海域使用權立體分層設立若干問題探究

崔旺來,陳夢圓,賀義雄,鐘海玥,李瑞發

(浙江海洋大學經濟與管理學院 舟山 316022)

0 引言

海域是重要的自然資源,建立完善海域資產立體產權制度,是健全自然資源產權制度的重要舉措。隨著我國海洋開發利用深度和廣度不斷拓展,尤其是海洋新業態、新模式的不斷涌現,不同項目交叉用海、重疊用海問題開始凸顯,海域立體化開發與利用成為必然趨勢。探索海域使用權立體分層設權是黨中央和國務院明確提出、高度關注的問題,《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(中辦發〔2019〕25號)首次從中央層面提出“探索海域使用權立體分層設權”[1]?！兑厥袌龌渲镁C合改革試點總體方案》(國辦發〔2021〕51號)首次聚焦海域要素市場化配置的重點領域和關鍵環節,再次強調要“探索海域使用權立體分層設權”。兩個文件反復鼓勵探索海域使用權立體分層設權的用海新模式,充分說明我國海域使用權立體分層設權用海的重要性及迫切性。海洋強國建設亟待破解海域使用權立體分層設立難題,助推海域資源要素優化配置改革,實現海洋經濟向質量效益型轉變。

近年來,海域資源稀缺性日益凸顯,海域立體分層設立模式得到廣泛關注和地方實踐。江蘇省連云港市和福建省福鼎市為了破解核電取水口用海與跨海橋梁用海重疊造成的海域立體分層開發利用與現行法律框架間的矛盾沖突[1],于2014年和2016年分別試點了海域立體確權工作;浙江省象山縣于2021年已成功試點實施2宗海域的立體分層設立工作,累計盤活發展空間278.534 9 hm2、帶動增收2.26億元。目前,浙江、河北、廣東等沿海省(自治區、直轄市)相繼開展海域立體分層設立先行試點,出臺了關于推進海域使用權立體分層設權的相關文件,探索海域使用權立體分層設立可借鑒、可復制、可推廣的改革樣本。

海域立體化開發的興起,相應地引起了學術界對海域立體分層設立問題的關注和探討。但國外學者對海域管理的研究主要是基于海域空間規劃視角展開,只是在相關研究中捎帶表達了“立體化、分層”的理念[2-7],而真正有關海域使用權立體分層設立較為缺乏。國內學術界目前的研究主要集中在海域立體分層設立可行性[8-10]、三維多層產權界定[11-14]和海域立體分層利用評估[15-17]3個方面,在海域管理領域真正從整體性視角對海域使用權立體分層設立研究的文獻幾乎沒有,國內學術界也僅在有關論述中就部分問題捎帶表達,系統性探究并未展開。為此,本研究立足于海域使用權立體分層設立的現實需要和落地實施,將從設立主體、客體、方式、管理程序、權屬設定和制度建設6個維度進行探究,旨在進一步升華對此系列問題的認知,為健全自然資源產權制度提供科學依據。

1 海域使用權分層設立的主體

海域作為自然生態空間的重要組成部分[18],屬于國家所有。自然資源主管部門作為政府職能部門,代表國家行使海域所有權,以海域空間為客體分層設立海域使用權是精準管理、科學管理的需要。《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域法》)第二條明確海域作為立體空間資源,分為水面、水體、海床和底土4層。同時,適用于“持續使用特定海域三個月以上的排他性用?；顒印?第二十三條規定“海域使用權人對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?不得阻撓”[19],既表明了海域使用權具有排他性,又強調了非排他性用海的情形,充分表征同一海域空間層疊使用具有兼容性。存在爭議的是已設定水面、水體用海主體能否在自己所享有海域使用權的海域立體空間范圍內給其他組織或個人分層設立海域使用權。目前我國對于海域立體分層設立主體在權屬、權能、權利層面的法律制度尚未建立,學術界也沒有達成一致看法。

