符九年（1016）三月己酉，“時曹瑋請以本路駐泊都監王懷信為安撫都監，有機事則副使、都監更迭入奏，上不許”，“選內侍、三班各一人為秦州緣邊走馬承受公事”。⑧《長編》卷86，大中祥符九年三月己酉，第1975 頁。與都監略有不同，緣邊走馬承受公事代表中央監察地方，監察力度的加強是緣邊安撫使軍事決策權力的重要影響因素，成為皇權控制地方的另一種重要途徑。康定元年（1040）二月丁亥，為處理三川口之戰中諸事宜，“夏守赟換宣徽南院使、陜西都部署兼經略安撫等使，仍以入內供奉官、勾當御藥院張德明、黎用信為陜西都大管勾走馬承受公事，掌御劍隨之”⑨《長編》卷126，康定元年二月丁亥，第2971 ～2972 頁。。走馬承受公事掌皇帝御劍，緣邊安撫使受其監察，所以軍事決策權力受其限制的程度相當大。其后至英宗朝，諫官呂誨言：“自唐以來，舉兵不利，未有不由于監軍者。我朝因循前弊尚多，久未更革，奈何又增置此員？如走馬承受官品至卑，一路已不勝其害，況今鈐轄重寄，其實已均安撫使之權矣。”⑩《長編》卷203，治平元年十二月丙午，第4925 頁。監軍對軍事決策的牽制，抑制了軍隊的正常運行，所以多導致舉兵不利。

第二，軍事情報機制的落后。軍事情報是戰爭決策的重要依據，情報保密工作的失誤，首先使自身處于劣勢地位，因此戰前軍事決策的保密性具有重要意義。慶歷元年（1041）正月戊辰，陜西經略安撫招討使夏竦奏報朝廷：

范仲淹前已相度涇原、環慶、麟府等路齊入賊界一二百里，四散攻擊，乞朝廷發軍須器械，以正月上旬至延州，又別立入界擒捉蕃漢賞條甚備；又近者朝廷取問不逼逐塞門賊馬之因，仲淹亦奏稱非是怯懼，候將來春暖大為攻取之計；又奏西界春暖馬瘦人饑，易為誅討，及可擾其耕種之務，與臣前所陳攻策并同，但時有先后爾。賊界已知所定進兵月日。①《長編》卷130，慶歷元年正月戊辰，第3084 頁。

既然北宋陜西緣邊對軍事決策結果的保密工作存在失誤，那么夏竦就要求改變攻取之策，對原先的軍事決策做出調整：“臣所上攻策，自鄜延路、涇原路進兵，直取橫山諸處族帳，鄜延并取綏、宥等州，非令徑趨平沙，況鄜延聚兵最重于諸路，而軍氣思奮，若差近上臣僚勒令出兵，恐不敢更持異議。萬一異同，即乞且如仲淹前所議，并兵先到綏州，分頭蕩除，撫寧和市場、義合鎮、茶山一帶人戶。如西賊的有歸伏之狀，朝廷卻欲候歲時招納，即乞速降指揮，令涇原路亦未得入賊界，但令兩路嚴兵聚糧，大為進討之勢，亦可以屈賊計也。”②《長編》卷130，慶歷元年正月戊辰，第3084 頁。軍事情報泄露以后，再花費時日制定新的進軍策略，本身即是遲緩的表現，軍事決策機制效率的低下，對將士軍心難免產生消極影響。太常丞、直集賢院、簽書陜西經略安撫判官田況指出：“自古用兵，未有不由間諜而能破敵者也。昊賊所用諜者，皆厚其賞賂，極其尊寵，故窺我機宜，動必得實。今邊臣所遣刺事人，或臨以官勢，或量與茶彩，只于屬戶族帳內采道路之言，便為事實，賊情變詐，重成疑惑。今請有入賊界而刺得實者，以錢帛厚賞之。”③《長編》卷132，慶歷元年五月甲戌，第3133 頁。北宋軍事情報間諜機制不成熟，不重視建設間諜網絡，對間諜的待遇較差，間諜的素質和獲取情報的水準也較低。軍事決策的情報本身具有機密性，而陜西緣邊間諜獲取情報的途徑皆是道聽途說，有很大的不準確性，所以田況認為宋廷應當加強建設西北緣邊軍事情報機制，提高間諜待遇，重視軍事情報的獲取，從而提高自身軍事決策的能力。慶歷元年（1041）七月癸丑，王堯臣又奏道：“昨安撫陜西，體問得延州、鎮戎軍、渭州山外三敗之由，皆為賊先據勝地，誘致我師，將佐不能守險擊歸，而多倍道趨利，方其疲頓，乃與生兵合戰，賊始縱鐵鷂子沖突，繼以步奚挽強注射，鋒不可當，遂致掩覆。此主帥不思應變以懲前失之咎也。今防秋是時，望敕主兵之官，常訓練軍馬，遠設探候，遇賊入界，先度遠近，俟立定營寨，然后量敵奮擊，毋得輕出。”④《長編》卷132，慶歷元年七月癸丑，第3149 頁。史料反映，宋廷陜西三戰皆敗的原因包括兩個方面：一是統兵官不能臨敵應變決策；二是軍事情報機制落后，未能偵察獲取準確的軍事信息。所以王堯臣指出應加強緣邊軍事訓練，注重間諜戰，加強軍事情報的獲取，地方統兵官要有足夠的軍事決策能力。

