部門預算績效管理的國際比較及啟示

肖 鵬 胡一鳴 梁云鳳

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是政府治理和預算管理的深刻變革。部門預算績效管理是“構建全方位預算績效管理格局”中的重要一環，是實現政府預算績效管理和項目預算績效管理的載體，有其必要性和特殊性。主要表現在：第一，部門整體預算績效評價旨在回答預算績效管理從哪里開始的問題，即部門預算績效是核心，績效評價需要重視部門結構；第二，如果僅以項目為區分依據進行預算績效評價，那么項目中難免牽涉到部門，但是部門無法被完全分割出項目；第三，部門是有整體效應的，即部門整體預算績效評價實質上是大于項目預算績效評價。實踐證明，以部門為基礎進行部門整體預算績效管理是一種正確的方向。評價的結果應用也有其必要性，需要得到結果，以更好地改進工作、提高治理水平，而不是盲目管理，設置無關或者偏離目標，為了完成任務而進行預算績效管理。目前，我國部門整體預算績效管理制度還處于研究探索階段，本文梳理分析了英美部門預算績效管理制度，為我國制定部門整體預算績效管理制度獲得有益啟示。

一、英美預算績效管理的引入歷程

(一)英國

英國現代意義上的預算績效管理改革始于撒切爾政府時期。為了解決政府面臨的經濟衰退、政府開支過大、人口老齡化等危機，改進政府管理，提高行政效率，提高公眾對政府的信任度，撒切爾政府以新公共管理理論為指導，吸收私營企業績效管理的成功經驗，進行了大規模的政府績效改革，主要經歷了效率評審階段、績效評估階段和成熟完善階段三個區間。各個階段的具體做法參見表1。

表1 英國績效預算改革路徑

(二)美國

美國是預算績效管理改革的先行者，部門整體預算績效管理是預算績效改革的重要一環。美國預算績效管理改革可以分為克林頓政府、布什政府和奧巴馬政府三個階段。各個階段的主要做法見表2。

表2 美國績效預算發展主要階段

二、英美部門預算績效管理的法律依據

(一)英國

英國推動預算績效管理的改革中，先后出臺《財政穩定法案》《支出綜合審查法案》等法案，發布《公共服務協定》《政府現代化白皮書》報告，強調政府追求三個目標：確保政策的高度協調性和戰略性，強調結果導向和公眾的廣泛參與；以公共服務的使用者為中心，確保公共服務更符合人民需要；確保公共服務具有高效率和高質量等。同時，在地方政府層面引入最佳評價制度，倡導通過最佳評價體系提高地方服務質量(參見表3)。

表3 英國部門預算績效管理的法律演變

(二)美國

美國被譽為預算績效管理理論和實踐的發源地。經過幾個階段的改革，美國形成了比較成熟的預算績效管理框架。研究發現美國在不同的改革階段均出臺了相應的法律，主要有《首席財務官法案》《政府績效與結果法法案》《政府績效和結果現代化法案》，作為推動此項改革的法律支撐。各個階段的主要法案及具體規定參見表4。

表4 美國部門預算績效管理改革的法律演變

三、英美部門預算績效管理的框架

圖1 英國部門預算績效管理流程圖資料來源：作者繪制而得。

(一)英國

為了加強對各政府部門的問責，自1998年起，英國開始進行綜合支出審查。政府在設定三年部門支出限額時，同時設定一系列關于政府各項支出需要完成的多年期結果導向型目標的承諾(戰略目標、績效目標、績效指標等)。這些指標被明確寫入《公共服務協議》中，并與政府的三年支出計劃一并公布。其中，戰略目標由財政部與各部門協商確定，其他內容由部門根據績效目標自行設定。經過20年的發展，英國的績效目標管理已形成比較完善的流程，包括“簽訂《公共服務協議》、設定績效目標—分配預算資金—監督績效目標完成情況—提交績效報告、審計績效報告—應用績效信息”幾大環節(見圖1)。

(二)美國

美國部門整體預算績效管理過程可以分為以下幾個階段：預算目標—預算規劃(長期、中期、年度)—支出計劃—預算及績效目標—執行—評估—反饋(如圖2所示)。

圖2 美國部門預算績效管理流程圖資料來源：作者繪制而得。

1．美國部門整體預算績效管理框架

1993年，美國國會通過了GPRA法案，該法案要求：第一，所有聯邦機構必須向OMB提交戰略計劃；第二，所有聯邦政府機構必須在提交機構年度預算的同時提交機構年度績效計劃，設立明確的績效目標，部門預算安排應與績效目標相對應；第三，OMB在匯總整理各部門年度績效計劃的基礎上編制聯邦總體年度績效計劃，作為總統預算的一部分，需提交國會審議；第四，財政年度后聯邦政府機構須向總統和國會提交年度績效報告，對實際績效結果和年度績效目標進行比較。在該法案的指導下，美國形成了一套完整的績效目標管理流程。