筆者對此問題持否定觀點,理由主要包括3個方面:第一,海域作為一項不動產,包括所有權、使用權及其他項權利[20]?！逗Ｓ蚍ā访鞔_海域包含水面、水體、海床和底土4個層次,都屬于國家所有,這就從立體上規定了海域的所有權屬于國家,而并非相應的水面、水體空間使用權人。第二,國家將海域使用權、收益權、處分權等權能轉讓給他人是國家作為海域所有權人的固有權利[12]。國家設立海域使用權的初衷在于促進海域要素市場化配置,使不同的組織和個人能夠享有海域使用權。因此,用海主體在已設定海域使用權的海域開展用海活動,是完全符合國家設立海域使用權的要求,但如果要在已設定海域使用權的海域立體空間范圍內為其他組織或個人設立新的海域使用權,則與國家給其設立海域使用權的初衷相背離。第三,由于海域使用權立體分層設權制度在國家層面剛剛提出,地方實踐與探索時間還不到10年,相關法律制度尚未建立,如果允許水面、水體用海使用權人任意將已設定海域使用權的海域空間出讓給他人,將會使海域使用權立體分層利用處于無序狀態,必將引發國家海域資源性資產流失。因此,必須明確國家是海域使用權立體分層設立的唯一主體,自然資源主管部門作為政府職能部門,代表國家行使此項權利,即已設定海域使用權海域的用海主體無權在自己所享有海域使用權的海域立體空間范圍內給其他組織或個人分層設立海域使用權。

2 海域使用權立體分層設立的客體范圍

海域作為財產權利客體,也是海域使用權的客體[21-22]。水面、水體、海床和底土作為獨立的經濟資源存在,每一種資源就是一種開發利用客體[12]。明確海域使用權立體分層用海的客體范圍,既對海域立體分層利用產權管理立法具有理論價值,更對沿海地方的探索實踐提供科學參考。根據《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)和《海域法》,自然資源主管部門代表國家行使海域所有權,理論上講在水面、水體、海床和底土4個層次的任一空間范圍內都可以分層設立海域使用權。但在實踐中,海域的水面通常會出現已設定用海使用權的情況。此時,海域使用權立體分層設立的海域空間范圍必然受水面用海使用權設定的空間范圍所影響。因水面用海主體依法擁有所取得的宗海的使用權,不可轉讓;又因已設定宗海使用權以外的海域使用權全部屬于國家,可根據海域開發利用需要重新設定海域使用權。所以,確定海域使用權立體分層利用的客體范圍,關鍵是要明晰同一宗海域已設定用海使用權的空間范圍,除此以外的海域范圍屬于海域使用權立體分層設立的客體范圍。

海域作為海域使用權的客體,通常是以四至坐標確定一定面積的海域作為海域使用權的客體范圍,而立體分層設立后海域使用權客體范圍則通過三維立體空間進行界定,即通過八至坐標來確定某一層次的海域空間[14,23]。海域所有權包括海域立體的全部空間范圍,而海域使用權包括海域立體的全部空間范圍或海域分層的部分空間范圍。海域使用權人開發利用的海域范圍僅包括其實際需要利用的分層空間范圍,對于海域其他的縱向空間,不享有使用權。其他組織和個人要利用同一宗海域上下的其他空間,仍然需要通過國家取得海域使用權[24]。雖然我國《海域法》對海域空間立體分層使用并未做出回應,但《民法典》中空間建設用地使用權的相關規定提供了相應的法律依據。

海域使用權的客體為特定的海域三維空間,不限于某一層次范圍[22]。當下雖然尚未形成海域立體分層使用權空間范圍的確定方法,但可從國土空間規劃和現代海洋科學技術上入手,找到相關理論依據。國土空間規劃分區明確了海洋生態空間和開發利用空間的邊界,空間規劃分區的目的在于客觀揭示海洋的自然屬性及社會功能價值,確定適合的空間發展方向[25-26]。因此,自然資源主管部門應根據空間規劃所確定的海洋功能區塊情況,利用經緯儀和GPRS定位系統確定海域空間各個層次特定的范圍[12],尤其是同一宗海域區塊的用海使用權可開發海洋空間的深度;同時輔以三維海籍管理技術來確定海域使用權立體分層設立的客體范圍。海域空間規劃中除了載明相應區塊水下海域投影起止深度,還須要明確海域用途、用海方式、海域面積等控制性指標。根據這些指標,再結合海洋科學技術和海域潮汐變化性,可預測海域使用權可能利用的水下海域最大起止深度,自然資源主管部門據此可確定海域空間立體分層使用權可開發海域空間的深度。