第三，將帥失和矛盾的影響。三川口之戰以后，康定元年（1040）三月癸未，陜西緣邊安撫使韓琦上疏言：“所在將帥，例復失和，妒能害功，動至矛盾。東兵驕而好走，內臣戰則失利。此方今之大弊也，臣深為朝廷憂之。”⑤《長編》卷126，康定元年三月癸未，第2996 頁。將帥不和，斗氣害功，對軍事決策的過程與執行皆有嚴重的消極影響，容易造成決策遲滯、執行不力的后果，所以也就難免對整個戰爭的進程產生不良影響，最終將貽誤戰機，導致戰爭的失敗。慶歷元年（1041）五月辛未，“詔陜西經略安撫招討使、判永興軍夏竦屯鄜州，同陜西經略安撫招討使、知永興軍陳執中屯涇州。時兩人議邊事不合，故分任之”⑥《長編》卷132，慶歷元年五月辛未，第3129 頁。。又如慶歷五年（1045）二月壬辰，“徙涇原鈐轄、六宅使、嘉州刺史高繼元為河中府鈐轄，本路安撫使王素言其議邊事不協也”⑦《長編》卷154，慶歷五年二月壬辰，第3745 頁。。遇到將帥不和的情況，朝廷一般會將其調離分任不同的地區，避免因失和產生的矛盾對軍事決策造成不良影響。慶歷元年（1041）十月甲午，“徙判永興軍、宣徽南院使、忠武節度使、陜西馬步軍都部署、兼經略安撫緣邊招討使夏竦判河中府，知永興軍、資政殿學士、工部侍郎、同陜西馬步軍都部署、兼經略安撫緣邊招討使陳執中知陜州。竦雅意在朝廷，及任西事，頗依違顧避，久之無功，又與執中議論多不合，皆上表乞解兵柄，而諫官張方平亦請罷竦統帥。執中又言兵尚神密，千里稟命，非所以制勝，宜屬四路各保疆圉，與方平議論略同。朝廷是之，于是兩人俱罷，始分陜西為四路焉”①《長編》卷134，慶歷元年十月甲午，第3190 頁。。夏竦與陳執中二人在邊防“議事多不合”②［宋］王稱：《東都事略》卷66《陳執中傳》，孫言誠、崔國光點校，濟南：齊魯書社，2000 年，第540 頁。，朝廷皆罷兵權，并將二人調離永興軍分任河中府與陜州兩地。

