構建新發展格局下我國推動高水平國際經濟合作的路徑與方向

楊長湧

一、當前國際循環變革調整呈現鮮明的趨勢性特征，我國在國際循環中的位勢也在發生深刻變化

當今世界正在經歷百年未有之大變局，國際循環的變革調整是大變局的重要組成部分。從動因看，一是國際力量對比深刻變化，世界經濟重心東移，特別是我國經濟持續健康發展，推動共建“一帶一路”，極大改變著全球消費和生產布局，這是國際循環變革調整的根本原因。二是新一輪科技革命和產業變革深入發展，推動新產業、新業態、新模式不斷涌現，傳統產業出現數字化、智能化、網絡化的大規模顛覆性改造，技術和市場日益取代要素成本成為全球價值鏈布局的決定因素，過去國際循環的產業基礎正在發生巨大變化。三是新冠肺炎疫情沖擊下跨國公司加快調整供應鏈布局，服務貿易蓬勃興起，對國際循環變革發生催化作用。在這三大動因作用下，國際循環的動力、模式和規則都將發生深刻的趨勢性變化。

動力方面，我國成為推動國際循環暢通提質增效的主要力量。從需求看，當今世界最稀缺的資源是市場。世界經濟長期疲弱帶來的市場需求萎靡不振，是國際循環最大的堵點。我國已成長為全球第二大消費市場、第二大進口國，人均國民收入邁向高收入行列。“十四五”時期，隨著我國深入實施擴大內需戰略，向全球開放共享市場機遇，超大規模市場潛力將進一步釋放，成為全球資源要素的強大引力場。從供給看，一些發達經濟體鼓動制造業回流，在產業鏈供應鏈方面人為“筑墻”“脫鉤”，從供給源頭上給國際循環帶來障礙。我國是全球第一大工業國，近年來涌現出一批具有較強國際競爭力和影響力的跨國公司。“十四五”時期，隨著我國支持企業高水平走出去，深化與共建“一帶一路”國家產業鏈供應鏈合作，將為各國特別是發展中國家提供融入國際循環的更多機遇。

模式方面，三角循環格局仍將維持但愈加乏力，東亞、北美、歐洲三個區域循環體系漸趨成型。一方面，在新一輪科技革命和產業變革推動下，數字技術方興未艾，智能制造、3D打印等全新生產方式涌現，跨境電商、遠程服務、共享平臺等廣泛運用，深刻改變著制造業的發展模式。另一方面，在新冠肺炎疫情沖擊下，跨國公司普遍意識到，生產基地與消費市場過遠，大規模長距離的資源和貨物供應容易受到擾亂甚至阻斷。同時，在中美歐等主要消費市場，模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化多樣化消費漸成主流。伴隨這些趨勢，跨國公司有必要也有條件加快供應鏈布局調整，縮短生產與消費的空間距離，盡可能貼近市場實現快速回應。由此，以我國為主要消費市場的東亞、以美國為主要消費市場的北美和以西歐發達國家為主要消費市場的歐洲，各自內部或形成生產、貿易、消費相對完整的循環體系。區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)簽署和美墨加協定達成，將為東亞和北美區域循環體系構建提供機制化的動能。

規則方面，美國等發達國家從“自由貿易”轉向“公平貿易”，要求在勞工、國企、環保、補貼、知識產權等邊境后規制領域實施向發達經濟體看齊的標準，并力推這套規則進入世界貿易組織(WTO)多邊貿易體制。這套規則雖然一定程度上反映了全球產業鏈供應鏈深入發展的要求，但更多的是少數發達經濟體企圖打造封閉排他的小圈子，在經貿規則方面給整個世界“帶節奏”。我國堅持貿易和投資自由化便利化，堅持維護以WTO為核心的多邊貿易體制，堅持真正的多邊主義。同時，我國通過共建“一帶一路”倡議，逐步探索形成“發展導向的互聯互通”規則。這套規則以發展為導向，深化互聯互通伙伴關系建設，加強基礎設施“硬聯通”、規則標準“軟聯通”以及與共建國家人民“心聯通”，不強求邊境后規制統一，更能靈活適應不同國家的國情和利益訴求，必將對國際循環的變革調整產生越來越強的影響力。

