北京“兩區”建設進展與政策效應研究

杜倩倩

（中共北京市海淀區委黨校 北京 100094）

習近平總書記在2020年中國國際服務貿易交易會上宣布，支持北京打造國家服務業擴大開放綜合示范區，設立以科技創新、服務業開放、數字經濟為主要特征的自由貿易試驗區?！皟蓞^”建設是黨中央在構建新發展格局中賦予北京的重大責任，是在綜合考慮北京發展現狀、基礎條件、城市戰略定位等因素作出的重要決策，也是為北京推動首都高質量發展帶來的極好機遇。

北京市委書記蔡奇就率先探索構建新發展格局提出，要在緊要處落好“五子”，率先探索有效路徑?！皟蓞^”建設作為“五子”的第二子，跟蹤“兩區”建設進展，評估建設效果，分析管理模式，識別建設進程中存在的問題，提出修正完善的對策建議，是保證“兩區”建設更加科學有效推進的必要環節。

“兩區”建設的理論分析

自由貿易是指國家取消對進出口貿易的限制和阻礙，取消對本國進出口商品的各種特權和優惠，包括進口關稅、出口補貼、國內生產補貼、貿易配額或進口許可證等因素，使商品自由地進出口，在國內外市場上自由競爭。自由貿易通過消除貿易壁壘給各國在效率和公平兩個角度創造了經濟增長和收入差距縮小的包容性空間，通過市場的互換放大了各方的市場競爭優勢，進一步增強各國企業的國際競爭力，放大利潤，實現經濟增長（孫新華和陳金賢，2008）。

比較優勢是國際貿易理論的基石之一（周文和馮文韜，2021）。李嘉圖（Ricardo）比較優勢理論認為，即使一個國家的每一種產品的生產效率都絕對的小于其他國家同種商品的生產效率，也能夠基于產品相對生產效率，專門生產并出口本國相對較高生產率的產品，通過貿易實現本國和世界福利水平的提升。因此，每個國家都應專業化生產并出口比較優勢的產品，進口比較劣勢的產品。比較優勢的理論根基是機會成本（周江、胡靜鋒等，2021；裴長洪和劉斌，2020），認為產品是一國或地區知識和能力的載體，綜合反映了其擁有的所有要素稟賦信息，包括自然資源、技術工藝、制度環境、財務金融等稟賦和能力（Hausmannr&Klinger B，2007）。如果說比較優勢是靜態和先天的優勢，那么競爭優勢則可以通過國家戰略布局實現發展瓶頸的突破，競爭的領域也不一定要與先天稟賦所在的比較優勢領域相一致，這一點對廣大發展中國家實現趕超尤其重要。競爭力的強弱決定競爭優勢，從競爭優勢的角度出發參與國際貿易將有助于產業生產效率的提高和經濟的轉型升級（周文和馮文韜，2021）。

選擇在服務業領域擴大開放，主要目的是引入競爭，推動要素自由流動，實現更快發展。國際貿易反映的是比較優勢和競爭優勢，比如，中美相比，中國在輕工業和部分高端制造業上具有比較優勢，而美國在重化工業和高端制造業領域的貿易價格普遍低于中國，具有比較優勢（周江、胡靜鋒等，2021）。中央支持北京設立“兩區”，推動服務業9大領域擴大開放、賦予自貿試驗區更大改革自主權，深入開展差別化探索，根本目的在于發揮比較優勢，提高商品和服務的國際競爭力，加快推動北京高質量發展，建設具有全球影響力的國際科技創新中心。

在管理體制上，一般涉及多層級、多部門的協調，理論上存在較高的協調成本。當代政府部門間的協調困境緣于科層制組織深層的結構性缺失?？茖又啤皩I化”和“層級化”給組織部門間和層級間的溝通協調留下了結構性的障礙，即橫向按照職能劃分部門，縱向按照層級劃分權力范圍。但專業部門屬于平行機構，沒有權力上的隸屬關系，只有配合的義務，并沒有構成強制執行力，或者其強制性遠不如層級化條件下的上級命令。科層制組織縱向的層級化結構形成了下級對上級的依賴和利益綁定，容易產生只對上負責而忽視平級請求的現象，進一步弱化了平行部門間的協調能力（魏巍，2021）。