第四，邊防統兵官自身的軍事素質對軍事決策具有極大的影響。③《長編》卷126，康定元年二月癸丑，第2981 頁：“時賊兵尚圍塞門、安遠寨，延州諸將畏避，莫敢出救。及聞范雍責命，眾憂駭，訴于安撫使韓琦，愿無使雍去。”李元昊在三川口之戰中率兵圍塞門、安遠二寨，安撫使范雍畏懦，節制諸將不力，諸將也畏敵不出。面對邊防危機，范雍未能及時做出軍事決策，被朝廷彈劾，韓琦上奏為其辯解。④《長編》卷126，康定元年二月癸丑，第2981 頁：“琦奏：‘（范）雍二府舊臣，盡瘁邊事，邊人德之，且乞留雍以安眾心。趙振粗勇，俾為部署可矣。若謂雍節制無狀，勢當必易，則宜如越州范仲淹委任之。’”值得注意的是，北宋朝廷自推行“文臣統兵”的邊防體制以后，為執行朝廷邊政理念提供了便利，但建立在以文馭武機制上的邊防軍事決策機制，難免出現決策遲緩的問題，這與緣邊安撫使體制本身諸多的制度制約因素有關，也與文臣士大夫自身普遍的個性特點有很大的關系。在戰前，“元昊先遣人通款于（范）雍，雍信之，不設備”，“（范）雍為治尚恕，好謀而少成”。⑤《宋史》卷288《范雍傳》，北京：中華書局，1985 年，第9679 頁。事實上，陜西緣邊本身邊備松弛，范雍又輕信于敵，平日僅喜好紙上談兵，實則不懂兵法，所以也就難以做出正確和及時的軍事決策。元昊初叛之際，就有人指出：“請乘賊未發，選驍將銳兵，分道急趣，覆其巢穴，所謂疾雷不及掩耳。章數十上，不報。”⑥《長編》卷126，康定元年三月壬申，第2985 頁。可見軍事決策機制的遲緩，再加上緣邊安撫司范雍對敵情判斷的失誤，成為戰爭失敗的重要因素。又如康定元年（1040）八月庚戌，“陜西經略安撫副使范仲淹兼知延州，徙知延州張存知澤州”⑦《長編》卷128，康定元年八月庚戌，第3035 ～3036 頁。，延州（今陜西延安）知州張存，不懂兵事，延州被圍之際，部下諸將爭言攻取之策，而他卻無法及時做出軍事決策，反而以儒家仁義禮智信為言，又因年事已高，所以朝廷令范仲淹代之。⑧《長編》卷128，康定元年八月庚戌，第3035 ～3036 頁：“先是，諸將爭言攻取之策，（張）存以為：‘戎狄狂僭，自古有之。今大兵出征，臣恐生民遍受其弊。若元昊果有悛悔懷服之心，無他邀求，雖名號未正，臣謂亦可闊略。與其責虛名于戎狄，曷若拯實弊于生民也？’乃自陜西都轉運使徙延州，遷延不即行。既至，與仲淹議邊事，乃云素不知兵，且以親年八十求內徙。仲淹因自請代存。”可以看出，邊臣的處事風格、年齡等皆對軍事決策機制有重要影響。此前，北宋在陜西緣邊的軍事運行按照官位高低出兵存在很大的弊端。⑨《長編》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 頁：“先是，詔分邊兵，部署領萬人，鈐轄領五千人，都監領三千人，有寇則官卑者先出。”張存、范雍等對此毫無異議，范仲淹到任以后認為“不量賊眾而出戰，以官為先后，取敗之道也”⑩《長編》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 頁。，于是將其州所轄之兵重新編排，根據實際敵情出兵作戰。?《長編》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 頁：“為分州兵為六將，將三千人，分部教之，量賊眾寡使更出御賊，賊不敢犯，既而諸路皆取法焉。”正確的軍事決策，需要統兵者豐富的經驗、過人的智慧和高遠的卓識，還要經得起戰爭的實踐檢驗。范仲淹對軍隊作戰組織體制的改革，有助于戰時軍隊的運行，此后，延州邊防形勢得到好轉，邊民恢復安寧。?《長編》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 頁：“賊相戒曰：‘無以延州為意，今小范老子腹中自有數萬兵甲，不比大范老子可欺也。’”一般而言，宋廷對緣邊安撫使的人選也有一定的要求，一般由名臣擔任，對提高邊防軍政處理能力及軍事決策能力有重要意義，且名臣的政治、軍事、社會影響力對處理地緣政治關系問題有潛移默化的作用。

二、神宗朝緣邊安撫使軍事決策機制的變化

宋神宗時期緣邊安撫使軍事決策機制，主要表現為三個特征：一是緣邊安撫使邊防軍事決策權得到提高；二是實行積極的邊政改革，都監和走馬承受公事對緣邊安撫使的軍事監察機制受到削弱，朝廷以宦官擔任緣邊安撫使，成為邊防軍事監察機制的新變化；三是加強構建了軍事情報機制。

（一）神宗朝緣邊安撫使軍事決策權的提高。神宗時期，在邊防采取主動進攻的軍事策略，緣邊安撫使的權力得到提高。熙寧三年（1070）五月二十一日，朝廷下詔：“河北、河東、陜西知州帶經略安撫使及都總管。”①［清］徐松輯，劉琳等校點：《宋會要輯稿·職官》，上海：上海古籍出版社，2014 年，第4381 頁。又如知大名府韓絳言：“諸路安撫使盡兼都總管。”②《長編》卷251，熙寧七年三月戊申，第6115 頁。宋廷將緣邊地區的民事與軍事兩大權力合二為一，令知州帶經略安撫使并兼都總管，使邊防權力得到集中與統一，加強了其軍事決策的權力。在熙河開邊時期，王韶掌管秦鳳路軍政大權，建立在集權與統一基礎上的軍事決策機制有助于保障開邊的順利進展。王韶開邊得到神宗、王安石的大力支持，其在緣邊能夠集中全力開邊拓土，與宋廷賦予的集中與統一的邊防軍事決策權息息相關。有學者指出：皇帝信任由主導變法的宰相全力支持邊將，邊將在皇權與相權的支持下充分發揮其軍事才能，立下明顯的戰功，是北宋后期不同于以往“將從中御”的御將新體制。③參見燕永成：《北宋后期的御將新體制及其影響》，《文史哲》2017 年第5 期。

