我國漁業資源管理政策研究

陳青

(中國海洋大學經濟學院 青島 266100)

0 引言

我國漁業水域廣闊,不僅有南海、黃海、渤海、東海四大海域,還有長江、黃河等眾多內陸水域;漁業資源豐富,可捕撈魚類超過2 000種,豐富人們餐桌的同時,也解決了部分人們的就業問題,2019年我國漁業從業人員逾1 200萬人[1]。然而,隨著人們對漁業資源需求的增多以及捕魚技術的進步,過度捕撈問題凸顯,部分魚類瀕臨滅絕,生態多樣性遭到破壞。該問題吸引了政府與學術界的關注,政府從20世紀80年代開始制定漁業資源管理政策,經過幾十年發展,現已形成較為完整的漁業資源管理政策體系,對保護漁業資源發揮了較大作用,但各類漁業資源管理政策在實際應用中也出現了諸多問題。如:捕撈限額制度難以統計真實的捕撈量,休漁期漁民沒有收入來源,導致政策未發揮應有效果,故有必要深入分析我國各類漁業資源管理政策的有效性及應用過程中存在的問題,有針對性地提出我國漁業資源管理政策優化方案,為下一步漁業資源管理政策的制定提供參考。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“優化近海綠色養殖布局,建設海洋牧場,發展可持續遠洋漁業”,漁業資源管理政策研究的重要性和迫切性可見一斑。此外,學術界對漁業資源管理問題也進行了較為豐富的研究,如:我國漁業資源開發利用現狀,漁業資源管理政策的國際比較等,但缺乏對我國漁業資源管理政策有效性及存在問題的系統研究。

目前,我國漁業資源保護形勢依然嚴峻。因此,本研究在現有文獻的基礎上利用案例分析法、定性分析與定量分析結合的方法,系統梳理我國漁業資源的利用及漁業資源管理政策的產生背景,分析我國漁業資源管理政策的演進與應用及應用過程中存在的問題,有針對性地提出我國漁業資源管理優化方案,以期為漁業資源管理政策的制定提供參考,助力“十四五”規劃目標的達成。

1 文獻評述

有關我國漁業資源管理政策的文獻可以分為3類。

第一類文獻主要關注我國漁業資源開發利用現狀及過度捕撈問題產生的原因。唐議等[2]分析我國1987—2006年捕魚數量發現,從1999年開始我國捕魚數量趨于穩定;大量研究表明,我國漁業資源目前存在過度捕撈問題[3-4],其原因為漁業資源的產權不夠明確[5]。

第二類文獻主要關注我國出臺的漁業資源管理政策及其有效性。史磊等[6]梳理了自1949年以來我國漁業資源管理政策的演變歷程,認為我國漁業資源管理政策從只注重生產變得更加多元化,政策工具更加豐富,未來我國漁業資源管理政策會更加注重保護生態。關于探究某一類漁業資源管理政策有效性的文獻,白洋[7]分析了漁業資源管理中配額制度產生的背景,認為個體可轉讓配額制度效果最好,然而有研究表明在我國實行個體可轉讓配額制度交易成本過高,應在規模較大的捕魚區域實行,便于獲得規模經濟[8];韓楊[9]分析了我國實行捕撈許可等漁業資源管理政策的成效,認為雖然短期內發揮了一定作用,但并沒有解決長期內過度捕撈的問題,提出完善產權制度是解決過度捕撈問題的關鍵。也有研究關注我國漁業資源管理政策實施過程中存在的問題,同春芬等[10]分析了漁用柴油補貼政策在實施過程中產生的信息不對稱問題,如漁民騙取補貼;姚麗娜[11]以舟山市為例分析了我國現行的漁業資源管理政策存在的問題,認為在現行的漁業資源管理政策下漁民的權益難以得到切實有效的保障。

第三類文獻主要關注漁業資源管理政策的國際比較。劉洪濱等[12]比較了我國和韓國的漁業資源管理政策,認為我國和韓國各有優勢,應互相學習,實現互補;王亞楠等[13]比較了我國與美國等5個國家的漁業資源管理政策,認為我國漁業資源管理主要依賴政府,自治化管理較少,另外,對產出的重視不夠,較為注重投入管理。

梳理相關文獻可以發現,研究我國漁業資源管理政策的文獻較為豐富,也有文獻關注我國漁業資源管理政策的有效性及存在的問題,但多基于某一類政策進行研究,缺乏對我國漁業資源管理政策全面系統的分析。