北京“兩區”建設進展與政策分析

（一）“兩區”建設進展

國家服務業擴大開放綜合示范區建設。北京服務業擴大開放是一個漸進的過程，基于服務業擴大開放試點的五年實踐，設立國家服務業擴大開放綜合示范區。2015年5月，國務院批復《北京市開展服務業擴大開放綜合試點總體方案》，同意北京進行為期三年的服務業擴大開放綜合試點。2017年、2019年國務院相繼批復《深化改革推進北京市服務業擴大開放綜合試點工作方案》和《全面推進北京市服務業擴大開放綜合試點工作方案》，標志著北京服務業擴大開放試點進入全面推進階段。2020年9月，國務院印發《關于深化北京市新一輪服務業擴大開放綜合試點建設國家服務業擴大開放綜合示范區工作方案》，北京服務業擴大開放由“試點”升級為“示范區”。該《工作方案》明確主要在科技服務、數字經濟和貿易、金融、互聯網信息、商貿文旅、教育、健康醫療、專業服務、航空服務9大重點產業領域深化改革擴大開放，提出了2025年和2030年的建設目標。目前，“9大領域17個區域4大要素”（16區和經開區，人才、知識產權、財稅、貨物通關4大要素）系列方案制定印發。

中國（北京）自由貿易試驗區建設。我國從2013年設立上海自由貿易試驗區開始對標國際經貿新規則進行新一輪改革開放。到2021年，自貿區布局不斷優化擴容，總數達21個包含67個片區，形成了東西南北中協調、陸海統籌的開放態勢（全毅和張婷玉，2021）。中國（北京）自由貿易試驗區于2020年9月設立，其實施范圍119.68平方公里，包括三個片區即科技創新片區（在海淀和昌平區政府掛牌）、國際商務服務片區（在朝陽、通州和順義區政府掛牌）、高端產業片區（在大興區政府和經開區管委會掛牌）。北京自貿試驗區建設圍繞制度創新，以形成可復制可推廣經驗為基本要求，目的是促進北京建設具有全球影響力的科技創新中心，加快打造服務業擴大開放先行區、數字經濟試驗區，構建京津冀協同發展的高水平對外開放平臺。

（二）“兩區”建設政策分析

北京“兩區”建設已形成了包括條例、管理辦法、意見、通知、行動計劃或方案等多層次的政策體系。2015年以來，國家出臺了包括《外商投資法實施條例》《優化營商環境條例》在內的26項政策，涵蓋外商投資、營商環境、自貿區深化改革、民營企業改革、出口退（免）稅、司法保障等多方面。北京市出臺的政策更為全面和具體，主要有51項，政策內容涉及營商環境、外商投資、高精尖產業、科技創新、數字貿易、醫藥健康、法律服務、外籍人才、企業稅費、境外合作、知識產權保護、文化貿易、養老服務、金融、自貿區企業用工、生活性服務業等，以及針對不同自貿區片區的專項政策。服務業擴大開放五年多來，北京市全面落實國務院批復的403項任務，形成了120余項全國首創或效果最優的開放創新舉措，向全國和自貿試驗區推廣了6批25項試點經驗和最佳實踐案例，一批代表性項目在京落地。截至2021年10月，北京“兩區”方案所涉及的251項任務已落地實施215項①。但整體而言，關于“兩區”聯動的政策較為少見，政策間的融合度有待提高。

（三）“兩區”建設評價

北京服務業擴大開放綜合示范區是全國首個，示范區政策適用于北京全域，而自貿區政策僅在三個片區（范圍涉及7個區）實施，地理范圍上國家服務業擴大開放綜合示范區遠高于自貿區的區域設置（王佃凱，2020）。

北京服務業擴大開放試點探索與綜合示范區的設立為中國（北京）自由貿易試驗區的建設奠定了堅實的政策和制度基礎，自貿區作為服務業擴大開放綜合示范區的載體和平臺在三大片區進行開放，有助于推動服務業擴大開放實踐。中國新一輪高水平對外開放的主要目標是通過開放促改革釋放制度紅利，從而推動經濟高質量發展。2013年以來，隨著上海、天津、廣東、福建等18個自由貿易試驗區相繼設立，擴大服務業對外開放成為自貿區建設的重要內容（王佃凱，2020）。

服務業擴大開放的領域大多屬于高精尖行業，是未來產業發展趨勢，開放自然就要引入競爭，競爭能夠提高效率，實現要素有序流動和優勝劣汰。因此，“兩區”是實現北京轉型高質量發展、提高國際競爭力的重要舉措和手段。服務業擴大開放的重點產業領域中，72%的領域屬于生產性服務業，而生產性服務業主要服務于實體經濟，如金融服務業為高科技企業融資，生產性服務業發展得好有利于企業核心競爭力和技術水平的提高。北京在服務業領域推動擴大開放已積累了豐富的試點探索經驗，在北京實行服務業擴大開放和設立自貿區，既有底氣也有自身優勢。

