推進全球治理變革 促進可持續發展及“雙碳”目標實現

張大衛

一、全球治理的核心要素

應對氣候變化，全面推進碳減排實現碳達峰、碳中和，既是國際社會的共識，也是一項需要各國共同承擔的艱巨任務。它對全球治理體系和治理能力也是一場嚴峻的考驗。全球治理是通過具有約束力的國際規制和有效的國際合作，解決全球性政治、經濟、生態和安全問題，以維持正常的國際政治經濟秩序的行為。全球治理的核心要素包括五個方面，即價值、規則、主體、對象和績效。這其中特別需要引起我們重視的是“價值”和“績效”兩個核心要素。

先談談關于“價值”。人們對于價值的追求，往往會通過確定明晰的目標來體現。全球治理首先需要確定的也是自己的價值目標，即如何超越國家、種族、宗教、意識形態和發展水平的局限，實現確保全人類長遠利益和根本利益的發展。習近平總書記親自倡導的“人類命運共同體”和“全人類共同的價值觀(和平、發展、公平、正義、民主、自由)”就深刻體現了這一理念。二戰后形成的全球經濟和社會治理體系，主要基于各國對“未來發展目標”的共識，人們將這種共識稱為共同的發展觀。幾十年來，隨著認識的深化和面臨的挑戰與發展壓力不斷增多增大，人類的發展觀經歷了三次大的演進，即由以經濟增長為核心轉向“以人為本”，進而又轉為“可持續發展”。可持續發展觀倡導正確處理發展過程中人與自然的關系，主張要在發展權益上維護“代際公平”，注重發展的全面、協調和可持續性。可持續發展關乎全人類的福祉，是人類應共同堅守的價值追求。實現這一崇高而又艱難的追求，必須靠國際社會包括所有國家、地區和經濟社會組織共同努力與合作。若干年來，國際社會在應對氣候變化問題上的廣泛合作及形成的共識，就是一個基本成功的案例。

再談談關于“績效”。績效的重要在于只有科學評價和準確衡量，才能維系全球治理的權威性、嚴肅性和有效性。以可持續發展全球治理的發展進程為例，它大體經歷了以下四個階段。第一階段：初步形成共識階段(1972—1992年)。以1972年聯合國召開的斯德哥爾摩人類環境會議通過的《宣言》、1980年國際自然保護同盟等提出的《世界資源保護大綱》、1982年聯合國內羅畢會議公布的《宣言》、1987年世界環境與發展委員會發布的《我們共同的未來》(《布倫特蘭報告》)等一系列重要會議與文件為標志，孕育并形成了全球認同的可持續發展基本內涵和定義，即它是一種“既能滿足當代需要，而同時又不損及后代滿足其需要的發展模式”。它包括了經濟、生態和社會可持續發展三方面的內容。第二階段：21世紀議程引領階段(1992—2000年)。以聯合國里約環境會議通過的《宣言》和《21世紀議程》為標志，確立了國際社會需共同遵守的可持續發展的行動目標和重要原則。如“公平性、持續性、共同性原則”，發達國家與發展中國家之間需承擔“共同但有區別的責任”，人類社會需堅守的27項原則等。第三階段：千年發展目標引領階段(2000—2015年)。這一階段的重要標志是聯合國在千年首腦會議上制定了由8個目標組成的可持續發展目標體系，使環境、減貧、醫療、教育、婦女、社會公平等關系人類福祉及發展的關鍵領域，成為可量化測度的多元目標體系。第四階段：可持續發展目標引領新階段(2015年至今)。2015年召開的聯合國可持續發展峰會，在確定2016年開始的新里程時，將8項千年發展目標，調整為17項可持續發展目標，即消除貧困、消除饑餓、健康福祉、優質教育、性別平等、清潔飲水、清潔能源、體面工作、工業創新、社會平等、永續社區、永續供給、氣候行動、海洋環境、陸地環境、機構正義和全球伙伴，并將其細化為169項分目標。這就為準確衡量可持續發展工作進程，科學評價可持續發展績效提供了基礎和保障。