2 我國漁業資源利用及漁業資源管理政策的產生

雖然從古代起便成立了專門的機構管理漁業資源[14],但我國漁業資源管理政策正式產生是1986年,本研究結合1950年以來的漁業活動,梳理我國漁業資源管理政策產生的背景。

2.1 1950—1957年的漁業活動

中華人民共和國成立初期,我國各類生產生活資料較為短缺,捕魚可以解決食物缺乏的問題,因此,當時的政策方針為“以捕為主”,鼓勵人們捕魚。之后,我國漁業開展合作化,最初是建立漁業互助組,由漁民自愿成立,互幫互助,互助組的形式取得了良好效果,捕魚產量大幅提高,后來發展成為合作社。這一時期,雖然我國也劃定了東海等海域的禁漁區,但是方針仍然是“以捕為主”,尚未關注漁業資源問題[6]。由圖1可知,1950—1957年我國水產品捕撈產量逐年遞增,1957年我國水產品捕撈產量超過1950年的4倍,實現了大幅增長。

圖1 1950—1988年我國水產品捕撈與養殖產量

2.2 1958—1986年的漁業活動

1958年我國水產品捕撈產量同比下降11%,直至1966年才恢復至1957年的水平(圖1)。這一時期,仍然是強調“以捕為主”,但也提出了發展漁業養殖[6]。就水產品養殖產量來看,1965年之后才實現穩步增長(圖1)。

1970年后,我國漁船數量大幅增加。1975年漁船數量超過3萬艘,1976年漁船數量同比增長14%,超過1966年的4倍;漁船功率也大幅提高,1976年漁船功率超過1966年的3倍(圖2)。這一時期,漁業產量大幅提高,1973年我國水產品捕撈產量首次超過300萬t,1975年水產品養殖產量也達到了100萬t(圖1)。1977年之后,我國水產品捕撈產量一直保持在300萬t以上,1986年則超過了400萬t(圖1),相比淡水產品,海水產品捕撈產量及增長幅度均較大(圖3)。但由于人們過分追逐產量,幼魚被捕殺,導致漁業資源過度捕撈,出現了首次漁業危機[6]。

圖2 1954—1990年我國機動漁船擁有量與功率

圖3 1950-1988年我國海水產品與淡水產品捕撈產量

2.3 我國漁業資源管理政策的產生

我國于1979年召開了水產會議,總結了漁業資源過度捕撈問題,并規定以后進行漁業活動要獲得許可證,同年又發布了《水產資源繁殖保護條例》,表明我國開始對漁業活動進行管理,即以后的漁業活動不再是無節制地自由捕魚。1986年,發布了《中華人民共和國漁業法》(以下簡稱《漁業法》),意味著漁業資源管理變得規范化、法制化,標志著漁業資源管理政策正式產生[6,12,15]。

3 我國漁業資源管理政策演進及應用

自1986年《漁業法》發布以來,我國漁業資源過度捕撈問題有所改善,此后各類漁業資源管理政策層出不窮,按政策產生的時間先后順序依次排列為:投入控制政策、技術控制政策和產出控制政策。3類政策在實踐中不斷發展和完善,對漁業資源保護發揮了巨大作用,但在應用中也出現了政策難執行、難監管等問題,本部分將分別梳理3類政策的發展進程并舉例說明其在應用中存在的問題。

3.1 投入控制政策

投入控制政策指從投入要素的角度出發,對漁業從業人員和漁船數量加以控制,進而調控捕撈數量[9]。

3.1.1 捕撈許可制度

捕撈許可制度是指通過發放許可證的方式,控制漁業從業人員的數量,漁業資源管理政策產生之初便已形成該制度。1986年發布的《漁業法》規定,在內陸水域或海域從事漁業活動必須取得捕撈許可證,自此捕撈許可制度產生,值得注意的是,我國的捕撈許可證是不可轉讓的[16]。此后,2000年發布的《漁業法》(2000修正)明確了漁業從業者獲得許可證應滿足的條件,2002年進一步要求在許可證上注明可以進行捕撈的區域、時長、捕撈的類型以及允許使用的捕撈工具。總體而言,捕撈許可制度減少了捕撈主體數量,發揮了漁業資源保護效果,但是由于沒有明確規定每一個許可證可以捕撈的數量,漁業從業人員可以通過改善捕撈技術等方式不斷增加捕撈數量,捕撈技術的改善在一定程度上抵消了捕撈主體數量減少取得的成效,而且由于監管成本太高,仍然存在無許可證非法捕撈的現象[9,12]。