北京“兩區”建設政策效應與管理模式分析

（一）“兩區”建設政策效應

主要以定量方式評價北京“兩區”建設政策效應，基于數據可獲得、客觀性、可比較為原則，主要從經濟規模、開放結構、開放效率、產業升級、雙向投資質量、營商環境、自貿區橫向對比等維度進行分析。

第一，服務業規模不斷擴大，進出口貿易穩步提升。如圖1所示，北京第三產業主要為服務業，2020年第三產業增加值30278.6億元，占GDP的83.8%，高于全國（54.5%）和上海（73.1%），并超過美國服務業占比（戴慧，2019）；北京第三產業增速1.0%②，略低于全國（2.1%）和上海（1.8%）。從三產增速趨勢來看，2015年前與GDP增速接近，但之后明顯高于GDP增速，整體呈下降趨勢，特別是2020年受新冠肺炎疫情影響，三產增速稍低于GDP增速，總體來說服務業擴大開放后第三產業規模及增長良好。隨著服務業開放力度加大，進出口規模大幅提高。2018年服務貿易進出口總額1606.19億美元，較2015年增長23.3%；2020年貨物進出口總值23215.9億元，較2015年增長17.1%。

第二，服務業開放結構更加優化，但國際旅游、會展增長乏力。北京金融市場不斷擴大，2020年金融業增加值達到7188億元，分別是2010年的3.5倍、2015年的1.6倍；近年來金融業增加值占GDP的比重不斷提高，2020年達到19.9%。戰略新興產業呈現出較快發展勢頭，近五年年均增速12.3%，占GDP的份額從2016年的20.9%增長至2020年的24.8%，高于金融業占比。如圖2所示，以中關村國家自主創新示范區為例，其高新技術企業2020年實現總收入7.2萬億元，增長9.1%，其中實現技術收入1.5萬億元，增長14.9%，處于高速增長階段。服務業擴大開放給技術服務業帶來較快增長空間，2008-2014年技術服務收入占企業總收入的比重逐年下滑，但2015年之后表現出很好的快速增長趨勢，從2014年的13.4%提高至2020年的22.2%；專利授權數量也呈現出相似的趨勢。

在商貿文化方面，近五年入境游客人次呈下降態勢，但國際旅游收入仍在增加，2020年受疫情沖擊入境游客人次和國際旅游收入均出現斷崖式下降，分別從2019年的376.9萬人次、51.9萬億美元跌至34.1萬人次、4.8萬億美元，旅游業整體表現不樂觀；會展業發展較為平穩（2020年受疫情影響除外），2016-2019年穩中有進，國際會議和展覽收入增幅較小。

第三，服務業勞動生產率提高，促進其他行業生產率提升。2010-2020年北京第三產業勞動生產率連年提高，2020年達到287651元/人，是2010年的1.9倍。然而，第三產業勞動生產率提高相當于全市勞動生產率的比例在下降，特別是2015年之后持續下降，側面反映出其他行業的勞動生產率在提高，且增長率要高于第三產業，部分原因是服務業開放特別是生產性服務業的開放，帶來了科技含量更高、質量更優的服務產品和管理經驗，進而促進其他行業技術水平的提高。相關研究證實，服務業擴大開放能促進本國企業的技術創新，縮小與發達國家的技術差距（李宏亮和謝建國，2018；陳啟斐和張為付，2017），且通過制造業服務化水平提升、企業成本節約以及技術溢出效應等，對本國制造業企業生產率提升具有顯著的促進作用（古柳和戴翔，2020）。

第四，產業結構進一步轉型升級，推動價值鏈走向更高端。北京市三次產業結構不斷優化，主要表現為二產的進一步壓縮（2010年21.6%，2020年15.8%），以服務業為主的第三產業迅速發展（2010年77.6%，2020年83.8%），整體不斷向高精尖等高端產業邁進。一方面，服務業開放與產業結構升級之間存在穩定性較強的關系（陳明和魏作磊，2016），其傳輸路徑主要是通過生產性服務業開放，形成了對制造業的正向外溢效應（姚星等，2012），促進產業結構高級化，同時服務業對外開放會加快國內放松管制，進而促進服務業更快發展。另一方面，自貿區通過引進一些創新型外資企業，倒逼本土企業更新經營理念、創新生產方式和使用先進技術，在競爭中提升自主創新能力，將帶來本地產業結構的升級與優化（王愛儉、方云龍等，2020）。