雖然2010年通過了《政府績效與結果現代化法案》，引入了優先績效目標管理工具，也只是對該管理流程補充完善。目前，美國的績效目標管理流程如下表(以2018—2019財年為例)，該流程簡單概述為：編制機構戰略計劃書—編制年度績效計劃書—按照計劃書圍繞各類績效目標開展工作—編訂年度績效報告并公開發布(參見表5)。

表5 美國部門預算績效管理流程

2．美國部門整體績效評價管理流程

美國聯邦政府績效評價的實施主體包括國會會計總署(GAO)、OMB和各政府部門。聯邦各政府部門的職責是向國會提交本部門的戰略規劃和年度計劃。GAO的職能是代表國會對聯邦政府各部門進行年度績效評價，接受國會委托對部門、計劃、項目、專項工作的績效進行評估，授權聯邦各部門內部的績效管理機構對本部門績效進行評價。OMB的職責是協助總統對預算的編制進行指導和監督，并對各政府部門的計劃、政策及工作的有效性進行評價，保證預算支出的可行性。各聯邦政府部門在每年4月中旬要向OMB上報來年預算年度計劃，OMB結合各部門春季績效評價報告對來年預算年度計劃進行評價后決定是否對預算進行調整。GPRA法案對財政支出績效評價實施方式有明確的要求，在各職能部門制定本部門長期戰略規劃(每三年修訂一次)和年度計劃的基礎上，GAO根據長期戰略規劃和年度計劃對部門公共管理活動的過程及結果開展績效考核，并向國會提交績效評價報告。

四、英美部門預算績效管理的內容

(一)英國

績效評價是績效管理的重要組成部分，是英國制定短期和長期戰略目標的依據。英國是世界上實行政府績效評價最早的國家，英國最早的績效評價被稱為“雷納評審”，自“雷納評審”之后英國政府又先后推出了十幾種政府績效的評價方式。在總結以前政府績效評估方式的基礎上，特別是“最優績效價值評價指標”體系實踐的基礎上，推出的“綜合績效價值評價體系”，在經過十幾年的不斷完善后，逐漸成為英國政府績效評價的主流手段。在英國，績效評價的對象可以大體分為政府部門、基層單位、地方政府和具體項目。四個方向上的評價并不是獨立進行的，它們在很多方面往往是相互交叉影響的。政府部門的績效評價一般而言都建立在對單個基層單位評估的基礎上，而部門的績效評價反過來也推動了基層單位的評估。

在績效評價方面，英國績效評價重視投入指標和影響指標。投入指標是對政府及部門財政的效率性評價。影響指標則反映政府及部門運行的產出結果，是對政府的效果評價。政府整體報告是英國公共部門財務績效情況的概述，是社會公眾評估英國政府財務績效的依據，投入指標提供其需要的收入、費用、成本等信息，與其他信息系統共同反映了英國政府的經濟財政狀況，而影響指標全面評估英國政府績效的財務支撐，為英國政府財務績效的具體指標計算提供數據基礎。

(二)美國

1．部門每五年編訂戰略計劃書

GPRA法案規定戰略計劃的內容包括：聯邦機構工作職責和工作任務的綜合性描述；總體工作目標的說明及實現目標的方式；如何使戰略計劃中總目標與年度績效目標相聯系；明確影響績效總目標實現，但機構無法控制的主要外部因素；概述擬評價的項目，并制定評價時間表。戰略計劃的時間跨度為自下一財政年度起至少五年，但每隔三年必須更新或修訂。戰略計劃要說明機構未來五年的目標，即機構及其項目存在的意義、項目所要完成的任務及其時間要求，機構長期的發展方向，以及實現目標和目的所需的資源。因此，戰略計劃是執行績效法案各項規定和編制績效計劃的基礎。戰略計劃的制定是對未來發展規劃的全面綜合型概述，在制定戰略計劃之前，部門、機構項目的發展方向及其安排要進行廣泛的討論，聽取國會、其他相關部門或團體等各方面的意見。

