鐵路工程單價承包模式下的變更設(shè)計管理
——以滬蘇湖鐵路工程為例

謝存仁，嚴赪強，田 玉，高 翔

（1.上海交通大學(xué) 船舶海洋與建筑工程學(xué)院，上海 200240；2.中國鐵路上海局集團有限公司，上海 200071）

在鐵路工程項目的建設(shè)過程中，由于前期勘察論證不準確、規(guī)范標準變化、施工措施變化、施工工藝調(diào)整更新等原因，都可能引起工程變更設(shè)計［1］。鐵路建設(shè)工程項目的變更設(shè)計會導(dǎo)致工程量發(fā)生變化。總價承包模式下，工程量變化的風(fēng)險由施工單位承擔(dān)；但在單價承包模式下，工程量變化的風(fēng)險則由建設(shè)單位承擔(dān)［2］。單價承包模式下鐵路建設(shè)工程項目變更設(shè)計一旦發(fā)生，就會影響工程造價［3］。因此，建立健全單價承包模式下鐵路建設(shè)工程變更設(shè)計管理工作機制，有助于保障建設(shè)單位在有效控制鐵路建設(shè)工程項目投資的框架下，及時規(guī)范地推進變更設(shè)計工作，確保鐵路建設(shè)項目按計劃建成投產(chǎn)。為此，本文結(jié)合滬蘇湖鐵路建設(shè)工程實際，從建設(shè)單位的角度出發(fā)，對單價承包模式下鐵路建設(shè)工程變更設(shè)計管理進行研究。

在工程建設(shè)項目的變更設(shè)計管理方面，學(xué)者們開展了較為深入的研究。李勁松［4］從建設(shè)單位角度，梳理了變更設(shè)計管理方面的問題，提出了相關(guān)建議和措施。黃秀英［5］結(jié)合廣東新臺高速公路工程建設(shè)實體項目，分析了工程實施階段變更設(shè)計的處理程序，并論述了變更設(shè)計的妥善處置對工程質(zhì)量和投資的控制作用。李其儉［6］從鐵路建設(shè)工程變更設(shè)計管理相關(guān)規(guī)定和行業(yè)做法入手，就鐵路建設(shè)工程Ⅱ類變更設(shè)計審查要點等方面進行簡要闡述，為相關(guān)單位做好鐵路建設(shè)工程Ⅱ類變更設(shè)計的審批管理工作提出相關(guān)建議。劉文等［7］通過對深圳地鐵5號線工程設(shè)計與變更管理基本特征的分析，提出多層次、多主體的設(shè)計管理制度，針對工程項目特點制定了變更設(shè)計管理的基本原則、變更設(shè)計管理的分類和審批制度及變更設(shè)計管理的處理流程。湯虹玲［8］站在施工單位角度，從設(shè)計變更與現(xiàn)場簽證的內(nèi)容范圍、辦理程序、預(yù)算編制、文件歸檔等方面闡述了應(yīng)如何加強管理規(guī)范，保證其正確、完整有效，以及對在結(jié)算中取得合理的經(jīng)濟效益等方面進行研究。趙淼［9］分析了鐵路工程變更設(shè)計管理和施工索賠之間的關(guān)系，并針對鐵路工程不同建設(shè)階段變更設(shè)計的特點，比較分析變更設(shè)計的管理方法，為相關(guān)工程提供借鑒。魯倩［10］分析了近5年來鐵路工程項目118項變更設(shè)計的資料，總結(jié)了導(dǎo)致鐵路工程變更設(shè)計的影響因素，并運用層次分析法對變更設(shè)計因素從主、客觀兩個角度進行評分，得出準確可靠的鐵路工程設(shè)計變更影響因素的綜合性評價結(jié)果。劉偉［11］以宜萬鐵路建設(shè)項目為背景，從業(yè)主方設(shè)計管理角度分析了目前鐵路建設(shè)項目設(shè)計工作中存在的問題和原因，并提出了改進建議。雷睿強等［12］分析了“一帶一路”建設(shè)項目中磨萬鐵路工程施工中變更設(shè)計的管理制度與經(jīng)驗，歸納總結(jié)國外鐵路工程施工變更設(shè)計管理的操作模式和改進思路，有助于今后國外鐵路工程變更設(shè)計管理工作順利實施。

