探索基層治理現代化的中國經驗
——黨建引領基層治理的研究回顧與展望

陳念平

黨建引領基層治理是加強黨的基層建設、推進基層治理現代化的重要制度安排，是新時代基層黨建與基層治理的主線。黨的十九屆四中全會強調，要完善黨領導基層群眾自治組織的制度，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》(2021年4月28日印發)要求全面完善黨建引領基層治理機制。在頂層議題的推動下，黨建引領基層治理迅速成為黨建、政治學、公共管理學、社會學等多個學科的研究熱點，形成了較為豐富的研究成果。

圍繞黨建引領基層治理這一熱點議題，現有研究關注了哪些問題？有哪些新的發現？其中有怎樣的邏輯關聯？還有哪些重要問題需要進一步展開研究？本研究通過梳理與分析國內學術界有關黨建引領基層治理研究的重要文獻，力求形成理解黨建引領基層治理研究的知識圖譜，展望黨建引領基層治理研究的未來方向。

一、研究視角：黨建引領基層治理研究的三個視角

黨建引領基層治理的現有研究，站在頂層設計、中層結構、基層行為等不同方位，從價值—功能、結構—關系、事件—過程等視角，搭建黨建引領基層治理研究的框架，形成了理解黨建引領基層治理的立體視圖。

價值—功能視角的研究，以治理為自變量、以黨建為因變量，從黨建的廣角鏡頭向下俯視，立足于鞏固黨的執政基礎，闡釋論證黨建引領基層治理的重要性與必要性。結構—關系視角的研究，將黨建與基層治理視為一對交互變量，從政黨與社會關系的雙焦鏡頭，解釋基層社會如何被政黨組織動員、生產培育并團結凝聚起來。事件—過程視角的研究，以黨建為自變量，以治理為因變量，在基層治理的田野點扎根，視黨建為基層行政治理的補充、校正和超越，在解釋中國基層治理現代化的本土經驗中導入基層黨建這個關鍵要素，探索基層治理現代化的本土經驗。

圖1 黨建引領基層治理研究的三種視角

(一) 以黨的基層建設為主題的價值—功能視角

此類研究以黨的基層建設為主題，以宏大的視角進行政治敘事，闡釋黨建引領的價值意義與功能作用。認為政治邏輯是主導邏輯，通過強化黨員屬地管理提高社會整合能力；行政邏輯作為政治邏輯的衍生品，通過區域化黨建緩解條塊矛盾等體制弊病，而最終落腳點都在于提高服務群眾能力以強化黨的執政合法性。而且，黨建引領的邏輯在基層治理中已呈現出結構化特質，體現出“人民至上”的價值本位優勢、“尊重規律”的制度賦能優勢、政治領航的組織動員優勢、“干部當先”的頭雁示范優勢。

黨建引領是中國基層治理的最大優勢與顯著特征，這是黨的社會革命歷史使命、黨的自我革命鮮明品格、黨群關系同心圓的社會結構、應對個體化社會發展趨勢及其挑戰決定的，具有重要的現實意義和時代價值。一方面，轉型社會要求執政黨變革管理機制和方式。社會的去組織化會導致基層社會多呈現一盤散沙狀態，社會信任衰減引發社會動員困境、形塑作用失靈導致行為引導成效不彰、參與網絡缺失降低主體互動水平。在當下中國社會情境下，把居民組織起來，需要依托政黨權威，以整合社會資源。另一方面，把黨建的工作重心向基層轉移是重大政治舉措，是新時代黨建的價值取向與制度安排，為推進基層黨建、鞏固黨的組織開辟了廣闊空間，將決定我國社會治理體系和治理能力現代化的前途。黨建引領基層治理是執政黨通過組織建設對自身執政基礎、政府治理能力和社會的組織性的全方位加固，從嚴密組織體系、健全組織功能、改進工作方式和活動方式以及凝聚價值共識等方面，增強了黨和基層社會的聯系。

黨建引領基層治理發揮著政治領導、利益協調、社會整合、文化導向與服務保障等功能，統籌與平衡基層黨組織的管理功能、密切聯系群眾功能、服務功能與基層治理功能，推動社會治理價值理念創新、結構功能創新、組織體系創新、方式方法創新、體制機制創新，可以增強黨的長期執政能力，在治理實踐中教育黨員、錘煉黨組織，提高治理能力并建構社會秩序。