2．部門制定年度績效計劃

GPRA法案規定年度績效計劃的內容包括五個方面：一是建立績效執行目標。將定性的績效目標表述為有形的、可衡量的目標，使之與實際實現的業績具有可比性，包括將目標表述為量化的標準、價值或比率。二是設計績效指標。除特殊規定的部分指標外，大部分應以客觀、量化和可衡量績效指標來描述產出和結果。三是說明部門或項目的工作流程、技巧、技術人力資源、信息和其他所必需的資源等。四是建立用來衡量或評估每一項目活動的相關產出、服務水平和結果的業績指標。五是設定用于檢驗執行業績的績效衡量標準并進行詳細描述。在年度績效計劃中選擇目標和指標時，應遵循下列原則：一是項目管理者要用績效目標和績效指標來判斷項目達到預期目標方面的成效；二是在部門負責人和利益相關者評論項目的完成情況時，要以系統的績效評估結果為依據。

3．計劃評估等級工具

PART是由OMB設計并使用，每年對聯邦機構的計劃進行績效評估，從而將計劃的績效信息與預算決策過程緊密聯系起來的輔助工具。PART是以GPRA為基礎，起到對GPRA完善和補充的作用。它實際上是一套問卷系統，共分為四個部分：計劃的目的和設計、戰略規劃、計劃管理、結果和責任，各部分權重依次是20%、10%、20%和50%，每部分問題的得分從0分到100分不等。把每組問題的得分與其權重相乘，就得出項目的綜合得分，最后再把計劃綜合得分轉換為相應等級。為了使PART所設計的問題與接受評估的計劃之間具有更高的相關性，OMB把聯邦計劃分為七種類型(見表4)并針對每類計劃還額外設計了幾個問題。

4．部門提交年度績效報告

GPRA法案要求，自2000年起聯邦機構應于每年3月31日前向總統和國會提交上一財政年度的年度績效報告。年度績效報告應該包括以下四個方面的內容：一是對實際取得的績效成績和年度績效計劃中的績效指標進行比較。二是對成功實現的目標和項目進行經驗總結。如果沒有達到績效目標，要說明原因，以及將來完成績效目標的計劃和時間表；如果某個績效目標是不實際或者不可行的，要說明具體原因及改進或終止的計劃。三是對某個財政年度內已經完成的項目評估的概述。四是對為實現績效目標，使用和評估關于豁免管理要求和控制的實施效果的說明。一個完整的評價周期包括：計劃、實施、測定、評估。績效管理的一個重要環節就是調整和修改上一年度報告中的相關信息，進而從實際出發調整下年度計劃。

五、啟示及對策建議

通過比較分析英國、美國的部門預算績效管理制度，我們獲得了有益啟示，在我國構建部門整體預算績效管理制度中可以借鑒的包括以下幾方面。

(一)構建多層次法律體系，注重法制化建設

部門整體績效評價改革的成功離不開權威性法律框架的支持，配套法律法規可依賴其權威性和穩定性保障績效預算改革的推行力度。英美在部門整體績效評價改革的歷程中均采取了法律先行的推廣路徑，并在實踐中依據改革的側重點、公眾需求不斷調整、完善配套法律體系，為部門整體績效評價改革提供強大的法理支持，有效排除改革的阻力。例如，美國1993年和2000年前后發布了GPRA和GPRAMA法案，后者在前者的基礎上進一步優化了績效管理工具，強化信息公開制度和績效目標責任機制等。英國1997年的《綜合支出審查法案》和《公共服務協議》建立了英國績效預算制度的基本框架。

(二)高層領導人的重視和大力推進

各國政府績效管理的實踐中，政府高層領導對于績效管理工作的大力倡導和有力推進對政府績效管理和預算績效管理方法的不斷應用及完善起到了十分重要的作用。英國自撒切爾政府以來，不論是保守黨還是工黨執政，行政改革的主導理念和基本思路并沒有發生大的變化，改革具有較強的延續性和系統性，因而績效管理的方法得到較好的應用。美國總統歷來對政府績效和預算績效的改進給予高度關注，從早期尼克松時期的國家生產力委員會和卡特時期的文官制度改革到克林頓政府的GRPA、布什時期的PART以及奧巴馬的績效信息應用，無處不體現出政府總統對績效工作的支持和影響。

(三)部門整體預算績效改革與政府績效改革的深度結合

西方國家對于公共管理領域“績效”理念的重視最初來源于20世紀70年代，停滯不前的經濟發展形勢、龐大的政府支出規模、低下的政府行政效率迫使各國政府轉變原有的執政方式，開始關注政府行政效率和財政支出績效。績效預算改革作為政府績效改革的重要組成部分，其改革的措施、技術工具的開發等均在政府績效改革的框架下進行，與政府績效改革進程相輔相成。美國、英國等西方發達國家的績效預算改革取得成功的一大關鍵因素在于，政府績效改革的大環境下，追求績效的理念已深入人心，有效降低了績效預算改革的阻力，政府績效改革的經驗、方法也為績效預算改革提供了重要的參考作用。此外，政府績效改革的連貫性也有利于鞏固預算績效管理改革的階段性成果。