二、構建新發展格局對我國推動國際經濟合作提出新要求

更大范圍開放合作。包括兩層含義。一是國內更大范圍開放。我國已經形成沿海沿江內陸沿邊全面開放格局，但內陸沿邊開放仍是短板，需要加大力度。二是國際更大范圍合作。過去我國開放的對象主要是發達經濟體，今后需要依托共建“一帶一路”，更多擴大面向新興市場和發展中國家的開放。

更廣領域開放合作。我國制造業開放合作已達到較高水平，但服務業開放合作相對滯后，是未來擴大開放領域的重點，需要依托海南自貿港、自貿試驗區、服務業擴大開放綜合示范區等平臺大力推進。同時，順應新一輪科技革命和產業變革趨勢，吸引集聚科技、人才等創新要素也是更廣領域開放的題中之義。

更深層次開放合作。核心是由商品和要素流動型開放，深入到規則、規制、管理、標準等制度型開放；由減少關稅等邊境上壁壘，深入到調整邊境后規則。

更高質量開放合作。在國際市場萎縮和我國比較優勢變化的條件下，過去那種市場和資源“兩頭在外”、大進大出的開放合作模式已經很難持續，應當轉向優進優出、縱深挖掘潛力，更加注重提升質量和效益，使開放合作走深走實、做細做精，實現內涵式增長。比如，出口要更加依靠技術、品牌、質量、服務而不是價格來提升競爭力，利用外資要更加依靠改善營商環境和保護知識產權，“走出去”要更加注重綠色、合規和增強產業鏈供應鏈主導力，共建“一帶一路”要更加重視民生工程，實現高標準、可持續、惠民生目標，等等。

更趨平衡開放合作。過去，對外開放長期存在一些不平衡問題，成為暢通雙循環需要解決的重要問題。比如，進出口不平衡不僅給國民經濟運行帶來壓力，也給一些國家制造經貿摩擦提供口實；制造業開放與服務業開放不平衡，服務業開放相對滯后，對產業整體競爭力提升和人民生活水平改善形成制約。新發展格局下，要求對外開放更趨平衡，包括進出口平衡、制造業開放與服務業開放平衡、沿海開放與內陸沿邊開放平衡、向發達經濟體開放和向發展中國家開放平衡，等等。當然，這里的平衡并非絕對相等，而是要將差距控制在合理范圍內，實現統籌協調，避免相互掣肘，共同服務于構建新發展格局。

更加主動開放合作。今后，我們可能要在較長時期面對經濟全球化的逆流。在此形勢下，需要實施更加積極主動的開放戰略，主動向全球開放市場，吸引集聚商品、技術、資本、人才等資源；主動擴大朋友圈，團結一切愿意與我們開展合作的國家、地區和企業；主動適應國際經貿規則重構新趨勢，深化改革完善投資貿易自由化便利化制度體系，對沖外部環境趨緊帶來的影響，將發展主動權牢牢掌握在自己手中。

更為安全開放合作。新發展格局是更為安全的發展格局。在外部風險挑戰明顯增多的情形下，越是開放越要重視安全，越要統籌好發展和安全這兩件大事，這對我們自身競爭能力、開放監管能力、風險防控能力提出更高要求。需要逐步改變“一擋了之”“一關了之”等傳統安全思維，加快形成以事中事后監管為主的風險防控體系，通過更加精細的制度、規則和程序設計，實現高水平開放和安全之間的平衡。

三、新發展格局下推動高水平國際經濟合作應有五個堅持

堅持聯通內外，促進雙循環暢通無阻。應立足國內大循環，充分發揮超大規模市場優勢和內需潛力，協同推進強大國內市場和貿易強國建設，成為全球資源要素強大引力場，促進內需和外需、進口和出口、引進外資和對外投資協調發展。

堅持系統觀念，完善全面開放新格局。應加強統籌協調，實現“引進來”與“走出去”、沿海開放與內陸沿邊開放、制造業領域開放與服務業領域開放、向發達經濟體開放與向發展中國家開放、多邊開放與區域開放更好結合，增強對外開放的全面性系統性。

