中央黨校教授胡薇：均衡提升兜底普惠“養老育幼”水平

□ 《民生周刊》記者 徐英子

養老育幼，是千家萬戶繞不開的日常。“一老一幼”，不僅事關百姓當下幸福生活，也事關社會和諧，國家民族興盛大業。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視“一老一幼”工作。我國建立了全方位養老育幼體系，成就巨大。但是，我國養老育幼仍存在不少短板，如何全域均衡提高兜底普惠養老育幼水平？中央黨校（國家行政學院）社會與生態文明教研部社會學教研室主任胡薇教授回答了《民生周刊》記者提出的有關問題。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視老有所養、幼有所育工作,我國“一老一幼”工作取得了哪些成就？

養老和托育問題關乎人口長期均衡發展，更關乎中華民族的前途和未來。黨的十八大以來，黨中央著重從養老和托育兩端入手整體性、系統性地謀劃人口發展戰略，“一老一幼”工作取得了重要進展。

一是“一老一幼”的政策體系不斷健全。從老年人權益保障法、未成年人保護法的修訂到《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》的制定，從《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》到《關于促進養老托育服務健康發展的意見》等，我們基本構建了一個從戰略到規劃、從指導意見到具體政策的多層次、全方位的制度體系，“一老一幼”的權益保障、優待政策、服務體系、監管制度更加健全。總體來看，政策的系統性、嵌入性、融合性更強，政策間的相互協同、部門間的聯合行動和多舉措并舉尤受重視，比如從醫養結合的角度推動養老服務發展，從為家庭減負賦能的角度優化托育服務，將“一老一幼”政策納入國民經濟和社會發展規劃統籌推進等。

二是“一老一幼”的服務體系逐漸成型。目前，以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系逐漸定型。盡管各地在居家養老、社區養老和機構養老三者的比例規劃上有一些差別，但占主體的都是居家養老或居家社區養老。實際上，黨的十八大以來，居家社區養老的發展也是最迅速的，社區養老服務機構和設施從2014年的1.9萬個增加到2021年的31.8萬個。許多地方都在建設“一刻鐘”居家養老服務圈，致力于實現社區居家養老全覆蓋。嬰幼兒照護服務體系則秉承家庭為主、托育補充的原則，政府積極支持家庭承擔托育的主體責任，同時引導社區、企事業單位、市場和社會組織廣泛參與托育服務。目前托育服務主要以社區托育和機構托育為主，其中社區托育是重點，許多地方也在打造社區嵌入式的“一刻鐘”托育服務圈。

胡薇

三是“一老一幼”的多元責任體系逐漸明晰。黨的十八大以來，“一老一幼”服務在注重多元參與的同時，也進一步理清了各方的責任關系。總體而言，政府重點履行兜底的職能，保證底線公平、促進養老托育服務資源的均衡發展；社會各方參與合作，政府可通過購買服務、公建民營、民辦公助等政策和資金扶持的方式調動社會力量提供群眾可負擔、質量有保障的普惠型服務；激發市場參與，不斷細分服務種類，為群眾提供多樣化的服務。這樣就形成了一個各負其責的多層次的服務體系，既可兜牢底線，實現普惠公平，又可滿足群眾多樣化的需求。值得指出的是，黨的十八大以來，家庭在養老托育中的作用受到前所未有的重視，許多地方都探索實行了育兒假、護理假制度，南京、上海等地還試點為老年照護者提供喘息服務，上海、深圳等地則開展了家庭病床服務等，其目的都是為家庭減負賦能，以增強家庭的養育、贍養功能。

四是“一老一幼”的服務模式不斷創新。最近10多年，養老托育服務的新業態、新模式不斷涌現。最突出的變化就是“互聯網+”技術對服務方式的改變，通過穿戴產品的使用、智慧化服務派單、智慧化監護等，科技正在賦能養老托育服務，比如多地探索的社區“虛擬養老院”就是典型代表。養老托育服務的產業形態也日益多樣化，“保單+養老”、養老金融、老年配餐、老年護理、居家托兒等新興產業正在不斷涌現，一些商超企業也將老人兒童服務項目細分出來，養老育兒市場的細分化不斷增強。

五是“一老一幼”的福利保障水平不斷提高。黨的十八大以來，老年兒童福利保障水平不斷提高，范圍不斷擴展。目前，各地老年人基本都能享受到高齡津貼、失能老人護理補貼、困難老人養老服務補貼等，有些地方還建立了老年人綜合津貼制度。針對托育服務，浙江、湖南、四川等多個省市出臺政策，明確建立育兒補貼制度。一些地方還減免了經濟困難家庭的入托、入園、入學費用，探索發放嬰幼兒托育服務消費券，甚至在住房政策上也有所傾斜。