二、可持續發展全球治理的量化評價

除了上述兩大核心要素，可持續發展全球治理的一個重要進步是形成了兩項重要共識。一是責任共識，即“共同但有區別的責任”。這一共識確認，在發達國家和發展中國家之間，各國有相同的義務，但因發展水平不同而擔負的責任也各不相同，大國對小國應給予技術和資金的支持與援助。中國要“堅持共商共建共享的全球治理觀”，即是對這一共同責任的最好詮釋。二是可量化共識。可持續發展不再只是一個寬泛的概念，隨著其目標逐漸細化為各個具體的指標，各國在可持續發展全球治理的量化標準上開始形成統一認識。在氣候領域，2007年的《巴厘行動計劃》即明確提出了“可測量、可報告、可核實”(MRV)的國家減排原則，這是可持續發展全球治理和國際社會共同應對氣候變化行動邁向可量化目標的關鍵一步。而2015年締約的《巴黎協定》則進一步加強了對各國履行MRV這一標準的要求。

中國政府的政治倫理和中國優秀文化傳統主張行勝于言，強調言必信、行必果。在可持續發展問題上，中國作為一個發展中國家，幾十年來一直致力于克服重重困難，認真解決好自己的問題。黨的十八大以后，更是將生態文明建設、促進民生不斷改善和推動可持續發展上升為國家意志，在推動經濟轉型發展、消除絕對貧困、促進社會公平、解決發展與環保矛盾、生物多樣性保護方面取得了突出成績，走出了具有中國特色的國家治理道路。與此同時，中國積極參與全球治理，以負責任大國的擔當，全力推進全球治理體系改革，為增加國際社會共識、實現可持續發展目標作出了重大貢獻。

當前，可持續發展目標的實施仍然進展緩慢，全球治理還面臨著一些難題需要解決。其中包括：因戰爭、重大自然災害、疾病等原因，使人們無法擺脫生存危機的陰影；因所處環境及發展水平差異很大，各國各地區對可持續發展需優先考慮的目標有不同的選擇；發展中國家和地區面對畸高的轉型發展成本，缺少充足的資金和必要的技術支持，等等。這次爆發的世紀疫情，更是為全球可持續發展和氣候行動帶來了巨大的新困難、新挑戰。克服這些困難和挑戰，除了各國自己應付出艱辛努力，還有賴于盡快形成共識，構建起能動員國際社會實行共商共建共享的全球治理協調機制。由于聯合國可持續發展指標確定后，各指標尚無明確的定義并缺乏可量化、可測量的數據收集、統計手段，因而當前迫在眉睫的是建立起一套類似于國內生產總值(GDP)指標，可資各國各地區對標、對表的權威衡量尺度，建立起一套可獲得全球公認的可持續發展系統監測和考評體系。

隨著數字經濟的快速發展以及互聯網、大數據、云計算等現代信息技術在各領域的廣泛應用，加之經濟學、統計學、生態學、社會學等理論的不斷創新，可持續發展目標量化及社會數據收集與統計的困難狀況正在改變，這也提示我們要重新思考做這些事情所具有的現實意義。在此之前，國際上許多機構都圍繞可持續發展指標的量化、統計及考評、監測問題，做了許多開拓性的研究和設計，提出了眾多報告、指標和指數。如聯合國開發計劃署的人類發展指數(HDI)，聯合國可持續發展委員會“可持續發展指標”(ISD)，以及美國一些知名高校和世界經濟論壇的“環境績效指數”(EPI)等。但這些指數大多只關注若干特定領域，一些關鍵指標有所缺失，覆蓋不夠全面，導致評價體系出現碎片化，也有些指標的選取僅限于發達國家和一些國際化都市，因此有著顯著的局限性。

針對這些缺陷，有必要結合中國自己的實踐經驗，形成一套完整、可量化、可推廣的評價體系。這個評價體系應具備三個層面的功效：一是支撐中國融入全球可持續發展和氣候行動的進程，認真兌現承諾，并為中國更好參與全球治理提供決策依據。二是對中國宏觀經濟和區域發展的可持續程度及碳減排進行監測和評估，為國家制訂宏觀經濟政策和戰略規劃提供支持。三是對幅員廣闊的中國提供可資借鑒的國際范例，并根據各地通用的統計指標，對地方可持續發展狀況及碳減排進行績效考核。

在國家發展改革委、國家統計局、生態環境部等部門專家的指導下，中國國際經濟交流中心與哥倫比亞大學、阿里研究院、飛利浦(中國)等智庫、高校、企業展開國際化合作，力圖設計出一套適用于中國發展模式的全國城市與省級可持續發展指標體系和評估框架，即中國可持續發展指標體系(CSDIS)。CSDIS借鑒了國內外同類或相似體系的一些思路，并做了積極的創新。它的內容涉及經濟、生態、環境、社會和制度等獨立而又有緊密聯系的五個方面，特別突出了關于綠色、生態、社會可持續發展三大主題。CSDIS指標體系的設定，充分考慮了科技的發展和治理理念的進步，在城市指標上開始運用大數據的分析結果；在環境保護和污染治理上，注重引導由排放標準控制漸次向排放總量控制、環境質量控制和最終實現容量控制的演進；在經濟增長上，既要考量可持續生產，又要考慮可持續消費和民生福祉的改善；在社會管理上，則強調了公共服務的重要性。總體上看，它既體現了對人與自然和諧發展的追求，也體現了既立足當下又面向未來的要求。當然，這也是想為應對氣候變化、實現“雙碳”目標做些評價體系方面的嘗試。