目前，單價承包模式在鐵路建設(shè)工程項目中尚處于試點階段，存在著很多新現(xiàn)象、新問題，上述已有的變更設(shè)計管理研究成果無法完全適應(yīng)當(dāng)前單價承包模式下的鐵路工程變更設(shè)計的管理。針對該問題，本文首先全方位分析了鐵路建設(shè)工程項目發(fā)生變更設(shè)計的原因；其次，對單價承包模式下的變更設(shè)計分類及費用進行論述；最后，通過對單價承包模式下的鐵路建設(shè)工程在勘察設(shè)計階段、招投標階段和工程實施階段的變更設(shè)計管理進行論述，提出應(yīng)對措施，并結(jié)合滬蘇湖鐵路建設(shè)工程項目具體的變更設(shè)計案例進行分析驗證。

1 變更設(shè)計產(chǎn)生的原因

鐵路建設(shè)工程項目在建設(shè)過程中產(chǎn)生變更設(shè)計的原因涉及設(shè)計、環(huán)境條件變化以及工程項目管理要求變化等方方面面［13］，引起鐵路建設(shè)工程項目變更設(shè)計的主要原因有以下幾個方面。

（1）政策、規(guī)范及標準變化。政策變化主要是指國家鐵路行業(yè)主管部門發(fā)文對現(xiàn)行鐵路基本建設(shè)概（預(yù)）算編制辦法、定額、費率等進行調(diào)整，導(dǎo)致工程投資增加、費用調(diào)整；規(guī)范及標準變化主要是指國家鐵路行業(yè)主管部門對鐵路行業(yè)頒布新的規(guī)范和標準。

（2）受征拆、既有地形或現(xiàn)場條件限制，勘察質(zhì)量未達到既定的深度或前期勘察論證不準確，對施工現(xiàn)場地質(zhì)、地形、地貌、植被、水文、取土棄土場地等情況了解掌握不夠，致使施工圖設(shè)計不準確。

（3）設(shè)計錯誤、設(shè)計模糊和設(shè)計深度不夠及各專業(yè)設(shè)計之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致各專業(yè)設(shè)計相矛盾等情況。

（4）施工單位根據(jù)現(xiàn)場實際情況，從施工工藝、使用功能、操作方便及安全施工等方面提出的變更設(shè)計。

（5）非工程參建單位提出的變更設(shè)計。例如，地方高速公路、航道的建設(shè)方案、規(guī)劃與鐵路建設(shè)工程設(shè)計方案發(fā)生沖突，以及地方擴大鐵路建設(shè)工程相關(guān)項目的建設(shè)規(guī)模，或提高相應(yīng)的建設(shè)標準，由此造成的變更設(shè)計。

2 變更設(shè)計分類及費用

2.1 Ⅰ類變更設(shè)計及費用

Ⅰ類變更設(shè)計是指在初步設(shè)計文件批復(fù)后至工程正式驗收前對批準初步設(shè)計文件以及由此引起的施工圖設(shè)計的變更，包括變更建設(shè)規(guī)模、主要技術(shù)標準等國家和鐵路行業(yè)相關(guān)規(guī)范規(guī)定發(fā)生重大調(diào)整等。Ⅰ類變更文件由原初步設(shè)計批復(fù)單位審批，由建設(shè)指揮部提出預(yù)審意見上報中國鐵路上海局集團公司、國鐵集團組織審查，并跟蹤、參與上級管理部門的審批流程。

Ⅰ類變更設(shè)計概算由勘察設(shè)計單位按初步設(shè)計批復(fù)的概算編制原則編制。其中，單價承包項目按照中國鐵路上海局集團公司變更設(shè)計管理辦法執(zhí)行，子目單價按照初步設(shè)計概算編制原則和中標綜合降造率分析確定，并編制工程數(shù)量和費用增減對照表，按規(guī)定報送國鐵集團審批。