第五，“兩區”建設制度改革對創新能力具有顯著的提升作用。2010-2020年，北京市研究與試驗發展經費支出占地區生產總值的比例從5.69%提高到6.44%，均高于上海市同期水平（2020年為4.1%）。專利申請量和授權量從2010年的5.7萬件、3.4萬件分別增長至2020年的25.7萬件、16.3萬件，萬人發明專利擁有量十年間增加了近7倍，特別是2015年之后提速明顯。2010-2020年簽訂各類技術合同數量增長66.1%，技術合同成交總額增加3倍。從微觀層面看，“兩區”建設帶來的競爭效應從兩方面提升了北京自主創新能力：一是通過制度優勢和政策優惠，吸引了大量優質內外資企業集聚，加大了企業競爭；二是對各類進口商品的優惠政策提高了同類商品間的可替代程度，加劇了產品競爭。宏觀上看，“兩區”的貿易與投資在帶動要素集聚的同時，也帶來了知識和技術的空間溢出，提升了北京的創新能力（李子聯和劉丹，2021）。

第六，對外商投資的吸引力近幾年波動較大，不利于自貿區的高質量發展。2020年實際利用外商直接投資141億美元，比上年下降0.8%，較2017年最高點下降42.0%，反映出北京的投資環境對外商的吸引力在降低。從實際利用外商直接投資結構上看，科學研究和技術服務業占比34.0%，信息傳輸、軟件和信息技術服務業占比為31.6%，租賃和商務服務業占比為10.3%。2019年1-11月，北京市服務業擴大開放重點領域實際利用外資占全市實際利用外資的83.9%，較上年底提高22.6個百分點。

第七，營商環境更加優化升級，有利于要素自由流動。國家服務業擴大開放綜合示范區建設促進了交易成本的降低。在《工作方案》中，涉及擴大市場準入、體制機制改革創新等內容，通過這些創新舉措，北京市營商環境得到了優化。2021年2月《北京市進一步優化營商環境更好服務市場主體實施方案》發布，這是營商環境的4.0版改革，相比前三版改革，4.0版力度更大、范圍更寬、內容更豐富。根據世界銀行營商環境評價結果，北京營商便利度得分由2016年的62.87上升到了2019年的73.59（世界銀行，2020），近兩年排名全國第一。隨著營商環境的改善，企業交易成本進一步降低，促進服務產品和要素的自由流動，有利于經濟增長。

第八，與上海自貿區相比，北京自貿區的經濟體量、單位效益更高，高技術產業更為活躍。上海自貿區涉及范圍240.22平方公里，包含保稅區、陸家嘴金融片區（含世博地區）、金橋開發片區、張江高科技片區、臨港新片區等5個片區。（北京）自由貿易試驗區實施范圍119.68平方公里，包含科技創新、國際商務服務、高端產業三個片區，地域范圍包含海淀、昌平、朝陽、通州、順義、大興、經開區等7區。將北京7個區的相關指標加總，與上海自貿區進行橫向對比，以反映北京自貿區建設現狀。數據顯示，北京自貿區面積僅為上海自貿區的1/2，但實際利用外商投資額是上海自貿區的1.6倍，外貿進出口總額2019年達到18972億元，是上海的1.3倍，但兩個自貿區均呈現貿易逆差，自貿區商品的國際競爭力不高，對外貿易處于不利地位。2019年全球競爭力指數，中國排名28名（73.9分），新加坡排名第一（84.8分），美國排名第二（83.7分），這印證了中國的全球競爭力還有很大提升空間。從高技術產業產值來看，北京自貿區高達6344.77億元，是上海自貿區的2.3倍，從高技術產業產值占當年GDP比重來看，北京自貿區高技術產業對經濟貢獻較大，占17.9%，上海只有7.1%。

（二）“兩區”建設管理模式與發展障礙

2020年12月，北京市設立中國（北京）自由貿易試驗區（國家服務業擴大開放綜合示范區）工作領導小組，為市委議事協調機構，領導小組辦公室設在市商務局。2021年10月《中國（北京）自由貿易試驗區條例（征求意見稿)》關于自貿區“管理體制”，指出固化市區兩級領導小組和辦公室的體制機制；在市級層面設立新型研究機構；明確具備條件的區域可探索法定機構等管理模式，實行企業化管理，市場化運作；對市級權限下放作出規定；建立自貿試驗區統計監測制度。北京自貿區設立后，13個區相繼出臺“兩區”建設工作方案，成立“兩區”工作領導小組（懷柔區和房山區為工作專班）。譬如，2020年12月，海淀區組建區委書記任組長、區長任第一副組長的“兩區”建設工作領導小組，下設由12位區領導牽頭的12個專項協調工作組和分管區領導兼任主任的專班式辦公室，各專項協調工作組制定具體工作方案，統籌推進各領域改革創新政策及重大項目。2021年6月《海淀區“兩區”建設工作方案（2020-2021）》印發。