一般而言，神宗改革時期的緣邊安撫使軍事決策權力的制度性制約因素相對較少，使其能夠集中軍政權力做出相應的軍事決策。時至熙寧五年（1072）十月戊戌，朝廷“改鎮洮軍為熙州，以鎮洮為節度軍額，分熙河洮岷州、通遠軍為一路，置馬步軍都總管、經略安撫使，所應制置事，令經略安撫使司詳具以聞。……知通遠軍、右正言、集賢殿修撰王韶為龍圖閣待制、熙河路都總管、經略安撫使兼知熙州。初，議克復洮、岷功賞，上曰：‘王韶當與何官？’王安石曰：‘韶更遲一二年亦當除待制，不如早除，令其勢重易使人，于經制邊事尤便。’上曰：‘待制豈可知軍？’安石曰：‘此事在朝廷措置，如韶功除待制不過前后，除待制要如此人即難得。’上曰：‘固也，但要措置穩當耳。’”④《長編》卷239，熙寧五年十月戊戌，第5818 ～5819 頁。以上史料反映，王韶的任職與破格升遷完全得到神宗、王安石君相二人的支持，其緣邊安撫使的軍事決策權力同時也得到了皇權和相權的保障。熙寧六年（1073）九月辛丑，為進一步確立王韶邊防軍政權力的統一，王安石與神宗有一段詳細的對話：

王安石白上，宜專委王韶。先是，上論景思立、王韶事，上以為王韶作緣邊安撫司，事體與景思立不同。至是，安石為上言：“陛下前用王韶為沿邊安撫司，以羌事成敗專責王韶。當是時，若陛下即用王韶為經略使，則洮、河事成疾二三年。惟其用王韶為沿邊安撫，別置帥，此韓縝所以出違異之言，郭逵所以起矯誣之獄也。今沿邊安撫司非專任洮、河成敗者，與王韶事不類，即每事當令聽王韶。不如此，軍政不一，上下更生釁隙，害國家邊事。”上曰：“武臣自來安敢與帥臣抗？”安石曰：“先朝以來，任帥臣如此，非失計，但置帥臣非其人，乃是失計。”馮京曰：“孟德基止因經朝廷言利便，不由王素，王素移令監教閱，幾欲自殺。”安石曰：“若置帥，即部內利便，人爭自言，何至乃令經朝廷自獻？只緣置帥不善，故有此。”又為上言：“邊事得失，在幾微之中，不可不察。如房琯、賀蘭進明事，乃致睢陽不守，其本甚微，其末甚大。”安石自敘云：“蔡挺方主景思立，害王韶，故以此警上。”⑤《長編》卷247，熙寧六年九月辛丑，第6006 ～6007 頁。

王安石與神宗君臣的這段對話，反映出王安石的主要意圖即是令王韶為帥臣，且懇請神宗令王韶在邊防的軍政權力得以自專。武將皆需聽從文臣王韶的節制，朝廷需給予王韶足夠的信任，目的便是要保障王韶擁有充足的邊防軍事決策權力。熙寧六年（1073）十月辛巳，王安石又奏：

今王韶為大帥，高遵裕則陵慢于東，景思立則陵慢于西。昨與思立分路，乃令思立自擇要去處，其后約與思立會合，思立乃不肯來，即止令苗授以下來，不得已而來，然亦不至所期處而止。臣聞如此，問之李元凱，果然。若將佐乖戾不相承稟如此，則大將威名不立于境內，如何欲加敵國？今韶幸有功，臣謂陛下宜稍別異，令高遵裕、景思立輩知所忌憚，則韶威名宣著邊境。大將威名宣著，即勝之半也，如其不然，恐緩急有大舉動，必誤事耳。①《長編》卷247，熙寧六年十月辛巳，第6023 ～6024 頁。

王安石再次重申了上述思想，認為朝廷應當支持王韶在邊防建立帥臣大將威名，高遵裕、景思立等武將皆應有所忌憚，不能對王韶的權威產生任何威脅。認為邊防帥臣只有在內立下權威，其威名才能遠揚敵國。邊防大將的威名對拓邊有雙重影響，威名立則已勝利一半，反之則必誤大事。可見，宋神宗時期緣邊安撫使軍事決策權力之大，武將處于服從和執行的地位，幾乎對緣邊安撫使的軍事決策權不能產生威脅。以至于呂大防指出：“一遇敵人入境，則帥臣往往自擁精兵，不問堪戰與否，好功者惟知生事而不顧方略。”②《長編》卷215，熙寧三年九月甲辰，第5241 頁。呂大防雖持批判之語，卻從側面反映了緣邊安撫使軍事決策權力的提高。