2.2 Ⅱ類變更設(shè)計

Ⅱ類變更設(shè)計是指除Ⅰ類變更設(shè)計以外，在施工圖審核合格并交付使用后至正式驗收前，對交付施工圖的變更。

Ⅱ類變更設(shè)計引起的工程費用由勘察設(shè)計單位按變更設(shè)計的工程數(shù)量、施工承包合同約定和初步設(shè)計批復(fù)的概算編制原則編制，按程序?qū)彾ā蝺r承包模式下，單價承包項目變更金額在合同約定額度內(nèi)（滬蘇湖鐵路項目合同約定為300萬元），且合同清單中有適用于變更工作子目的，采用該子目單價；變更金額超過合同約定額度，或合同清單中無適用或類似子目單價的，依據(jù)初步設(shè)計概算編制原則和中標綜合降造率分析確定。

3 變更設(shè)計辦理審批流程

以滬蘇湖鐵路建設(shè)工程為例，Ⅰ類、Ⅱ類變更設(shè)計辦理流程如圖1所示。

圖1 鐵路工程Ⅰ類和Ⅱ類變更設(shè)計辦理流程圖

4 滬蘇湖鐵路建設(shè)工程變更設(shè)計管理實踐

4.1 工程概況

滬蘇湖鐵路是新建的上海經(jīng)蘇州至湖州的鐵路線路，為鐵路建設(shè)工程單價承包模式的試點工程，工程起自上海市虹橋站，途經(jīng)江蘇省蘇州市，終至浙江省湖州市湖州站。正線全長163.8公里，設(shè)站6座，其中新建4座，預(yù)留湖州東站及往杭州方向設(shè)置聯(lián)絡(luò)線的條件。上海樞紐設(shè)聯(lián)絡(luò)線引入上海南站，上海南站普速設(shè)施搬遷至松江南站，同步實施既有滬昆線松江段改線工程。

4.2 勘察設(shè)計階段變更設(shè)計管理實踐

在單價承包模式下，設(shè)計前期的工作是減少變更設(shè)計，這是整個項目投資控制的關(guān)鍵階段。設(shè)計前期外部環(huán)境核查不徹底、設(shè)計深度不夠等原因都會影響設(shè)計質(zhì)量，造成變更設(shè)計數(shù)量多、投資變化大。滬蘇湖鐵路建設(shè)工程在勘察設(shè)計階段，著重針對征地及拆遷、站場土石方、路基附屬工程、橋涵工程等存在變更設(shè)計風(fēng)險點的項目，加強地質(zhì)勘察深度和精度。針對勘察不全面、深度不足等風(fēng)險點，建設(shè)單位組織專門人員對勘察單位組織考察，審核各階段勘察實施方案，定期檢查勘察工作實施情況，保障勘察深度，確保合約按規(guī)履行。此外，建設(shè)單位組織專家對勘察報告質(zhì)量進行評估，出具勘察質(zhì)量報告，同時由設(shè)計、監(jiān)理與施工人員在后續(xù)工作中對勘察報告質(zhì)量進行評估與反饋，作為勘察單位績效考核的依據(jù)。

本文認為勘察設(shè)計階段變更設(shè)計管理一方面要提高設(shè)計質(zhì)量，確保設(shè)計深度。勘察設(shè)計單位應(yīng)加強前期外部環(huán)境、地質(zhì)勘探、管線遷改等方面的調(diào)查精度，盡量減少因外部因素引起的變更設(shè)計。同時設(shè)計人員要盡量減少差、錯、碰、漏，提高施工圖質(zhì)量，變更設(shè)計影響后序?qū)I(yè)的，設(shè)計單位應(yīng)及時通報后序?qū)I(yè)負責(zé)人員，對后續(xù)專業(yè)相關(guān)設(shè)計進行相應(yīng)的調(diào)整。另一方面應(yīng)從運營角度出發(fā)，充分考慮運營需要，減少因設(shè)計、施工與運營維管不一致導(dǎo)致的變更設(shè)計。此外，還需要充分聽取運營單位意見，在初步設(shè)計階段力爭納入相關(guān)設(shè)計，為后續(xù)減少變更打下堅實基礎(chǔ)。