(四)改革的路線圖上多采取循序漸進的模式

從部門整體預算績效管理改革的推廣過程中可以看出，即使已經具備了對應的法律基礎，美國也并不追求一蹴而就的改革方式，而是采用了試點—總結經驗—調整—全面推廣的改革思路。在1993年《績效法案》頒布后的第二年，美國政府先選取了14個聯邦機構中的70個項目展開試點工作，通過試點結果總結成功經驗，將結果好的項目作為范例進行推廣學習；分析執行過程中出現的困難與問題，并由OMB給出對應的改進措施。此外，1993年GRPA頒布時規定各聯邦機構在1997年提交戰略規劃，1999年前提交年度績效計劃，也給各預算單位預留了相對充足的過渡期完成搜集數據、積累資料、開展培訓等準備工作，確保績效預算推廣的可行性。英國的部門整體預算績效管理改革隸屬于行政改革的一部分，其推廣建立在全面政府績效改革的基礎上。政府績效改革的全面實施培育了公共部門工作人員的績效理念，減少了預算績效管理改革的阻力。此外，政府績效改革的經驗、路徑、工具也為預算績效管理的實施提供了重要經驗借鑒。

(五)強化績效責任，推動以部門為中心參與部門整體預算績效管理改革

嚴格的績效責任制度可以有效保證預算績效的執行結果。美國績效預算責任制度的構建與配套的人事機構改革同步進行。2010年頒布的GPRAM中專門制定首席運營官全面負責機構績效預算執行工作，針對每個部門優先績效目標設置目標領導者，每個聯邦優先績效目標設置政府首席長官，確保績效目標的實現。此外，績效責任制度要求各機構提供官員或機構預算績效執行的結果信息，可以影響后續預算資金的決策過程，提高了預算與績效一體化程度。英國在執行績效預算過程中，績效目標、績效標準與評價指標均以部門制定為主，財政部門等預算管理機構進行指導，并在廣泛征求績效管理專家、民眾、績效管理者的基礎上來最后確定。以部門為中心的績效評價模式可以在執行績效評價的過程中最大程度發揮信息優勢，加強評價體系的科學性和合理性。

(六)注重績效信息數據庫建設，充分運用績效評價結果

完備的績效信息是推行部門整體績效評價的重要前提，預算編制、預算監督執行、績效測量、預算決策各個階段均離不開相關數據信息的支持。美國的部門整體預算績效改革要求在預算編制過程中應附績效目標，而績效目標的制定則需要在結合部門使命、戰略規劃的基礎上，將所要取得的結果和成效分解成可量化的各項指標。預算監督執行主要指將實際所取得的績效數據與年度績效計劃中的績效數據進行對比分析得出結論。績效測量更是需要在實際中搜集績效評價指標數據的基礎上完成。預算決策則是以績效目標、績效結果為依據進行的。可以看出，部門整體績效改革的每個過程均需要大量的績效信息搜集、管理與應用工作。

(七)完善績效信息公開機制，拓展預算績效管理結果運用方式

績效信息的透明和公開一直是相關國家政府預算績效管理所堅持的原則，通過財政部門官網公布各部門的績效指標和相關數據并定期更新，以數據集的形式供公眾查閱，以便公眾及時掌握政府各部門的支出進度和資金使用效率。公開績效評價信息本身也是一種績效評價結果運用的方式，英國政府對績效評價結果的運用也更多側重通過公開績效信息、分析績效信息、運用績效信息調整戰略目標和行動策略，提升政府效能。這相當于政府各部門與公眾簽訂了一份“責任狀”，有助于公眾的參與、監督和評價，也倒逼政府部門提升績效目標和指標編制質量、自評信息的真實有效。

(八)注重部門整體預算績效管理的配套制度改革

部門整體預算績效改革不僅是預算管理方式的改變，其對預算管理過程提出了更加嚴格的要求，需要一系列配套制度的支持。西方發達國家在績效預算改革過程中非常注重其配套制度建設，具體包括政府采購制度、國庫單一賬戶和集中收付制度、權責發生制、績效問責及績效信息公開制度等，這些配套制度的完善為部門整體績效評價的推廣構建了良好的制度環境。英國、美國等西方發達國家的國庫單一賬戶和集中收付制度實現了財政資金的統籌管理，該制度能夠提供更為準確的全口徑財政收支數據信息，為財政資金的高效配置奠定了良好的基礎。為更加準確衡量政府各項活動的成本，新西蘭、英國等國家均在預算過程中引入權責發生制的會計原則，提高了預算過程的透明度，實現有效的財政監督。