元豐四年（1081）六月壬午，西夏點集兵馬，北宋陜西路緣邊危急，種諤被朝廷任命為鄜延路經略安撫副使，神宗召其入對，“大言曰：‘夏國無人，秉常孺子，臣往提其臂而來耳。’上壯之，乃決意西征”③《長編》卷313，元豐四年六月壬午，第7593 ～7594 頁。。種諤雖為鄜延路經略安撫副使，在經略安撫使沈括之下，但沈括缺乏軍事才能，所以“本路及麟府事悉聽諤節制”④《長編》卷313，元豐四年六月壬午，第7594 頁。。北宋實行“崇文抑武”的政策，種諤為武將出身，所以此時只令其為經略安撫副使，“諸將悉聽諤節制”⑤［宋］王稱：《東都事略》卷61《種諤傳》，第498 頁。，“應本司事與經略按撫使沈括從長處置”⑥《長編》卷313，元豐四年六月壬午，第7593 頁。。不難看出，神宗在不違背祖宗之法的原則上，提高了其軍事決策的權力，整體上體現出神宗時期的用人特點與軍事決策權的特點。元豐六年（1083）十一月癸丑，環慶路經略安撫使趙卨請求便宜處置邊事，詔：“邊鄙有警，事有奏稟不及者，帥臣自當便宜施行。”⑦《長編》卷341，元豐六年十一月癸丑，第8197 頁。在緣邊安撫使軍事決策權力提高的基礎上，宋廷又賦予其便宜行事之權，是加強緣邊安撫使軍事決策權的另一種表現。緣邊安撫使軍事決策機制下的運行強調權責分明，嚴禁統兵將官侵犯他路權力。元豐四年（1081）八月丁丑，神宗批示：“近差措置麟府路軍馬王中正兼管鄜延、環慶、涇原軍馬，止謂未出界已前，與逐路帥臣、將官議定進兵月日及軍行所向，真出界后，王中正止令遵稟宣命，節制鄜延一路諸將兵。其環慶、涇原，朝廷自專委高遵裕節制，中正更不當干預。慮中正未審宣命，出界之后，猶欲節制涇原、環慶之師，致分畫責任，臨時攙搶，令王中正細詳宣命施行，毋得侵越。”⑧《長編》卷315，元豐四年八月丁丑，第7631 ～7632 頁。史料反映了緣邊安撫使作為邊防最高軍事權力決策者，在與諸將官做出軍事決策以后，其下將官只需按照行軍日期與行軍規劃執行即可，不可越權干預他路軍政。王中正由于事先未能明確自己出兵以前與出兵之后的權責，存在越權干預他路軍事決策權力的問題，神宗在批示中指明了其所犯的錯誤，維護并申明了緣邊安撫使軍事決策機制的嚴格執行問題。元豐年間，神宗主導的開邊活動，已不同于王安石在熙寧年間主導拓邊時期的機制，有恢復“將從中御”的跡象。①參見燕永成：《北宋后期的御將新體制及其影響》《文史哲》2017 年第5 期，第79 頁。但總體而言，神宗時期的緣邊安撫使軍事決策權較之于仁宗朝有很大的加強。

（二）軍事監察機制的削弱與新變。神宗時期的邊防軍事監察機制表現出三個重要的特點：一是在行使監察權力的過程中，幾乎看不到都監的相關記載，究其原因，此時都監的統兵職能應更為突出，弱化并掩蓋了其監察職能；二是限制和削弱了走馬承受公事對緣邊安撫使的監察權力；三是宦官擔任緣邊安撫使，行使邊防統兵和軍事決策權，成為皇權提高緣邊安撫使軍事決策權和加強軍事監察控御的重要手段。

熙寧七年（1074）四月乙亥，“詔河北西路提點刑獄司劾定州路走馬承受任端。端嘗呼集諸軍校有所戒諭而不以聞其帥，于是安撫使滕甫以端侵預軍政奏之，下轉運司體量得實，故劾之”②《長編》卷252，熙寧七年四月乙亥，第6155 頁。。走馬承受公事是宋廷差遣到緣邊的監察人員，是皇權控制與監督地方的重要渠道，對邊防軍政權力有一定的制約，有時甚至出現過分干預軍政的現象，但并不具有調集軍隊的權力。定州路走馬承受公事任端在緣邊安撫使不知情的狀況下，私自調集諸軍校，侵預軍政，是越權的表現，受到河北西路提點刑獄司的彈劾。可見走馬承受公事在以往長期的發展過程中所形成的權力之大，朝廷借機對其權力加以限制和削弱。需要指出的是，宋廷雖有削弱走馬承受監察機構對緣邊安撫使軍事決策權的過分干預，但并沒有完全廢除對緣邊安撫使權力的監察，仍“詔諸路走馬承受任滿，不許本路經略、安撫、鈐轄司奏舉差遣”。③《長編》卷281，熙寧十年三月甲戌，第6888 頁。朝廷仍然嚴格控制著走馬承受公事的任免權。

在削弱和保留走馬承受公事制度的基礎上，神宗時期又出現一種新的控御邊防軍政權力的重要途徑，即任用宦官作為緣邊安撫使，行使邊防地區最高軍事決策權。熙寧九年（1076）十二月甲午，“詔昭宣使、入內押班李憲乘驛計議秦鳳、熙河路經略司措置邊事。以洮東安撫司言，鬼章領兵入斯納家地，未知營寨所在故也”；第二天再次下詔：“憲至，軍前一應將官等，并聽憲指揮”④《長編》卷279，熙寧九年十二月甲午，第6835 頁。，“李浩權安撫副使”⑤《宋史》卷16《神宗本紀三》，第306 頁。。李憲本是宦官出身，“神宗即位，歷永興、太原府路走馬承受，數論邊事合旨”⑥《宋史》卷467《李憲傳》，第13638 頁。。神宗此時以李憲為帥，且賦予其很大的軍事決策權，“于是御史中丞鄧潤甫、御史周尹蔡承禧彭汝礪極論其不可，又言：‘鬼章之患小，用憲之患大，憲功不成其禍小，有成功其禍大。’章再上，弗聽”⑦《宋史》卷467《李憲傳》，第13639 頁。。李憲得到重用，首先是由于其本身的軍事才干，其次卻反映出朝廷的一個重要意圖，即以宦官為邊防帥臣，并加重其統兵權，提高其軍事決策事權，以此作為皇權控御邊防軍政權力的重要途徑，成為這一時期新的變化。朝廷御史機構的彈劾并未能動搖神宗的決定。