浙江省舟山漁場采用的漁業資源管理政策便為捕撈許可制度,但就實施效果來看,舟山漁場無許可證捕撈的現象仍然存在,管理混亂,糾紛時有發生;即使按照規定申領了許可證,有些漁民也不按照許可證上規定的時長、地點等進行捕撈;另外,還出現了許可證非法買賣的情況,一個許可證可能對應多艘漁船。總的來說,捕撈許可制度在舟山的應用沒有取得很好的效果,非法捕撈現象猖獗[11,17]。

3.1.2 雙控制度

雙控制度是指不僅控制漁船的數量還控制漁船的功率。為緩解漁船數量過多,漁業資源被過度捕撈的問題,我國在1987年首次提出該制度,在局部海域實施取得了顯著成效,之后全國范圍內開始應用,國家下達漁船數量和漁船功率指標,要求各地將漁船數量和功率嚴格控制在規定范圍內[18]。總體而言,雙控制度取得了一定成效但效果不明顯。1987—2012年我國漁船數量和功率整體上呈遞增趨勢,2014年開始才實現負增長(圖2和圖4)*。雖然2001年和2002年我國漁船數量有所下降,但漁船功率仍高速增長(圖4),這說明我國采取的雙控制度在控制捕撈漁船功率方面效果有限,雖然漁船數量減少了,但漁民可能會采取合作互助的方式,因而漁船規模可能會擴大,為此,要想控制捕撈漁船功率應進一步細化雙控制度,在漁具規格等方面加以限制[2]。

圖4 1991—2019年我國機動漁船擁有量與功率

3.1.3 減船轉產制度

減船轉產制度是指對因受《中華人民共和國和日本國漁業協定》(以下簡稱《中日漁業協定》)、《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業協定》(以下簡稱《中韓漁業協定》)的影響不能繼續從事漁業活動的漁民給予漁船報廢補貼和轉業補助。受《中日漁業協定》和《中韓漁業協定》的影響,我國有超過20萬漁民面臨失業,為解決我國漁民的收入問題,2002年實施了減船轉產制度。總體而言,減船轉產制度通過給予漁船報廢補貼和轉業補助的方式,解決了部分漁民的生活問題。但是由于給予的補貼太少,低于漁民報廢漁船的價值,而且很多漁民沒有找到合適的轉業崗位,所以仍有漁民在領取補貼之后進行非法捕撈[9]。

*鑒于1990年之后漁船功率單位為千瓦,且年份過多不利于觀察數據變化趨勢,故圖2中只保留了1990年及之前的數據,1991-2019年的數據在圖4呈現。

漁業是廣西壯族自治區北海市的支柱產業,但由于《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業合作協定》的生效,很多漁民面臨失業,該地區為了解決漁民就業和保護漁業資源實行了減船轉產制度。在協定生效之后,很多漁民被迫轉產,減船的數量大幅增加,取得了一定成效。但北海市在實施減船轉產制度時仍存在一些問題,如資金支持不足,給漁民的補貼很少,甚至沒有補貼;另外,政策不具連續性,2005年突然停止了減船轉產工作,打擊了漁民的積極性[19]。

3.2 技術控制政策

技術控制政策主要有5類,按政策產生的時間先后順序依次為:增殖放流制度、休漁制度、保護區制度、漁船升級改造制度和最小尺寸制度。

3.2.1 增殖放流制度

隨著漁業資源過度捕撈問題日益嚴峻,管理部門意識到不能僅控制捕撈量,也應該從投入角度出發,增加漁業資源投入,于是增殖放流制度應運而生。1988年我國開始向漁民收取漁業資源費,用于增殖放流。2000年以來,我國又增加了增殖放流的力度,5年時間,用于增殖放流的金額達20億元[6]。增殖放流制度自實施以來便取得了良好效果,增加了漁業資源數量與種類,保護了漁業資源多樣性與水域生態環境,改善了水質,也增加了漁民收入,但也存在增殖放流規劃不合理、缺乏科學依據、管理制度不健全等問題[20]。如:增殖放流由各地主管部門管理,不利于開展大型洄游性經濟魚蝦類的增殖放流[21]。

杭州灣海域魚蝦資源豐富,然而近年來,由于工業廢水的排放,水質遭到破壞,并且存在過度捕撈現象,杭州灣海域魚蝦種類明顯減少。因此,相關部門于2004—2006年在杭州灣海域增殖放流魚苗達3億只,包括海蜇、大黃魚等8個品種,并且對放流的魚苗進行了標記,發現增殖放流顯著增加了漁業資源總量[22]。