3 海域使用權分層設立方式

“平面化”是現行海域使用管理制度體系的基本思路[1],關注重點是海域使用的平面性問題,忽視了海域資源分布的立體性和層次性[9]。單一權利模式是現階段海洋資源主管部門沿襲默認的海域使用權配置模式[14,23]。海域多層次性的空間特征為海域立體分層開發提供基礎[10],海域空間范圍的水面、水體、海床和底土都可以成為人類海域空間開發的客體。海域立體分層使用權是一種權利集,一般分海域水面使用權、海域水體使用權、海域海床使用權和海域底土使用權4種權利模式,可采用類似于現行海域使用權配置模式取得。

海域的多層次性空間特征決定了海域空間需要立體區分開發,也為海域多層次開發提供基礎。目前,學者關于海域使用權立體分層方式的研究,主要表現為兩個層面。一是“四層界說法”,主張將海域空間分為水面、水體、海床和底土4個層次[11-12,27]。二是“五層界說法”,主張將海域空間分為水面以上、水面、水體、海床和底土5個層次,把水面以上作為獨立的空間范圍[1,13,20-22]。而在沿海地方先行探索實踐中,基本上都是采用《海域法》中“水面、水體、海床和底土”的分層方式。筆者認為,海域使用權立體分層要從海域空間屬性和用?；顒拥目臻g特征切入,既要有助于明晰用海主體的權利與義務邊界,又要協調好不同用海主體間的沖突。

其實,水面、水體、海床和底土的使用權只是客體范圍不同,權利屬性一致。根據《民法典》第三百四十七條規定:“設立建設用地使用權,可以采取出讓或者劃撥等方式”“嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權”[28-29]。因此,海域使用權分層設立方式可借鑒以上規定,按照用海類型、海域用途和用海方式開展探索。海域立體分層設立應充分考慮國防安全、工程安全、生態安全和防災減災等因素,用海主體功能須符合國土空間規劃,兼容功能須符合用途管制要求、國家產業政策和相關規劃。對于未設定海域使用權的海域,僅使用單一層海域的跨海橋梁、海底電纜管道等線性工程,以及建設相互之間互補性強、兼容性高的海上風電、光電、海水養殖等用海項目,通過有償方式設立海域使用權。對已設定海域使用權的海域,不同用海主體通過協商確立立體分層權屬關系。

4 海域使用權立體分層設立的行政審批程序

現行海域使用權設立程序缺乏海域立體空間意識,僅在海籍調查規范中提到“遇特殊需要,應根據……界定宗海的垂向使用范圍”。依據《民法典》《海域法》《海域使用權登記辦法》《不動產登記暫行條例》等有關法律制度,項目用海主體必須在取得用海選址批復文件、用海預審意見書、用海批復文件后,才能辦理海域使用權不動產登記,取得海域使用權證書?？紤]到海域立體分層使用權的特征,在海域使用權分層設立的行政審批程序環節,應充分借鑒地方先行探索改革經驗,迭代升級現行行政審批程序,從3個方面進行創新。

(1)研制海域立體空間規劃。以立體思維為切入點,刻畫海域三維空間結構特征,摸清海域立體空間資源底數,掌握立體分層用海需求數據,科學設計海域立體空間布局,推動國土空間規劃由“平面化”向“立體化”轉變。國土空間規劃的海域部分,應當明確立體使用海域范圍、允許立體開發利用模式、分層原則、橫向與垂向空間管制、立體分層與平面貫通、重點用海類型、水面水體海床和底土空間一體化設計,明確海權、環保和安全等要求。針對沿海省(自治區、直轄市)需求量大的用海類型,將立體分層設權內容在國土空間總體規劃中予以補充完善,從控制性用海指標視角提出對各類項目的規劃管控和指引要求。

(2)迭代升級空間管理體系。秉承三維立體思維,創新“三維復合用?！蹦Ｊ?動態核查三維用海的權利空間,對海域立體開發的復雜性、漸進性、不確定性給出回應,提高現行行政程序的適宜性。

對經營性立體分層用海使用權,其立體分層空間權屬范圍依據規劃指標確定空間坐標宗海界址。從理論上講,雖然平面用海使用權對立體空間存在合理依附,但是因海域潮汐變化及其不同分層空間使用的異質性,對海域空間具體分層開發使用邊際具有可變性,因此出讓合同只能約定控制分層數量。建議對海域立體分層設權根據用?；顒宇愋?開展漸進式探索實踐:在海域使用權出讓前期,按照規劃編制二維或三維宗海位置圖、宗海界址圖,并將海域立體分層空間出讓范圍在出讓合同條款中約定為海域使用實際空間。用海項目業主按照規劃指標條件,在確權范圍內行使使用權,項目實際開發使用空間必須保持合同約定范圍內。項目完工以后,自然資源主管部門再精準化核定宗海界址點、界址線和起止深度,并根據核定后的宗海空間范圍補充簽訂出讓協議,依法辦理確權登記手續。