（三）軍事情報機制建設的加強。神宗時期，力圖扭轉長期以來在地緣政治格局中面對遼和西夏軍事威脅的被動地位，在國內推行富國強兵的王安石變法，注重改革時弊，發展經濟，在邊防練兵備邊，采取積極的邊防政策。

加強軍事情報機制建設，培養成熟的間諜人員，獲取準確的軍事情報，是北宋實行積極進攻戰略的重要內容之一，是做出準確的軍事決策的前提條件。熙寧七年（1074）五月甲寅，神宗指出：“河東諜知北界點集軍甚急，可令雄、定州并河北緣邊安撫司、經略安撫司，厚以錢物體問敵中動靜以聞。”①《長編》卷253，熙寧七年五月甲寅，第6195 頁。緣邊安撫司是掌管搜集軍事情報的邊防最高機構，利用間諜時刻關注鄰邦軍事動靜，是制定軍事決策的重要依據，間諜從中可以獲得朝廷豐厚的錢財作為報酬。遼朝毗鄰北宋河北諸路，實力雄厚，宋廷極其重視其政治、軍事之動態。熙寧九年（1076）十二月癸巳，“高陽關路走馬承受王延慶言北人賑濟兩屬戶”，朝廷指出：“北人忽爾逾常，賑恤兩屬之民，意必別有所在，可嚴責雄州及緣邊安撫司，委刺事人鉤測其端以聞。”②《長編》卷279，熙寧九年十二月癸巳，第6833 頁。遼朝賑濟宋遼兩屬戶，引起北宋的警惕，朝廷要求雄州緣邊安撫司，派遣間諜刺探其真正意圖，以便采取及時的應對措施。神宗時期對間諜的選拔、培養和管理也十分重視。熙寧十年（1077）三月乙亥，“高陽關路走馬承受王延慶乞令緣邊安撫司精選職員、使臣主掌刺事人”，樞密院言：“熙寧七年朝旨，緣邊刺事人多互傳報，徼幸賞物，人數雖多，于事無補。可下河北緣邊安撫司，選使臣牙吏有心力、諳識敵情者，裁定人數，委長吏同募土著可以深入刺事人，每事審實以聞，量事大小給錢帛，候有符驗，再與優賜。”③《長編》卷281，熙寧十年三月乙亥，第6888 ～6889 頁。緣邊間諜在得到軍事情報以后，為僥幸得到朝廷獎賞，大多互相傳報。其傳報人數雖多，信息數量也大，但大多并無實際用途。走馬承受公事將此弊病上報朝廷以后，朝廷下令河北緣邊安撫司選拔一定數量深諳敵情的使臣，專門主管間諜事宜，令其招募土著人組成間諜隊伍，深入刺探情報。間諜每獲取情報，需及時申報使臣，使臣稟明緣邊安撫司。緣邊安撫司根據所報情報大小給予間諜財物獎賞，待情報得到核實驗證之后，再次給予其豐厚賞賜。

神宗時期的間諜戰十分激烈，若緣邊安撫使因疏忽導致遼朝間諜混入邊防軍隊，要受到朝廷懲處。熙寧十年（1077）十一月乙卯，“高陽關募兵，契丹陰遣北界刺事人應募，主司不察。定州路安撫使薛向諜知之，吏懼罪，縱使亡去，向使人入北界誘捕得之，聞于朝，械送瀛州，戮于市，故（張）景憲等坐責罰”；神宗賜薛向詔曰：“卿本部事修，鄰道失奸，又能捕致，方之諸帥，實罕其儔。”④《長編》卷285，熙寧十年十一月乙卯，第6988 頁。高陽關路安撫使張景憲在募兵過程中，因未能及時覺察遼朝間諜應募參軍，受到朝廷處罰，而定州路安撫使薛向諜知后，及時處理了此事，得到神宗降詔褒獎。元豐元年（1078）十一月乙未，韓絳言“北人郝景過南界榷場暗畫地圖，已密遣人收捕”，“詔定州路安撫司及河北緣邊安撫司指揮所遣人，須察知奸細實狀，方得收捕推鞫，無致引惹生事”。⑤《長編》卷294，元豐元年十一月乙未，第7172 頁。元豐元年（1078）十二月乙巳，定州路安撫司奏報：“北界人于惟孝因傳達邊界事，為北人收捕甚急，今乞歸明。望朝廷憫其累報北事，及嘗告捕北界刺事人李景等，特推恩”，“詔于惟孝與三班差使，充江南指使”。⑥《長編》卷295，元豐元年十二月乙巳，第7180 頁。以上三條史料皆從不同的層面反映出神宗時期反間諜戰的具體實踐，同時體現出這一時期軍事情報機制建設的加強。