3.2.2 休漁制度

休漁制度是指根據魚類的生長規律,對漁民捕魚的時間、區域、捕魚工具加以限制,甚至在特定的一段時間或特定區域內禁止捕魚,目的是保證魚類的正常繁殖與生長[23]。有關休漁制度屬于技術控制政策還是投入控制政策尚有爭議,多數學者認為休漁制度屬于技術控制政策[6,9],也有部分學者認為我國的休漁制度仍然屬于投入控制政策[12],本研究沿用多數學者的做法,將休漁制度歸為技術控制政策。該制度產生于1995年,最先用于黃海、東海,規定休漁期為每年的6—9月,1999年我國四大海域均實行了休漁制度,2017年又把休漁期提前至每年的5月,任何漁船不允許作業,只允許釣具進入[9,15]。2019年我國內陸水域也實行了休漁制度,錢塘江等多個內陸水域規定3—6月為休漁期[6]。長江則從2020年1月1日起實行10年禁漁計劃,規定在禁漁期間禁止生產性捕撈,2020年長江重點水域已經全部完成退捕任務,重要支流和長江干流也從2021年1月1日起實行10年禁漁計劃[24]。

休漁制度被認為是漁業資源管理政策中最有效的政策之一,但不能從本質上解決過度捕撈的問題。休漁期結束后,漁船積累已久的生產能力釋放出來,所有漁船開始集中捕撈,導致休漁期間積攢的漁業資源被集中捕撈[9];另外,休漁期間漁民有時間改進捕撈技術,開始捕撈后捕撈效率提高,可能使過度捕撈問題更加嚴重[12]。

3.2.3 保護區制度

過度捕撈使得部分魚類瀕臨滅絕,為保護漁業資源多樣性,1997年我國開始設立漁業資源保護區,保護水生瀕危物種,此后,保護區制度進一步完善,開始設立水產種質資源保護區,對瀕危物種的產卵地進行重點保護[6]。2007年農業部公布第一批國家級水產種質資源保護區名單,共設立40處國家級水產種質資源保護區,其中內蒙古2處,吉林3處,黑龍江2處,江蘇6處,福建1處,江西1處,山東6處,河南2處,湖北2處,湖南3處,廣東4處,云南2處,甘肅1處,青海1處,寧夏2處,渤海1處,以及位于四川、甘肅、青海的黃河上游特有魚類國家級水產種質資源保護區。截至2017年年底,農業部共公布11批國家級水產種質資源保護區名單,合計設立535處國家級水產種質資源保護區,并且2021年10月已經啟動第十二批國家級水產種質資源保護區的申報工作。

水產種質資源保護區覆蓋范圍廣,覆蓋全國多處省份;保護的漁業資源種類各異,包括大麻哈魚、黃河鯰、哲羅魚、烏蘇里白鮭等多種漁業資源。此外,各個水產種質資源保護區擁有不同的功能分區,農業部劃定了各個保護區的主要保護物種,有效保護了漁業資源多樣性。

3.2.4 漁船升級改造制度

為解決有些漁船船齡長、耗能高、效率低且存在安全隱患的問題,我國開始實行漁船升級改造制度。2012年起,國家每年向漁民發放補助,用于改造漁船,將舊的、有害的漁船升級改造成節能環保的漁船,目的是減少漁船對漁業資源的危害,并為漁民捕撈時的安全提供保障,提高效率,但也在一定程度上造成了過度捕撈問題[9]。

上海從2008年起開始實施漁船升級改造工作,對漁船檢驗證、漁船登記證和海洋捕撈許可證齊全的漁船進行升級改造,漁船升級改造取得了良好效果。一方面,漁船燃油消耗明顯降低,實現了節能環保;另一方面,也改善了漁船的生活條件與安全狀況[25]。

3.2.5 最小尺寸制度

鑒于捕魚時存在幼魚被捕撈的情況,既不能獲得經濟效益,又浪費了漁業資源,為最大限度地提高漁業資源利用效率,保護漁業資源多樣性,2013年農業部發布《關于實施海洋捕撈準用漁具和過渡漁具最小網目尺寸制度的通告》,規定了漁具最小網目尺寸,以保護幼魚。此后,最小尺寸制度進一步細化,規定了部分魚類可以捕撈的最小尺寸。最小尺寸制度通過限制準用漁具的最小網目尺寸,一定程度上避免了幼魚被捕撈,保護了漁業資源的再生能力;針對部分魚類規定可以捕撈的最小尺寸,也達到了有針對性地保護某些魚類的效果。但該制度也存在一些問題,如:覆蓋的魚類范圍有限,并且監管成本較高,難以對所有漁船進行監管,所以違規捕撈現象仍然存在[9]。