堅持更加主動，開拓合作共贏新局面。堅決反對保護主義、單邊主義、霸權主義，實施更加積極主動的開放戰略，加大海南自貿港、自貿試驗區制度創新力度，推動共建“一帶一路”高質量發展，構建面向全球的高標準自由貿易區網絡，加快推動構建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。

堅持銜接國際，穩步拓展制度型開放。應適應引領國際經貿規則變化趨勢，構建與國際通行規則相銜接的制度體系和監管模式，以構建公平競爭的市場環境為導向，深化相關領域規則、管理和標準改革，推動對內改革和對外開放在更高層次更深程度上的融合發展。

堅持開放安全，增強維護國家安全能力。應堅持總體國家安全觀，把安全發展貫穿對外開放各領域和全過程，將構建開放安全保障機制作為高質量利用外資、高水平“走出去”、對外貿易高質量發展等方面制度建設的主要內容之一，創新思路加強國際供應鏈保障合作，防范和化解在擴大開放過程中可能影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障。

四、將擴大進口和推動內外貿一體化作為高水平貿易合作的主要抓手

完善擴大進口體系。擴大進口是新發展格局下高水平國際經濟合作的重要特征。一方面，擴大先進技術裝備、零部件以及優質消費品和服務等進口，有利于優化我國生產要素供給、推動供給側結構性改革，也有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，促進國內供需更高層次平衡。另一方面，在世界經濟長期疲弱的態勢下，通過擴大進口向全世界分享我國經濟增長和結構轉型升級帶來的機遇，有利于為各國優質商品和服務提供有效市場需求，推動全球范圍內的供需平衡。下一步，應著眼于滿足居民消費升級，擴大優質消費品進口，充分發揮中國國際進口博覽會、中國國際消費品博覽會等高端平臺功能，培育國際消費中心城市，打造優質進口消費品集散樞紐。著眼于深化供給側結構性改革，擴大先進技術設備和零部件進口。著眼于提高市場保障能力，擴大農產品及各類資源性產品進口，可將共建“一帶一路”國家作為重點開拓的進口來源地，加快與有關國家簽訂水產品、水果、肉類等農產品準入議定書，適度增加優質特色農產品進口。

圖1 2012—2021年我國進口全球占比資料來源：作者根據WTO數據計算而得。

推動內外貿一體化。過去，我國長期處于“兩頭在外、大進大出”的國際循環模式中，逐漸形成內外貿分割的管理體制和“重外輕內”的慣性，突出表現為外貿產品的質量、技術等標準比內貿更高。在構建新發展格局下，內外貿相互分割已不能適應國內國際雙循環相互促進的要求，必須完善內外貿一體化調控體系，促進內外貿法律法規、監管體制、經營資質、質量標準、檢驗檢疫、認證認可等相銜接，推進同線同標同質。一是應提升內外貿統一監管水平。推動建立內外貿統一的質量技術標準，推進產品檢驗、計量檢定、資質認證等結果互認。推動建立統一的內外貿企業信用平臺，使用標準社會信用代碼，實現企業登記、產品質量監管等信用信息共享。以加工貿易轉型升級為抓手，在加工貿易集聚城市深化內外貿監管一體化改革。二是推動內貿流通標準與國際對標。對農產品流通、藥品流通、商貿物流、電子商務、重要產品追溯體系、綠色流通等領域的國際標準進行密切跟蹤和評估，加強中外標準差異性和等效性研究。強化國內標準體系建設，完善標準管理制度和工作機制，增強流通標準化基礎能力建設，推進流通標準與國際接軌、提升標準一致性水平，加強標準宣傳貫徹和應用實施，提高我國流通業的國際競爭力。三是以共建“一帶一路”為主要平臺，通過對外貿易、服務貿易、對外投資合作、對外援助等工作，大力推動電子商務、商貿物流、餐飲等領域標準“走出去”，積極參與相關國際標準制定。