對公益性用海的海域立體分層使用權,如軍事用海項目海域使用權、公益事業用海項目海域使用權等,可考慮將宗海位置圖、宗海界址圖、立體分層使用設計方案置于用海預審意見書之后,防止因后續實際立體分層使用需求引致的用海沖突和宗海產權邊際調整,造成用海預審意見書重復審批困局。也就是說,用海項目業主在取得用海預審意見書以后,再到自然資源主管部門申請核定三維立體分層使用空間范圍。用海單位負責編制提供宗海位置圖、宗海界址圖、平面布置圖和垂向用海設計方案,須按照項目用海審批權限報批,取得用海批復文件。

(3)線性工程用海應當具有動態性。對于線性工程用海,由于易受到海域潮汐變化、分層技術等因素影響,宗海橫向、垂向邊界在確權后仍存在一定的不確定性。對于此類宗海,若項目用海與規劃相吻合、不牽扯新的用海項目,宗海的海域使用類型、用海方式、宗海體積未增加,則應允許該宗?？臻g界址范圍在一定范圍內超出或偏離預設邊界。例如,限定實際用?？臻g界址位移原則控制在5 m以內且空間調整幅度控制在10%以內。超出控制額度的,須要進行專項論證,根據實際開發用海單元的技術要求,通過全面分析研判后按照項目用海審批權限報批。對存在空間調整的,自然資源主管部門應當依據規定程序進行公示,公示期間無意見或者意見經過合理處置的,可以按照調整后的宗?？臻g向用海主體簽訂出讓合同補充協議或者核發預審意見書補充文件。另外,作為海域使用權立體分層管控倒逼機制,如果空間調整是基于非政府層面原因,造成空間調整后的海域使用權價格小于原出讓合同約定海域使用權價格的情形,則原出讓合同中高出部分應當不予返還。

5 海域使用權分層設立的權屬登記

海域使用權登記是海域使用權設立、變動以及消滅的成立要件[30]。當下,在我國海域空間立體化開發使用進程中,海域立體分層使用權權屬登記存在問題比較突出。首先,海籍管理模式已經無法適應海域開發需要?，F行以二維平面關系為依據劃定宗海四至邊界的海籍管理模式,體現了海域開發使用的“平面化”管理思維。但在海域立體化開發使用中,海域立體分層使用權既要登記空間范圍四至界址,還要登記使用空間起止深度,二維海籍管理技術已無法滿足海域立體化開發使用的現實需求。其次,海域上下構筑物及其附屬設施登記困難。沿海地方海域立體化利用實踐中,由于一些海域上下構筑物及其附屬設施難以登記,不僅使得其產權范圍難確定,產權歸屬不明確,還會造成不必要的權屬爭執,更讓其無法正常出讓,制約了海域資產屬性的充分發揮與深度利用。最后,登記事項缺失?！捌矫婊钡墓芾硭季S使得其在權屬登記中無法完整地體現海域立體化利用中三維海域開發情形,諸多海域上下構筑物及其附屬設施在海籍圖中沒有呈現,對海域空間立體使用權開發產生相應的影響。