3.3 產出控制政策

產出控制政策主要是指直接從產出角度控制漁業資源開發總量[15]。

為將捕撈量控制在合理范圍內,保證漁業資源的可持續利用,2000年修正的《漁業法》中提出了捕撈限額制度,與1999年提出的實現捕撈數量零增長目標相對應[12]。捕撈限額制度又稱為捕撈配額制度[26],是指國家規定某水域的最大捕撈量,當捕撈總量達到最大捕撈量時,就停止捕撈,最大捕撈量應為漁業資源的繁殖再生數量。然而該政策一直沒有得到實際應用,2016年才規定了最大捕撈量為1 000萬t,2017年山東、浙江等地開始對捕撈限額制度進行試驗[9,15],雖然2017年捕撈總量有所下降,但捕撈限額制度仍然沒有得到廣泛應用。原因在于:①漁業資源的繁殖再生數量不可計算,只能根據歷年實際捕撈數量來設定最大捕撈量,這種方法設定的最大捕撈量是否有利于保護漁業資源不能確定;②我國海洋漁業資源包括多魚種,而捕撈限額制度更加適用于單一魚種的情況,如果對每一種魚類都設置最大捕撈量,工作量太大,難以真正實行;③難以統計真實的捕撈量,捕撈量一般由漁民自主上報,但漁民上報積極性不高,而且不能保證上報信息的真實性[27]。

4 我國漁業資源管理政策存在的問題

毋庸置疑,上述漁業資源管理政策在保護漁業資源上發揮了巨大作用,但總體看來,我國漁業資源管理政策仍存在以下不足。

4.1 政府監管成本過高

我國可捕撈水域廣闊,漁業從業人員眾多,加上本身一些政策在實施過程中難以監管,導致政府監管成本過高,漁業資源管理政策未達到預期效果[28]。如在實行捕撈許可制度的水域查無證捕撈船只,只能進行抽查,并且需要大量海上執法人員;類似地,最小尺寸制度也難以完全監管;要想實行捕撈限額制度,監管成本會更高,要制定不同魚類的最大捕撈量,并需要統計每一種魚類捕撈的數額。

4.2 政策執行不到位

政策執行不到位的情況主要表現在我國技術控制政策中的最小尺寸制度,產出控制政策中的捕撈限額制度。最小尺寸制度規定了漁具以及捕獲魚類的最小尺寸,但是在執行過程中會面臨對所有漁船進行監管的問題,且該制度覆蓋的魚類范圍有限;捕撈限額制度執行不到位與該制度尚在探索階段有關,不能準確計算最大捕撈量,并且對每一種魚類都設置最大捕撈量難以真正實行,多由漁民自主上報捕撈量,但漁民上報積極性不高,而且不能保證上報信息的真實性[28-29]。

4.3 漁業從業人員保護漁業資源的責任不清晰

漁民開發與利用漁業資源有責任對其進行保護,但目前我國現行的漁業資源管理政策未明確漁民保護漁業資源的責任,雖然《漁業法》中說明了“誰使用誰保護”,但沒有規定漁民的具體責任以及破壞漁業資源的處罰[9],導致漁民保護漁業資源的主動性不強。

4.4 漁業從業人員轉業困難

我國漁業從業人員以捕魚為生,難以找到轉業崗位。當受突發狀況影響不能從事漁業活動時,將失去收入來源。雖然政府實施減船轉產制度給予漁民漁船報廢補貼和轉業補助,但由于給予的補貼太少,低于漁民報廢漁船的價值,且很多漁民難以找到轉業崗位,所以仍有漁民在領取補貼之后進行非法捕撈。此外,休漁期間漁民沒有收入來源,對于經濟發展較差的地區,政府補貼不能滿足漁民生活需要,容易出現社會問題。

4.5 立法有待完善

雖然我國《漁業法》經過幾次修訂,漁業資源管理政策已較為完善,但有些制度尚未法制化。如,雙控制度由于沒有法制化,對功率超過限額的漁船未規定處罰措施,所以漁民們不夠重視,雙控制度發揮的效果有限;減船轉產制度也沒有法制化。立法不完善,一方面,不利于對違反政策的漁民予以處罰;另一方面,也不利于激發漁民自覺遵守制度的意愿[30]。