其后，宋廷在河北諸州軍又進一步加強構建了間諜網絡，規定了各州軍主管間諜事宜的長官人選與人數分配，并對緣邊間諜所奏軍事情報的虛實給予賞罰。如元豐二年（1079）七月甲戌，河北緣邊安撫司言：“緣邊州軍主管刺事人，乞選募，人給錢三千，以使臣、職員或百姓為之。緣邊安撫司廣信、順安軍各四人，雄州、北平軍各三人，霸州七人，保州、安肅軍各六人。其雄霸州、安肅廣信軍四榷場牙人，于北客處鉤致邊情，乞選舉通判及監官考其偵事虛實，如至和元年詔賞罰。”⑦《長編》卷299，元豐二年七月甲戌，第7267 頁。由此可見，緣邊州軍主管間諜的長官主要從使臣、職員和百姓中選拔，河北諸州軍本次共選拔33 位間諜主管人員：廣信軍4 人、順安軍4 人，雄州3 人、北平軍3 人，霸州7 人，保州6 人、安肅軍6 人；其中雄州、霸州、安肅軍、廣信軍4 個榷場的牙人，又通過在榷場往來貿易的遼朝客旅中獲取情報，其情報虛實由通判、監官負責考察和賞罰。接到間諜奏報的軍情以后，朝廷一般會再差遣可信之人核實情報，并給予其優越的賞賜。元豐三年（1080）四月甲寅，“代州言，諜報契丹北樞密蕭堯昌等引步騎點檢緣邊鋪舍”，上批：“敵若止是增飾鋪舍，必不遣如此重官，恐尚有理辨團山子以東地界之意，故假此為名。宜下定州真定府安撫司、太原府經略司，速募人伺敵情，仍增邊界巡守，及權移異地分內不得力使臣”，“后逐司奏言，惟點閱鋪舍而已，非有他故也”。①《長編》卷303，元豐三年四月甲寅，第7386 頁。元豐四年（1081 年）六月丁丑，上批：“近河北諸路牒報，北界帳前指揮七月中會五京留守及南北王府主兵官、諸招討于中京議事，未知其實，可令雄州及河北緣邊安撫司精選可信之人，厚計金帛，速覘以聞”，“既而皆言無之”。②《長編》卷313，元豐四年六月丁丑，第7591 頁。前文已述，虛假情報得以傳播的一個重要因素是刺事人為圖厚賞所致，所以核實情報十分必要。

仁宗時期對夏戰爭的接連失利，與落后的軍事情報機制關系甚大。神宗朝為提高西北戰區的軍事決策機制，十分重視西北軍事情報的獲取。西夏國內局勢動蕩，朝政不穩，其梁太后等激進勢力掌權，對北宋西北邊防構成軍事威脅。元豐三年（1080）正月辛未，“詔陜西諸路經略安撫司差人深入體探夏人點集作過次第，嚴飭守將過為堤備。以上批‘聞夏人今春點集頗眾，雖聲言欲討邈川及犯鄜延，緣賊計多奸，所向難測，可處分諸路嚴飭守備’故也”③《長編》卷302，元豐三年正月辛未，第7343 頁。。神宗認為西夏詭計多端，難以推測，下令陜西諸路經略安撫司差遣間諜深入刺探西夏軍情，并嚴令整飭邊備。隨即西北奏報：“夏國任事首領亂常，囚廢其主，又不遵誓詔，縱部落侵犯邊城。”④《長編》卷317，元豐四年十月丁巳，第7657 頁。神宗乘西夏內亂，發動靈州之戰。靈州之敗，北宋遭受打擊，神宗令時刻關注西夏動靜。元豐四年（1081）十二月戊辰，“詔陜西、河東諸路出界軍馬各已還塞，深慮西賊以我軍遠出之后，急欲休息，反出不意，驟來奔沖，則經略司自當任責。賊界動靜及人馬嘯聚所在，正要體探的實，以為堤備。近日諸路并無探報事，委逐路經略司選刺事得力之人，厚與金帛，務令深入。仍措置督責緣邊城寨守把大小使臣，內至帥府，日夜部勒兵馬，嚴作守拒，不管緩急，勿失枝備，落賊奸便”⑤《長編》卷321，元豐四年十二月戊辰，第7745 ～7746 頁。。盡管在戰前宋廷做了充分的準備，加強了軍事情報的獲取和決策，但由于宋軍戰場指揮配合不力，加之軍援斷絕，招致失敗。在蘭州之戰中，熙河蘭會路帥臣李憲因未能及時獲取西夏情報受到朝廷懲處。元豐六年（1083）二月十日，詔：“熙河蘭會路經略安撫制置使、景福殿使、武信軍節度觀察留后、入內副都知李憲降（受）〔授〕宣慶使，經略安撫都總管、殿前都虞候、沂州防御使苗授罰銅三十斤，經略安撫副使、知蘭州、引進使、隴州團練使李浩降授四方館使、階州刺史。坐西賊犯蘭州，幾奪西城門乃覺，賊乘虛破西關也。”⑥［清］徐松輯，劉琳等校點：《宋會要輯稿·職官》，第4836 頁。西夏兵犯蘭州，在幾乎攻破蘭州西城門之時，李憲才發覺，可見其在戰前存在嚴重失誤，并未能及時獲取西夏軍事情報。元豐六年（1083）七月辛未，上批：“夏國請睦使還，未逾旬日，復差使、副謝恩。觀其意頗急遽，必有奸謀。可令陜西、河東經略安撫司指揮緣邊官守，遠設斥候，勿令少失枝梧。”⑦《長編》卷337，元豐六年七月辛未，第8133 頁。除派遣間諜加強深入刺探軍事情報之外，斥候作為專業的偵察兵，偵察獲得的軍情更具時效性和準確性，是重要的軍事情報來源之一。朝廷令加強敵情偵察，否則要受到貶黜和責罰：“詔令河東、涇原、熙河蘭會路經略司，丁寧誡約緣邊當職將官，遠布斥堠及探伺西賊動靜，過為之備。如更至透漏，重行黜責”⑧《長編》卷357，元豐八年六月丙戌，第8548 頁。。刺事人和斥候如若刺探到突發性的邊防軍事警報，邊防統兵官需采取更為靈活的應對機制和軍事決策機制。如元豐六年（1083）七月壬戌，熙河蘭會經略安撫制置使李憲奏：