4.3 招投標階段變更設(shè)計管理實踐

滬蘇湖鐵路建設(shè)項目從立項到施工招標投標的周期短。因為設(shè)計時間短、設(shè)計任務(wù)重，設(shè)計單位完成的設(shè)計文件難免存在一些錯漏。在此情況下，建設(shè)單位一方面要組織專家對施工圖紙的可建造性、可施工性、總體性、經(jīng)濟合理性進行審核，從不同角度對設(shè)計圖紙進行全面審核，提高設(shè)計質(zhì)量，避免在施工階段出現(xiàn)設(shè)計失誤或施工圖可施工性差等問題，進而造成變更設(shè)計和投資增加。另一方面要仔細審查招標文件和工程量清單，并重視招標答疑，招標公告發(fā)出后，對投標單位針對圖紙和工程量清單的疑問應(yīng)仔細核對、回復(fù)，最大限度地減少工程實施階段因施工圖紙、招標文件和工程量清單疏漏而引起的變更設(shè)計。

4.4 工程實施階段變更設(shè)計管理實踐

在滬蘇湖鐵路工程施工過程中，建設(shè)單位根據(jù)《鐵道部關(guān)于印發(fā)〈鐵路建設(shè)項目變更設(shè)計管理辦法〉的通知》（鐵建設(shè)〔2012〕253號）、《上海鐵路局關(guān)于印發(fā)〈上海鐵路局建設(shè)項目變更設(shè)計管理辦法〉的通知》（上鐵建〔2015〕382號），結(jié)合單價承包模式下鐵路建設(shè)工程變更設(shè)計的特點，研究制定了相應(yīng)的變更設(shè)計管理辦法，并根據(jù)施工實際，嚴格履行變更設(shè)計程序，加強變更設(shè)計管理。

單價承包模式下，施工單位根據(jù)現(xiàn)場變化情況會提出較多的變更設(shè)計，且大部分為Ⅱ類變更設(shè)計，設(shè)計院的工作量增加較多，但由于目前Ⅱ類變更設(shè)計審批流程煩瑣且不計取設(shè)計費用，無法調(diào)動設(shè)計單位的積極性和主動性。為避免變更設(shè)計程序影響施工進度、涉及項目驗工計價，提升參建單位科學(xué)合理優(yōu)化設(shè)計的積極性和主動性，建設(shè)單位借鑒其他單價承包模式下的鐵路建設(shè)工程項目變更設(shè)計管理辦法，在滬蘇湖鐵路建設(shè)工程項目變更設(shè)計管理辦法中簡化了100萬元以內(nèi)Ⅱ類變更設(shè)計的辦理流程，并設(shè)置了負變更獎勵的相關(guān)條款：

（1）優(yōu)化技術(shù)不復(fù)雜的Ⅱ類變更設(shè)計審批流程，Ⅱ類變更設(shè)計審批權(quán)限按增減費用總額劃分。上海局集團公司授權(quán)指揮部審批技術(shù)不復(fù)雜且1 000萬元以下的變更設(shè)計文件，設(shè)計單位授權(quán)現(xiàn)場指揮部編制技術(shù)不復(fù)雜且100萬元以下的變更設(shè)計文件，加快變更設(shè)計文件編制及審查流程。

（2）優(yōu)化設(shè)計的負變更獎勵。按照《鐵路基本建設(shè)項目投資管理辦法》第37條，建議建設(shè)單位對負變更進行分類，對優(yōu)化設(shè)計的負變更參建單位實行獎勵。工程實施階段，建設(shè)單位應(yīng)嚴格執(zhí)行“先批準，后變更；先設(shè)計，后施工”的變更設(shè)計原則，不得擅自變更設(shè)計，不得未批先干。發(fā)生變更設(shè)計后，應(yīng)及時、有序地履行變更設(shè)計程序，完成變更提議單、變更設(shè)計會審紀要、變更設(shè)計預(yù)審文件及批復(fù)文件等。對實施過程中發(fā)生危及安全、確需立即處理的變更，在應(yīng)急處理后，應(yīng)及時補充完善相關(guān)變更手續(xù)，確保工程建設(shè)依法合規(guī)。建設(shè)單位應(yīng)及時處理變更設(shè)計，按要求履行審批程序，及時核查變更設(shè)計情況。同時，應(yīng)加強節(jié)約投資的變更設(shè)計管理，優(yōu)化施工組織、核實施工條件，及時提出優(yōu)化意見，辦理變更設(shè)計。建設(shè)單位應(yīng)及時、全面掌握整個建設(shè)項目變更設(shè)計情況，做好投資控制，發(fā)生超概情況的，要及時上報。