六是全齡友好的社會氛圍日益濃厚。當前全社會對“一老一幼”的關注度都比較高，建設“老年友好型”“兒童友好型”城市、社區成為許多地方公共服務規劃和建設的目標。從城市規劃到住宅建設，從醫療衛生到交通出行，多數公共場所都專門開辟了老年人和兒童的服務專區。社區基本都配備老年和兒童的活動設施，社區公共事務也越來越重視老年人的參與和意見，敬老孝老的宣傳活動、志愿活動頻繁，全社會對老年人、兒童的尊重和包容性越來越強。

習近平總書記高度重視城鄉社區工作，要求“把更多資源、服務、管理放到社區”，在全面建設社會主義現代化國家新征程上，社區應如何完善養老托育服務體系，提高養老育幼普惠性服務？

提供社區嵌入式的養老托育服務是適應人民需要和社區管理特點的服務模式，能夠在家門口享受配套服務，是最便捷、最經濟，也最易為家庭所接受的方式。社區完善養老托育服務，首要是便捷靈活，其次是居民可承受，即普惠。可著重從以下幾方面入手：

一是政府主導、社會參與，對社區和家庭進行適老化改造。這不僅有助于增強老人獨立生活的能力、擴展其活動的半徑，也有利于預防老人的意外傷害，實現健康養老。二是精心打造15分鐘養老托育服務圈。依托現有的15分鐘生活圈，可不斷增添養老托育的服務要素，如老年兒童活動場地、健身娛樂器材、托老托育機構等。三是探索更加靈活性多樣的服務方式。要利用好社區這個平臺，統籌使用各類資源。如依托日間照料中心、社區衛生服務中心、托育機構等，將養老托育服務不斷延伸至家庭。引進資質健全、小型化、連鎖式養老托育服務企業。利用“互聯網+”提升社區智慧養老的水平等。四是充分發掘社區內生動力。可利用社區自身資源，開展互助養老、互助托育。鄰里之間、不同年齡的老人之間可相互照應，實現抱團養老、抱團托育。一些農村推行的“互助幸福院”就是這種模式。發展社區養老托育服務，要注意處理好政府托底、社會互助、市場參與和居民自主之間的關系。養老托育服務既是民生事業，也是有巨大發展潛力的朝陽產業。政府要兜底保障社區內的特困人群、獨居老人、高齡老人、留守兒童、優撫對象等，要履行監管職責，從價格、質量、群眾評價等多個角度保證服務的普惠屬性，但也要學會撬動社會資本，激發引導社會力量有序參與社區養老。

最后，必須要意識到每個社區在建設自己的養老托育服務體系時所面臨的問題是不一樣的，不應有絕對標準化的、統一化的模式。人口密集的城市老舊社區、人員稀少而基礎設施差的農村社區、成建制的新建商品房小區、依然有單位管理的家屬區等，其社區結構各不相同，應靈活構建符合自己實際的服務體系，并充分考慮隨時間推移而發生的社區變化，避免資源浪費。

現階段，我國養老托育服務發展不平衡不充分原因有哪些？“十四五”時期將如何補齊短板，實現養老育幼高質量發展？

養老托育服務發展不平衡主要表現在城鄉不均衡、地域不均衡，而發展不充分主要表現在總量不足、結構不合理、供需失衡。究其原因，一是因為地區經濟發展水平不同。養老托育服務需要政府投入，需要撬動社會資本，也需要社會組織的充分參與，而這三個方面都與地方經濟發展密切相關。實踐中我們也發現，養老托育服務發展存在明顯的省際差異，如北上廣地區的服務供給通常更加充分。二是地區人口結構不同，特別是由于人口流動而帶來的人口結構差異問題。人口流動對地區人口結構的疊加性影響非常明顯，對流入地它可以緩解老齡化，如東部地區，但對流出地則會加速老齡化，如東北地區；而年輕時流出、年老時回流，則會給人口流出地帶來更大的壓力。三是市場潛力未充分釋放。養老與托育行業的市場潛力巨大，但也具有投入大、回報周期長、風險大等特點，市場具有一定的風險。目前，較大社會資本的投入方向通常往高端和機構化的領域集聚，卻難以惠及普通百姓。而小型資本、社會組織則步履維艱，難以形成規模化、連鎖化效應，擴散程度低。此外，地區的開放程度、地方政府的理念等也影響養老托育服務市場的發展。