總領將凡遇邊警，稟帥司不及，即與所駐扎州軍守臣、正兵將副及管勾緣邊安撫司官共審度，如可御敵，即遣漢蕃兩將人馬共力枝梧；若輒分彼我，致有誤事，即依節制法均責，仍一面具事宜申經略司。諸將各于所管蕃部內，籍善探事人姓名，以備遣使。所探到事，除申經略司外，仍與駐扎州軍正兵將副互相關報。①《長編》卷337，元豐六年七月壬戌，第8126 頁。

在邊防遇到緊急情報，來不及申報帥司的情況下，守臣應與諸將官及管勾緣邊安撫司官共同商討及時做出軍事決策，同時應馬上將具體情況申奏經略司，提高臨時決策協調的應對機制。諸將官需記錄擅長刺探情報的間諜姓名，以備差遣，獲取的情報除申報經略司以外，應一并通報邊防駐扎州軍正副將官。

結語

仁宗朝是北宋緣邊安撫使得到廣泛設置的時期，朝廷在河北、河東、陜西諸路均設置了安撫使，且大多以文臣擔任，開啟了文臣統兵的模式，轉運使等地方財政機構都需服從和配合其軍事決策的需要。武將在邊防的軍事決策權逐漸轉移到文臣安撫使手中。李昌憲先生《宋代安撫使考》認為：宋廷以文臣為大帥，實行事權分割，兵財分治，以文制武，由國家和皇帝牢牢控制著兵權，避免了軍閥割據和國家分裂的危機。②參見李昌憲：《宋代安撫使考》，濟南：齊魯書社，1997 年，第34 ～51 頁。仁宗朝也是緣邊安撫使軍事決策機制的構建時期，“經略安撫各以直秘閣以上充，掌一路兵民之事，即干機速邊防”及軍興之際“則聽以便宜裁斷”③［宋］章如愚：《山堂考索·后集》卷13《官制門·安撫使》，北京：中華書局，1992 年，第534 頁。，如《東都事略》載：“經略安撫使以便宜從事，出于兵興權制，非永世法。”④［宋］王稱：《東都事略》卷87《司馬光傳》，第728 頁。仁宗朝延續了傳統的“將從中御”的御將理念，設置都監、走馬承受公事加強對緣邊將帥的軍事監察，建立在分權制衡基礎上的軍事決策機制在具體的運行中，會更容易出現效率低下的問題。邊防統兵官自身的軍事素質對軍事決策也有極大的影響。軍事情報機制建設的落后以及將帥失和諸如此類等制度性和非制度性的因素對軍事決策機制產生了消極的影響，造成軍事決策的遲緩。神宗朝對“將從中御”的傳統理念有所改變，實行積極進攻的邊政措施，加強了軍事情報機制的建設，削弱了對緣邊安撫使軍事決策權的制度性干預，在皇權和相權的支持下，文臣與宦官緣邊安撫使體制下的軍事決策權得到提高。但是由于文臣與宦官統兵流弊的長期存在，⑤參見陳峰：《論北宋后期文臣與宦官共同統軍體制的流弊》《國學研究》2006 年第17 卷。神宗并未能徹底扭轉對夏戰爭的被動局面。