當前,沿海各地在探索海域立體分層確權登記過程中做法各異,亟待統一認識、統一標準、統一登記制度。因此,基于現行權屬登記范式,引入三維海籍管理技術,改革創新海域空間分層使用權登記模式,給海域立體分層開發提供相應保障就顯得尤為必要。建議:①在登記客體層面,要把分層空間與產權空間之間的關系徹底理順。特別是在地方海域空間立體分層確權改革實踐中,產權空間一般取決于分層空間的設定,產權邊際和物理邊際彼此交叉重疊,致使產權界定存在較大難度。②在探測技術層面,要把技術標準作為海域立體探測管理基礎引起重視,加以研制?；诤Ｓ蛄Ⅲw分層使用的不可逆與不可視現實,考慮海域潮汐變化造成水體、海床、底土等資源界址不確定性,探索三維空間坐標,從傳統的端點探測轉向進路探測,在三維空間開發進程中實現同步探測。③在登記制度層面,找到產權空間不確定性與立體分層使用成本之間的均衡點。如果在已設定使用權的空間海域開展立體分層確權審批,原使用權人應持海域立體分層確權審批文件或出讓變更合同、協調協議等相關材料,到屬地不動產登記機構變更登記海域使用權;如果是新申請用海單位則應持海域使用論證、海域立體分層確權審批文件或出讓合同等相關材料,到屬地不動產登記機構進行首次海域使用權確權登記。④在登記方法層面,編制海域立體分層設權宗海界址圖,平面化展示立體分層設權海域空間,明確不同層次海域的功能用途;在不動產登記系統增加海域使用權分層登記業務流轉板塊,添加宗海不同層間切換以及水面、水體、海床和底土信息編輯功能,探索三維登記模式,創新電子發證方式。⑤在登記內容層面,應當在宗海圖中標注立體分層空間坐標宗海界址,增加海域立體分層空間相鄰關系記載,按照審批文件標注實際用海水面、水體、海床或底土等海域立體分層空間信息和確權示意圖。

6 已設定海域使用權與新分層設立使用權協同

海域使用權的分層設立,表明同一宗海域空間立體范圍內的水面、水體、海床和底土用海使用權能夠分別出讓給不同的用海主體,相應地增加了相鄰海域使用權相互間的影響。海域空間資源立體分布具有自然分層性和層疊交叉性的特征,同一區塊的海域空間兼有多種用途勢必引發同一區塊海域空間資源開發的沖突性[20]。協調不同深度層用?；顒又g的沖突是海域立體分層利用的重點,也是影響未來立體用海推廣的重要因素[1]。雖然《海域法》把海域空間分為4個立體層次,但未對如何開發以及相鄰關系如何處理做出明確規定。海域作為自然資源,可以參照《民法典》第三百四十六條關于設立建設用地使用權時不得損害已設立的用益物權的規定,在對海域使用權進行分層設立過程中,要優先保護已設定海域使用權的權益。但總體上看,仍然顯得缺乏法律基礎,實操性不足。

海域使用權立體分層設權是國家鼓勵探索的一種用海新模式,海域空間的立體化開發利用已成必然趨勢,如何協調新設立空間海域使用權與已設定海域使用權間的權益關系成為海域使用權立體分層設權實踐中必須破解的現實問題。建議:①科學研制海域立體空間規劃,系統設計各類海域使用權人權益。規劃研制過程中要充分彰顯規劃的統籌引領功能,在保證海域立體分層使用效應得到充分發揮的同時,還要兼顧好各類相關海域使用權人權益,確保其可操作性。②賦予已設定海域使用權人權益維護優先權。權益爭執產生是基于兩個以上權利主體的存在,因此,在對海域使用權分層出讓過程中,相同條件下首先要賦予已設定海域使用權人權益維護優先權,其實也就為權利主體分離安裝了一道防火墻,相應的發生權益沖突的概率降低。③支持相鄰海域使用權人設立海域役權。海域立體分層使用權與海上構筑物及其附屬設施共用同一宗海域,引發的互相影響、互相限制情形極為繁雜,可參照《民法典》第十五章地役權的相關規定,借鑒當前各地“地役權設立”的具體做法,結合沿海各地開展海域使用權立體分層確權的先行實踐,探索設立海域役權,即:海域使用權立體分層確權過程中,相鄰海域使用權人相互之間在前期應就有關事項進行充分協商并達成一致意見[31-32]?；诤Ｓ蛞蹤嗉s定保障,相鄰海域使用權人為實現對自己擁有海域的開發利用之需,可無償或有償使用其他相鄰用海主體的海域空間,進而避免因海域權屬產生糾紛。最后,根據“優先保護已設定海域使用權人合法權益”的原則,化解相關權益爭執。從以上3種方法切入,有利于避免新設立海域使用權與已設定海域使用權人的權益爭執。然而,因海域立體開發中分層使用權的復雜性與不確定性,往往會使得此類權益糾紛無法避免。因此,為化解此類

權益糾紛,要支持鼓勵相關用海主體充分協商解決,無法達成一致意見的,可參照《民法典》第三百四十六條,新設立的海域使用權,不得損害已設立的用益物權,優先維護海域使用權人合法權益。