三、應對氣候變化是全球治理的重要內容

“氣候行動”位列聯合國確定的17項可持續發展目標的第13項。近年來，為共同應對氣候變化帶來的挑戰，世界各國相繼在《巴黎協定》的框架下提出了各自的“碳達峰”“碳中和”目標，這是國際可持續發展事業及應對氣候變化行動全球治理的重大成果。

從全球治理的角度看，在應對氣候變化領域還有幾個突出的短板：一是尚缺乏一個能支撐MRV的全球唯一的考評指標體系。二是一些重大技術還有待突破及實現共享，如儲能技術、具有經濟性的氫能和生物能源開發技術、碳捕捉和儲存技術等。三是發達國家對欠發達國家的技術援助和資金援助還未落到實處。四是在如何發揮國際組織作用并形成強有力的全球協同機制方面，還有很長的路要走。

自進入新時代以來，中國大力推進生態文明建設，全面轉變發展方式，積極開展可持續發展與氣候行動的國際合作。在黨的十九大會議上，習近平總書記提出了樹立“全球治理觀”的重要主張，再次表明了中國在國際事務中認真履行應盡義務和扮好負責任大國角色的決心與胸宇。近年來，中國頂住了國際上的重重壓力，甚至是滔滔逆流，在推動全球應對氣候變化的談判和行動中，在推進形成全球氣候變化治理新秩序的進程中，起到了中流砥柱的作用。在2020年9月22日的聯合國大會上，習近平主席莊重宣布，中國將力爭于2030年前實現碳排放達峰，并于2060年前實現碳中和。

中國還是一個發展中國家，城鄉、區域間發展水平差距很大，人民群眾的收入水平還不高。但我們果斷地明確“雙碳”戰略目標應主要基于以下考慮：

一是我國黨和政府已將“人類命運共同體”的愿景作為自己的神圣理念，在關乎人類的基本權益和重大福祉上，將堅守中國倡導的人類共同價值觀。在實現可持續發展目標，應對氣候變化等重大問題上，中國將認真履諾踐行。在做好自己的事的同時，也希望通過真誠的國際合作，促進全球治理體系變革，以營造人類命運的利益共同體、安全共同體、生態共同體、治理共同體。

二是當前中國經濟社會發展已到了一個新的階段，從能源消耗水平、糧食安全以及對環境影響的角度考慮，過去的增長模式已不再適合新時期發展需要，在繼續提高人民生活水平的前提下，必須要走出一條新的可持續發展道路來。碳達峰、碳中和意味著顛覆性的能源革命、科技革命和經濟轉型，意味著消費結構的深刻變化，意味著建立綠色低碳的新增長模式。這是中國新發展格局下繼續推進可持續發展，特別是綠色低碳發展的必然選擇。

三是實現碳達峰、碳中和目標需要安全體系、經濟發展、治理模式及生態環境等多方面變革。在這一背景下，發展中國家和發達國家的合作將不斷深化，而博弈也將日趨激烈。因為發展水平、發展環境、文化結構等方面存在巨大差異，各國特別是發展中國家發展的優先選項以及在國際社會的話語權必須得到尊重，而在規則制定權上也應關注欠發達國家的訴求，這正是全球治理的題中應有之義。當前一些國家有在可持續發展及氣候議題上搞小圈子和貴族俱樂部的傾向，意圖通過環保議題設置政治、經濟和貿易壁壘。如歐美正在加速推動碳關稅(又稱“碳邊境稅”)政策，以對一些國家和地區的出口商品征收二氧化碳排放稅。此舉作為其氣候目標的一部分必然給其帶來可觀的關稅收入。據測算，歐盟每年因此將獲得1080億元人民幣的額外收入。同時，它也必然會引發國際社會一系列的新貿易爭端，從而影響全球產業鏈、供應鏈穩定運行。有報道稱，歐盟正在征求發達國家意見，以期在世界貿易組織(WTO)框架下制定環保領域規則，使不違反WTO規則的制度設計、碳排放計算、碳定價、碳關稅征收等成為全球議題。美國也已將碳關稅機制的建立列入了其貿易議題，并將其作為在減少溫室氣體排放領域與他國開展貿易競爭的手段。應該看到，歐美的“碳關稅”制度一旦形成，將會對包括中國在內的一些發展中國家的進出口貿易造成不小沖擊，并有可能成為“綠色貿易壁壘”。對此我們一定要有清醒的判斷，要在引導國際社會趨利避害、走合作共贏道路上做出自己的努力。