5 滬蘇湖鐵路建設(shè)工程變更設(shè)計管理典型案例解析

5.1 Ⅰ類變更設(shè)計管理典型案例解析

（1）案例概況

滬蘇湖鐵路工程莊樹下隧道改路基變更設(shè)計。根據(jù)初步設(shè)計批復(fù)意見，滬蘇湖全線填料來源于湖州新開元取土場。實際施工時新開元取土場開采手續(xù)辦理受阻，不具備開采條件。經(jīng)與地方有關(guān)部門協(xié)商，并考慮莊樹下隧道長度較短，隧道所處兩側(cè)山體薄弱，隧道施工及后期運營安全風(fēng)險較高等因素，因此將莊樹下隧道變更為路基，節(jié)約投資約894萬元。

（2）案例解析

該變更設(shè)計是針對初步設(shè)計文件以及由此引起的施工圖設(shè)計的變更，屬Ⅰ類變更設(shè)計，可按照Ⅰ類變更設(shè)計的辦理流程進行審批，其中費用按照初步設(shè)計批復(fù)的概算編制原則和相應(yīng)的中標降造率確定，同時由于該變更設(shè)計節(jié)約了工程投資，建議相關(guān)單位按規(guī)定流程申請優(yōu)化設(shè)計的負變更獎勵費用。

5.2 Ⅱ類變更設(shè)計管理典型案例解析

（1）案例概況

滬蘇湖鐵路建設(shè)工程項目莘浜中橋地基處理原設(shè)計為直徑0.5 m的PHC-AB管樁，但根據(jù)《中國鐵路上海局集團有限公司營業(yè)線施工工務(wù)安全監(jiān)督管理辦法》（上海工〔2020〕345號）文件，為確保既有運營線的穩(wěn)定及安全，鄰近營業(yè)線軟土地段禁止采用管樁樁型。因此，建議將原設(shè)計直徑0.5 m的PHC-AB管樁變更為直徑0.8 m的鉆孔樁。

（2）案例解析

該變更設(shè)計增加投資約291萬元，屬于增減金額在300萬元以下的Ⅱ類變更設(shè)計，又由于增加投資大于100萬元，因此需按照Ⅱ類變更設(shè)計審批流程進行審批。其中，變更設(shè)計引起的合同價格調(diào)整按以下原則執(zhí)行：已標價工程量清單中有適用于變更項目的子目的，采用該子目的單價；已標價工程量清單中無適用于變更項目的子目的，按照初步設(shè)計批復(fù)概算編制原則和相應(yīng)的中標降造率確定。

6 結(jié)語

在鐵路工程項目建設(shè)過程中，因存在的不確定性因素較多，所以發(fā)生變更設(shè)計的情況是不可避免的［14］。在單價承包模式下，變更設(shè)計對鐵路建設(shè)工程造價的影響更大，加大了工程投資控制的難度。因此，在單價承包模式下，建設(shè)單位應(yīng)站在項目建設(shè)全局的立場來處理變更設(shè)計問題，規(guī)范變更設(shè)計管理，構(gòu)建完善的變更設(shè)計處理工作機制。本文結(jié)合滬蘇湖鐵路建設(shè)工程項目實際，從建設(shè)項目的勘察設(shè)計、工程招投標、工程實施3個階段，分別闡述規(guī)范變更設(shè)計管理應(yīng)注意的問題和采取的應(yīng)對措施，并結(jié)合滬蘇湖鐵路建設(shè)工程具體案例對變更設(shè)計的原因、分類和費用及審批流程進行解析，研究成果有助于提高單價承包模式下鐵路建設(shè)工程變更設(shè)計管理效率、加快工程進度、提高工程質(zhì)量、控制工程投資，進而為單價承包模式下的鐵路建設(shè)工程項目變更設(shè)計管理工作提供經(jīng)驗借鑒。