五、將大力發展服務貿易和創新合作作為高水平要素合作的主要抓手

圖2 2017—2021年我國跨境電商進出口規模數據來源：中國海關總署。

探索科技創新國際合作新路徑。美國對我國的科技遏制與打壓表明，關鍵核心技術從來是要不來、買不來、討不來的，必須增強自主創新能力，深入實施創新驅動發展戰略。同時，自主創新不等于封閉創新，而要善于利用兩個市場、兩種資源，探索新形勢下的國際科技合作新路徑，建立開放的自主創新體系。這是我國科技進步的必然要求，也是新發展格局的題中之義。一是推動企業積極參與新型分工合作。如加強與全球龍頭藥企合作，開展新型藥物臨床試驗；與境外人工智能研發機構在技術研發、標準制定、產品制造等領域開展合作，共同制定人工智能各領域的標準，建設人工智能互聯網平臺開展個性化定制，等等。二是通過“引智”實現“引技”。科學技術的載體是“人”。只要能聚天下英才為我所用，就能在科技創新國際合作方面繼續深耕。比如，可在海南自貿港和自貿試驗區實施更加便利的外國人來華簽證和工作許可制度，為外國高端人才開辟“綠色通道”，放寬外籍專業技術技能人員停居留政策。在個人所得稅、住房等領域加大對高層次人才的優惠力度，鼓勵發展國際教育和涉外醫療，為境外高層次人才提供生活便利，等等。

六、將自貿試驗區(港)建設作為高水平制度型開放合作的主要抓手

更大力度促進邊境后規制銜接。將自貿試驗區(港)作為我國重要邊境后規制與國際高標準規則銜接的先行區，在各類所有制企業關系、知識產權保護、補貼政策、數字經濟、產業鏈監管等領域進行制度創新，超越程序性技術性的細節改革，深化政府與企業、市場的權利義務關系調整，提升市場對資源配置的決定性作用，全方位打造媲美主要發達經濟體的一流競爭環境。同時，深入探索邊境后領域國際高標準規制與社會主義市場經濟體制的交匯點與接榫部，釋放規則摩擦壓力與風險，探索完善風險防控體系。

更大力度建立健全公平競爭制度。公平競爭制度對促進要素高效配置具有重要意義，也是打通雙循環“堵點”、推動國內國際市場深度融合的重要一招。自貿試驗區(港)應強化競爭政策的基礎性地位，確保各類所有制市場主體在要素獲取、標準制定、準入許可、經營運營、優惠政策等方面享受平等待遇，政府采購對內外資企業一視同仁。加強和優化反壟斷執法，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，維護公平競爭市場秩序。

更大力度推動高端產業和新興業態發展。經過近9年試驗，自貿試驗區(港)在一些大的制度創新方面已經取得重大突破并復制推廣。未來，在繼續以制度創新為核心的同時，可以增加“產業發展”這個關鍵詞，將制度創新成果落實到產業發展層面，千方百計集聚高端優質要素，拉長產業鏈，形成產業集群，圍繞國家有需要、各自貿試驗區(港)有優勢的高端產業和新型業態發展，推進系統性集成性制度創新，使自貿試驗區(港)既成為改革開放新高地，也成為產業發展新高地。

七、將共建“一帶一路”作為高水平國際經濟合作的重點載體

促進高質量互聯互通。當前，經濟全球化遭遇逆流，一些發達經濟體保護主義抬頭，堅持開放發展、建設互聯互通的世界更加重要也更加緊迫。應加強基礎設施“硬聯通”，加大對基礎設施項目的資金投入和智力支持，聚焦關鍵通道、關鍵節點、關鍵項目，推動陸海天網四位一體聯通，深化傳統基礎設施項目合作，推進新型基礎設施項目合作，建設高質量、可持續、抗風險、價格合理、包容可及的基礎設施，擦亮中歐班列、“絲路海運”等品牌，積極穩妥推進貨物“綠色通道”建設，維護區域產業鏈供應鏈安全暢通運轉。深化規則標準“軟聯通”，與更多國家商簽自由貿易協定、投資保護協定、避免雙重征稅協定等，推動共建“一帶一路”國家商建電子商務合作機制、貿易救濟合作機制等，加強融資、貿易、能源、數字信息、農業等領域規則對接合作。積極推進與共建國家人民“心聯通”，深化各領域各層次人文社會交流，使共建“一帶一路”成為文明互學互鑒的橋梁與紐帶。