5 我國漁業資源管理優化建議

5.1 發展漁業合作組織,減少政府監管成本

目前我國漁業資源主要由政府來管理,較少考慮民間組織的作用[29],而政府在有些方面難以實際監管,而且監管成本過高,這也是有些漁業資源管理政策如最小尺寸制度效果有限的原因之一。未來可以采用發展漁業合作組織的方式,讓漁民參與到管理中來,輔助政府進行監管。在漁民自愿的基礎上,形成漁業合作組織,實行自我監管,有以下優勢:①漁業合作組織把眾多漁民集中起來,政府不需要管理單個漁民,只需對漁業合作組織進行監督和指導,可以降低政府的管理成本;②漁民直接參與管理,有利于發揮漁民的主人翁意識,自覺遵守政策并互相監督;③政府可以比較容易了解到漁民的訴求,有利于相關政策的制定。漁業合作組織已經在多個國家得以應用[28]。

5.2 增強漁業從業人員漁業資源保護意識,減小

政策執行難度

目前我國漁業從業人員漁業資源保護意識淡薄,很多漁民認為自己捕撈量較小,對漁業資源產生的影響有限,因而不注意漁業資源保護問題;也有漁民認為自己一個人的力量不能對漁業資源保護發揮有效作用,因而忽視漁業資源保護問題。漁業從業人員是漁業資源的利用主體,也是漁業資源的第一道保護線,如果漁業從業人員能自覺保護漁業資源,將極大地減小政府政策執行難度,提高漁業資源保護效率,因此,政府應注意增強漁業從業人員的漁業資源保護意識,可從以下著手:①開展漁業資源保護宣傳教育,使漁業從業人員了解保護漁業資源的意義,明確自己在漁業資源保護中的作用,增加漁業從業人員保護漁業資源的主動性和能動性,達到漁業從業人員自覺放生幼魚,及時主動上報真實捕撈量的目的;②對主動保護漁業資源的漁業從業人員進行獎勵,激勵其保護漁業資源的行為,如發放補貼、授予“模范漁業從業者”等榮譽稱號。

5.3 明確漁業從業人員保護漁業資源的具體責任

雖然《漁業法》中說明了“誰使用誰保護”,但沒有規定漁業從業人員的具體責任以及破壞漁業資源的處罰[9],導致漁業從業人員在漁業資源保護問題上置身事外,漁業從業人員忽視漁業資源保護問題,使得漁業資源保護舉步維艱,因此,應完善立法明確漁業從業人員保護漁業資源的責任,用法律約束漁業從業人員的行為,明確漁業從業人員破壞漁業資源的處罰措施,按照程度不同采取罰款、禁止捕魚等措施[31-32];此外,也應將激勵措施寫入法律中,對主動保護漁業資源的漁業從業人員進行獎勵,激勵其保護漁業資源的行為,通過正向激勵與負向懲戒結合的方式促進漁業資源保護。

5.4 組織漁業從業人員職業培訓

漁業從業人員以捕魚為生,休漁期間或實施減船轉產制度后難以找到合適的轉業崗位,依賴政府補助維持生計,對于經濟發展較差的地區,政府補助有限,如不能滿足生活需要,容易出現非法捕撈現象,使漁業資源管理政策背離初衷,且容易出現社會問題。因此,可以組織漁業從業人員參加職業技術培訓,為漁業從業人員休漁期間提供收入來源,也能為其轉業提供技能保障,使漁業從業人員脫離只能依賴捕魚維持生計的境況,減少漁業從業人員失業壓力,降低漁業資源保護難度。

5.5 完善漁業資源管理政策立法

我國某些漁業資源管理政策沒有法制化,導致政策對漁業從業人員的約束力度不夠,政策發揮的效果有限。如雙控制度由于未法制化,對功率超過限額的漁船也未規定處罰措施,導致漁業從業人員不夠重視,政策未發揮應有效果。減船轉產制度也沒有法制化,在應用中出現了突然停止減船轉產的現象,降低了政策的信譽度,打擊了漁業從業人員的積極性。因此,應完善漁業資源管理政策的立法,一方面,約束漁業從業人員的行為,提高漁業從業人員對政策的重視程度;另一方面,提高漁業從業人員對政策的信任程度,保證政策實施到位,進而使得政策真正發揮效果。