四、堅定不移推進“雙碳”目標實現

中國目前是全球最大的碳排放國，又是全球氣候行動主要倡導者。因此，做好自己的事情，轉變經濟發展方式，實現綠色低碳發展必然對全球發展中國家起到很強的示范效應。黨中央、國務院反復強調：實現碳達峰、碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移推進，不能畢其功于一役；要科學考核，創造條件，盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變；要加快形成減污降碳的激勵約束機制。我們對此要深刻領會。

中國還處在工業化、城鎮化的進程中，很多地方剛剛擺脫貧困，在發展還不充分不平衡的情況下，力爭按時實現碳達峰、碳中和目標，任務相當繁重。實現“雙碳”目標，中國要扎扎實實做好幾件事：一是參與建立全球協調的技術標準、運用規則和考核評價體系及仲裁機制，形成引導全球綠色發展、低碳發展的激勵和約束制度。二是大力發展綠色清潔能源，爭取在儲能、低成本制氫、碳捕捉等技術上有新突破，同時制定有利于替代傳統能源的政策體系。三是培育綠色金融體系，充分發揮市場機制的作用，鼓勵社會力量加大對低碳和綠色發展領域的投入。四是加快傳統產業的綠色化、低碳化改造，推進產業的數字化轉型，促進創新經濟業態發展，深入推進低碳城市和城鄉社區建設，倡導綠色低碳消費，爭取在一些關鍵領域率先實現“碳達峰”目標。五是深化在綠色低碳領域的技術與國際經濟合作，排除地緣政治、單邊主義和所謂“價值觀至上”等因素干擾，全面參與全球氣候治理。

國家已經出臺了碳達峰行動計劃。這其中，改革能源獲取和利用方式，大力發展新能源、綠色清潔能源，加快傳統產業部門的綠色化、低碳化改造，推動其向數字化、智能化轉型是重中之重，是能起到立竿見影效果的關鍵之舉。但也要清醒看到，要打好碳達峰、碳中和這場持久戰，要把碳減排真正納入到經濟社會高質量發展的軌道上來，還需要增強戰略的韌性，真正做到習近平總書記要求的，盡快建立減污降碳的激勵約束機制。對此，筆者還有四點看法。

第一，要盡快形成并不斷完善碳達峰、碳中和評價體系。當前，國際社會關于減碳的目標還比較宏觀、原則和概念化。中國幅員遼闊，產業分布和人口分布極不均衡，實現雙碳目標的復雜性和艱巨性不可估量。我們雖有強大的制度和政治優勢，但也需要有一個可以指揮這場雄渾交響樂的指揮棒。習近平總書記強調由現在的能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，也正是要求我們抓住這一戰略的“機樞”。中國政府已制定了碳達峰行動計劃，碳中和的行動規劃也在進行深入研究。預計中央也會陸續出臺指導地方消減碳排放總量和碳排放強度的有關約束性措施。當前，我們在考核上還缺乏碳排放總量、碳排放強度、碳匯等經濟指標和準確數據，這就無法對全國各地區的環境容量做出準確判斷，也無法對各地各部門的排放總量、強度控制情況進行科學安排與考量。另外，習近平總書記已于2021年4月在“領導人氣候峰會”上表明，中國決定接受《〈蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，關于控制氫氟碳化物等非溫室氣體排放的量化指標也應逐步建立起來。按照中央建立的激勵約束機制的要求，我們還可以在指標設置上，嘗試增加能進行橫向、縱向比較的內容，比如碳排放總量和強度下降率、人均碳匯增長量(率)等。