“十四五”時期，要著重提升養老托育保障的國家統籌層次和轉移支付水平。如加快實現養老保險全國統籌、加大中央轉移支付力度、全面實施長期護理保險、全面推行生育補貼政策等，使“一老一幼”服務具有更加堅實的普惠化基礎；要加強養老托育服務的整體規劃。應根據城鄉區域發展的趨勢和要求，特別是空間規劃、人口結構和服務半徑等，將各類設施、床位、服務項目、人才要素等統一規劃，做到居家、社區和機構服務的相互銜接、優勢互補、效益整合；要加強養老托育服務的供給側改革。統籌推進兜底、普惠、高品質服務，實現居家、社區、機構服務的有機融合。養老服務要注重醫養、康養一體化推進，圍繞衣食住行不斷延伸文化旅游、健身休閑、教育培訓等外圍服務。托育服務要注重養育與教育一體化推進，適應現代家庭教育理念的變化，實現托育服務從“家政服務”向“品質服務”的轉變；要加大對養老托育服務的項目支持，特別向農村、中西部地區予以傾斜。通過一些能力提升項目、設施建設項目、服務專項行動等，以政府主導撬動社會資本的方式促進行業迅速提升；要充分釋放市場空間，千方百計鼓勵并支持社會力量參與。如支持企事業單位舉辦托育服務機構，加大政府購買養老托育服務的力度，制定行業發展的優惠支持政策等；要促進養老托育服務業的多業態融合發展。如醫療機構可拓展居家探訪和助醫服務，物業公司可延伸助餐、助浴和出行服務，幼兒園可開展嵌入社區的、小型化、連鎖式的服務項目，健身機構可拓展老年人康復保健項目，社區便利店可提供老年營養餐等。此外，促進行業的高質量發展，離不開人才隊伍建設。要鼓勵高校和職業院校開設老年學、老年服務和托育服務相關專業，持續加大養老護理員、嬰幼兒照護師養育師的技能培訓，圍繞薪酬分配、職業聲望、技能認證等不斷提升從業人員的專業能力。

現在，有越來越多的社會力量關心、助力“一老一幼”，成為養老托育服務生力軍。對此，各地各級政府如何讓這支力量最大化釋放？

我們首先要明晰“社會力量”到底指的是什么。從資金來源和舉辦主體的角度來說，社會力量通常指的是來源于市場或社會的力量，由此就會出現營利和非營利兩種服務類型。盡管有時我們也將某些企事業單位舉辦的機構稱為社會辦機構，而并未探究其資金來源，但嚴格意義上來說，社會力量主要指的是企業和社會組織。其次我們要了解社會力量參與養老托育服務到底面臨哪些障礙。實際上，多年以來，社會力量參與公共服務的供給普遍面臨一些共性問題，如國家政策規定的土地、稅收、水電氣優惠政策的不落地問題，融資難、行業風險大、社會認可度不高的問題，從業人員素質低、流失率高、待遇差的問題等。從整個行業發展的基本情況來看，養老托育服務還未形成一個規范有序、良性競爭的市場，養老托育機構的數量少、良莠不齊、政府監管嚴重不足。近些年還出現一些養老詐騙、虛假廣告、虐待嬰幼兒的惡性事件，嚴重擾亂服務秩序、破壞了群眾的市場信心。

要破解這些難題，首要責任還在政府。政府要徹底轉變理念，改變“唱獨角戲”的習慣，真正意識到充分激發社會活力參與養老托育服務的必要性，從政策制定、資金支持、行業監管等多個角度積極培育并依法監管養老托育服務組織的發展。具體而言，一是營造公平的市場競爭環境。無論是公辦民辦、營利非營利、內資外資都應一視同仁，可公平享受國家各項政策優惠、接受行業監管、享受行業榮譽。要持續推進公辦機構改革，降低公辦機構的服務占比。要特別關注社會力量在發展中遇到的問題，像優化企業營商環境一樣去優化養老托育服務的市場環境。二是降低門檻、強化監管。在不斷簡化機構設立流程的基礎上，推進養老托育機構的“一站式”受理或“一網通辦”，提高審批效率。在取消一些行政許可和行政審批事項的基礎上，不斷強化事中、事后監管，特別是對從業人員資格、從業機構的安全加強監管，可通過“黑名單”制度開展聯合懲戒等。三是積極培育、引導扶持。要真正在用地、稅收、水電氣費、人才發展等方面給予政策支持，如可以將養老托育服務用地規劃納入年度用地規劃、政府協調解決土地租金或采取政府指導價等。搭建融資平臺，加大對社會辦養老托育服務機構的金融支持，如一些地方如天津，就利用國家開發銀行的中長期資金支持居家養老、智能養老和普惠養老服務的發展。此外，在已有建設補貼、運營補貼、示范獎勵等資金扶持的基礎上，還可以進一步加大政府購買服務的力度。四是強化法治保障。養老托育服務關系千家萬戶的生活，是社會關注度較高的民生領域，同時也是行業風險較大、信息不對稱性較強的行業領域。必須要建立健全相關的登記、管理、監管、處罰、退出制度，不斷完善強制性國家標準的執行和行業標準的實施，全面推行養老托育行業綜合責任險等。五是加強宣傳，營造良好的社會氛圍。在做好行業監管的基礎上，可通過機構評級、品牌打造、表彰獎勵、輿論宣傳等各種渠道營造良好的社會氛圍，增加公眾對社會化養老托育服務的了解、理解和信任。社會力量特別是非營利性機構要主動公開信息，接受社會監督，不斷增強社會公信力。