推動高質量經貿合作。經貿關系是國際關系的“壓艙石”與“推進器”，應通過高質量經貿合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、責任共同體、命運共同體。應以建設高水平國際運輸通道為基礎，以中國國際進口博覽會、中國進出口商品交易會(廣交會)、中國國際服務貿易交易會(京交會)等高質量經貿合作平臺為載體，以完善貿易投資自由化便利化機制為保障，以發展“絲路電商”等新業態新模式為特色，向共建“一帶一路”國家的優質商品、技術和要素開放市場，著力推動我國與共建“一帶一路”國家貿易往來繼續擴大、雙向投資繼續深化、產業合作繼續拓展、多邊合作繼續邁進。在這個過程中，應堅持突出重點，針對不同合作伙伴、不同合作領域分類精準施策，引導各方面資源重點投向那些具有示范效應和標桿作用的建設項目，形成更多可視性成果。堅持共享發展，更好發揮貿易、投資、產業合作對于沿線國家和地區消除貧困、增加就業、改善民生的作用，為當地經濟社會發展作出更多貢獻。堅持國際標準，將“一帶一路”貿易暢通與WTO規則更好地結合起來，加強貿易投資領域的經濟技術合作和能力建設，全面均衡地促進經濟、社會和環境可持續發展。

推動新興領域高質量合作。一是推動健康絲綢之路建設。全球新冠肺炎疫情形勢依然嚴峻，共建“一帶一路”國家多數是發展中國家，與我國加強疫情防控和公共衛生合作的愿望強烈。應順應各國人民保護生命安全和身體健康的期待，大力推動共建“一帶一路”國家抗疫合作，增強疫苗、藥物和醫療物資的可獲得性、可及性和可負擔性，改善衛生基礎設施，提升沿線國家公共衛生能力，建設更緊密的衛生合作伙伴關系，推動構建人類衛生健康共同體。二是推動綠色絲綢之路建設。氣候變化作為重要的非傳統安全風險，對人類生產生活的影響也日益顯著。隨著全球100多個國家和地區發布碳中和目標，世界各國已經形成應對氣候變化的國際共識。應以力爭實現“雙碳”目標為引領，將應對氣候變化擺在綠色絲綢之路建設更加重要的位置，在加強自身生態文明建設的同時，主動承擔應對氣候變化的國際責任，推動共建“一帶一路”國家在應對氣候變化、海洋合作、野生動物保護、荒漠化防治等領域的國際交流合作，使共建“一帶一路”成為構建人與自然生命共同體的重要實踐平臺。三是推動數字絲綢之路建設。當今世界，數字經濟蓬勃興起，我國在這個領域具有比較雄厚的發展基礎，與共建“一帶一路”國家合作前景廣闊。可充分發揮我國在5G等新一代信息技術的優勢，針對與我國科技和數字經濟合作潛力較大的共建“一帶一路”重點合作方，實施一批以數字基礎設施為主、數字產業為支撐的重大項目，大力發展“絲路電商”，構建數字合作格局。實施好科技創新行動計劃，加強知識產權保護國際合作，打造開放、公平、公正、非歧視的科技發展環境。

強化高質量安全保障。世界進入動蕩變革期，各種不穩定性不確定性明顯增加，在共建“一帶一路”中統籌發展與安全、強化安全保障機制建設的必要性與緊迫性日益顯著。應高度重視風險防范，將強化安全風險防范機制作為系統性工程來抓，全面提高安全保障和應對風險的能力。完善監測和預警機制，探索針對對外投資企業的分類分級風險提示制度。加快與共建“一帶一路”國家商簽投資保護協定，為有效防控投資風險提供保障。探索創設服務于共建“一帶一路”的外匯交易產品體系，幫助企業規避在沿線國家投資的匯率風險。通過強化高質量安全保障，推動“一帶一路”項目更好地建設和運營，保障企業和人員更加安全放心地“走出去”，在當地實現持久發展。同時，應推動沿線國家秉持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，有效應對各類風險和挑戰，打造安全共同體。