第二，要建立一種有利于傳統產業轉型發展的利益誘導機制。黨中央、國務院強調，調整政策和推進改革要把握好時、度、效，堅持先立后破。這一指導思想對用“一刀切”的辦法解決產業低碳、綠色轉型的做法，提出了重要的警示。將發展方式轉變的愿景落實到產業部門，需要對特定技術、標準、工藝、參數、規范、流程、模式、設計等做一系列的修訂，需要產業組織、供應鏈、產業生態系統的一系列重大調整。市場經濟條件下，企業非常重視自己轉型發展的效率和成本，這是它的生命線。各級政府也面臨就業和稅源穩定問題。因而，建立以激勵為主、約束為輔的利益誘導機制，調動方方面面減污降碳的積極性非常重要。我們現在已經出臺了一些財政、稅收、信貸、碳交易政策，但力度還要更大些。當年我們在淘汰落后發電能力時，設計了一套“上大壓小”的政策，運用發電上網節能調度、發電指標交易、電廠裝機容量跨區域置換、就業跨企安置等一系列辦法，調動了中央部門、地方和不同所有制企業的積極性，高耗能小容量的落后電廠幾年之內基本被淘汰。這種做法，對現在一些行業的低碳綠色轉型仍有參考價值。如發展短流程煉鋼、煤炭清潔高效利用、高耗能產業集中區域綠色轉型、分布式能源系統，若給其設計出有利于轉換和發展的動力機制，就可能產生事半功倍之效。

第三，要加快、加強綠色金融體系建設。中國綠色金融發展的基礎性制度體系日益完善，綠色金融體系建設、數字基礎設施、綠色產品創新體系建設都在持續推進。根據中國人民銀行數據，2020年一季度中國本外幣綠色貸款余額已達到10.46萬億元，居世界第1位。貼標綠色債券發行量2019年已達到3862億元的規模，實現連年高速增長。這些都彰顯了中國金融部門支持綠色發展的績效。在國際舞臺上，中國已成為許多綠色金融議題的倡導者和推動者。2022年以來，央行加強了對市場主體實現綠色發展的支持，向金融機構發放了第一批碳減排支持工具，同時安排了支持煤炭清潔高效利用的專項貸款，重點支持可帶來顯著減排效應的行業啟動綠色轉型發展。這些措施，使市場很受鼓舞。筆者認為，在實施中，對看準的項目要早下決心，特別是中央提出的基于國內能源結構以煤為主的國情，對技術成熟、先進的煤炭清潔高效利用項目，要讓其在貸款上“解渴”，有關部門也要在產業、技術政策上給予指導。中央已提出原料用能不納入能源消費總量控制，因而在配置指標上也要給予支持。另外，國際金融界有一個可持續性項目投融資的信貸準則，即“赤道原則”。它有助于量化綠色發展項目融資過程中的環境和社會標準。中國已有若干銀行宣布采納這一原則。金融部門自身也有綠色低碳轉型問題，相信隨著綠色低碳資產比重加大，會有更多銀行活躍在這一“原則”體系之中。2021年9月21日，習近平總書記已宣布不再新建境外煤電項目。中國金融部門應積極跟進，在“一帶一路”項目建設和構建安全可靠的全球產業鏈供應鏈體系的進程中，把我們綠色金融的優勢和國際影響力發揮出來。

第四，要建立起有利于碳減排的“微循環”體系和機制。我們的生態體系是由許多大循環系統和眾多微循環單元構建起來的。綠色低碳轉型，實際上就是要將長期形成的與自然生態環境對抗的生產和生活方式，逐步向生態環境友好型轉變的過程。實現這一目標，既要抓大，也要抓小。我們生活所在的城市，除工業部門外，大量的城市基礎設施、公共設施、城市交通系統、建筑物、居民生活區等都是碳排放的主要貢獻者。如果這其中的每一個單元都能形成綠色低碳的微循環，我們碳達峰、碳中和的目標就比較容易實現了。現在國外有些城市在做“零碳城市”“零碳社區”的嘗試，國內一些地方也在開展這方面的探索，這都應該引起重視。目前，中國很多城市都在建設“智慧城市”信息系統，也有一些城市在推進城市更新，更多的城市在搞老舊小區改造。有關部門應與社會各方面合作，盡快研究制定智慧城市、低碳城市、零碳小區的標準，創新城市設計、運營、管理，以動員和吸納更多的城鄉居民自覺融入到這一偉大的進程中來。如有人提出在社區改造時，建立分布式能源和碳匯系統；在老舊小區改造加裝電梯時，設計出利用電梯下降勢能發電；還有利用社區運動鍛煉設施發電等創意。古人說，莫以善小而不為，億萬人從社區開始參加到低碳綠色行動中來，必然會深刻改變我們的生活。現在有一些低碳城市、礦山城市、循環經濟園區、綠色低碳產業示范區等試點，國家可以繼續給這些試點賦能并增加試驗探索任務，調動其大膽改革、創新探索的積極性，用新微循環系統的構建，推動低碳、綠色大生態系統的形成。