北京實行的是“市級‘兩區’工作領導小組+12個專項協調工作組”的管理模式，如市“兩區”建設數字經濟協調工作組，12個專項協調工作組涵蓋60個市級部門和13個區政府。調研發現，現行管理體制下“兩區”建設相關工作的協調難度大，市級相關政策需要層層落實，執行鏈條長，效率較低，一定程度導致權責不清、責任落實不到位。由于北京自貿區分布在7個不同區域，且有個別自貿區是跨區甚至跨省分市，如海淀自貿區和昌平自貿區就存在地理交叉，大興自貿區和河北省自貿區在同一園區內。因此，在管理體制的頂層設計上需要兼顧省市聯動協作，合理制定不同區的管理職責?？傊斍啊皟蓞^”建設現行管理體制機制難以適應服務業擴大開放和自貿區高效建設需求，“兩區”聯動的政策與制度創新整體性不足。

結論與建議

考察和評估“兩區”建設進展、政策效應及管理模式，對于北京市調整“兩區”政策、深化改革和營商環境建設具有重要的參考意義?！皟蓞^”是實現北京轉型高質量發展、提高國際競爭力的重要舉措和手段。服務業擴大開放在九大領域引入競爭，其中72%的領域屬于生產性服務業，開放程度與效果直接影響實體經濟的核心競爭力和技術水平。評估發現，北京“兩區”建設起步較快，五年服務業擴大開放試點積累了豐富經驗，推動服務業擴大開放、設立自貿區，北京既有底氣又有自身優勢。國家和北京市層面構建了相對全面的政策體系，管理上形成了“1+12”的組織結構。“兩區”建設取得了積極成效：一是服務業規模不斷擴大，進出口貿易穩步提升；二是服務業開放結構更加優化，金融業、戰略新興產業、科技服務業發展勢頭較快；三是服務業勞動生產率提高，并促進了第二產業生產率提升；四是產業結構進一步轉型升級，高端產業發展迅猛，第三產業份額超過美國；五是“兩區”建設制度改革極大提升了創新能力；六是營商環境更加優化升級；七是北京自貿區的經濟體量、單位效益高于上海自貿區，高技術產業更加活躍。但也存在一定不足，包括：“兩區”聯動的政策較為少見，政策間的融合度有待提高；現行“1+12”的管理模式協調難度大，執行鏈條長，難以適應高效率建設需求；對外商投資的吸引力在減弱，且波動幅度較大，不利于自貿區的高質量發展；國際旅游、會展業增長乏力，特別是疫情以來更為低迷，直接影響自貿區商務會展業的發展。

結合現狀和不足，本文從管理體制、統計指標體系、吸引外資、不同自貿區片區差異化發展、“五子”融合方面提出對策建議：一是精簡“兩區”建設管理組織結構，縮減縱向管理鏈條，可借鑒中國（上海）自貿區管理體制，構建“市級‘兩區’建設領導小組+市級‘兩區’建設管委會+區級‘兩區’建設管理局”模式，確保管理職責清晰、運行高效，同時在區級管理局引進一批高端專業化的管理人才，以高層次人才推進“兩區”高標準建設。二是研究建立中國（北京）自由貿易試驗區專門的經濟運行和制度創新統計指標體系，方便跟蹤監測評估，可參照上海自貿區統計，至少包括經濟總量、結構和效率、對外貿易、人才與人力資本、營商環境、創新創業情況等維度。三是優化營商環境和服務，增強自貿區對國際高端要素的集聚能力，形成規模經濟，扭轉對外貿易所處的不利地位。四是不同自貿片區在執行統一法律法規、統一規劃和政策的前提下，各片區可結合自身條件和資源稟賦情況探索差異化發展路徑，避免同質化和均等化，提高服務業擴大開放效率，更好服務于北京高質量發展。五是促進“兩區”建設政策疊加優勢與國際科技創新中心建設融合，提升以基礎研究、科技服務為基礎而形成的高端產業的國際競爭力。

注釋：

①北京市政府網站，http://www.beijing.gov.cn/fuwu/lqfw/gggs/202110/t20211028_2522621.html

②按照2000年=100可比口徑計算。