(二) 以政黨與社會關系為中心的結構—關系視角

一些學者從中觀視角解釋黨建引領基層治理中的政黨與社會關系，主張超越國家—社會二元范式，將政黨在基層治理中的狀態從“脫嵌”和“懸浮”帶向“回歸”和“嵌入”。這些研究主要從黨建引領基層治理的實踐田野中提練出中層概念，解釋黨建引領基層治理實踐中的政黨與社會關系。比較有代表性的觀點有政黨創制社會、政黨激活社會、政黨嵌入社會、政黨整合社會、政黨為社會治理劃界等。

1.政黨創制或激活社會

持“政黨創制社會”觀點者認為，中國基層社會治理轉型的本土邏輯是寓管理于社會創制之中。城市社區黨建兼具政治建設與社會構建雙重性，發揮了主體補位和社會建構的功能，投射了黨二次構建社會的意志。在社會力量薄弱的條件下，國家既創造社會伙伴，又使其運行在制度框架內，將國家偏好與社會偏好橋接為一個連續體，增強其合法性與自主性。

但持激活論觀點者認為，“先有社會后有政黨”，因而是政黨激活社會而非創制社會。社區黨組織通過規則制定和組織觀念塑造，以再組織化機制將原先隱蔽的社會力量激活。基層黨建以新發展階段城市社區治理的社會基礎為前提條件，而政黨介入與社會對接后，轉變了社區治理模式，又對社會基礎進行再造，因而社會與政黨的互動按“黨組織建設-黨與社會對接-治理模式轉變-社會基礎再造”的邏輯順序發展。

2.政黨嵌入并整合社會

持嵌入論或整合論的學者們認為，黨建引領基層治理主要體現為政黨通過利益聚合、組織構建和價值塑造等方式，將散居于社區內的個人、家庭和其他社會主體整合成為相互依存、富有共識、有能力展開集體行動的有機共同體的過程，事實上蘊含著從“社區生活共同體營造”到“社區治理共同體構建”的實踐邏輯。主體方面，黨為基層社會中不同主體構建行動舞臺，以“柔性化”方式重新吸納社會空間中的組織和個體進入基層治理場域，走出傳統的機械“說教”模式，以超越“科層化”運作機制實現黨組織的“有效在場”。功能與機制方面，黨主要從組織嵌入、價值引領、資源整合三個維度引領基層社會，運用黨建的空間塑造功能推動組織整合、黨建的政治引領功能促進價值整合、黨建的社會動員功能助推社會建構。對象方面，以政治議事協調機構為支撐，從利益、結構和價值等方面向外整合社會；向內整合行政資源，增強基層黨組織對于各級行政力量的滲透；向下整合群眾，加強基層黨組織與廣大群眾的融入。

學者們還提出了“政黨統合”“開放式黨建”“嵌入式黨建”“服務型黨建”“參與式黨建”“實踐型黨建”“全域黨建”“組織吸納社會”等概念，倡導構建“黨社雙向開放”的組織結構，打造“黨政強、社會強”的均衡型基層治理結構，將黨建寓于基層治理之中，實現社會整合。

3.政黨為社會治理劃界

當下中國城市社區治理格局的再生產，強調由黨直接劃定紅線，明確紅線所在的政治化邏輯；又力圖調整治理邊界的行政化邏輯，在紅線以內實現基層社會的多主體共治，兩方面的整合協調構成城市基層社區的治理新格局，形成一種政黨在場下的新的國家-社會關系。黨建引領的政治邏輯、治理重心下移的管理(行政)邏輯、選擇性參與的生活邏輯共同交織，生產了黨組織領導下集“政治、服務(行政)、社會”功能于一體的社區復合體，政治秩序邏輯統領管理邏輯與生活邏輯，居民更多地在個體生活界面活動。

4.社會向政黨靠攏

在社會組織中，政黨統合創造了以政治表現為標準的社會組織評價體系，并通過建立資源渠道和創造政治吸納兩個機制進行獎勵，賦予表現優秀的社會組織領導人政治身份，造就了大量社會組織競爭核心圈位置，使基層社會組織產生了向體制主動靠攏的變化。在城市社區中，黨建引領從治理結構優化、治理功能整合、動員路徑創新、動員主體培育四方面形成居民參與的長效機制，結構上嵌入，將支部建在單位居民區，使社區治理邊界與熟人社會邊界重合，而社區黨委通過賦予支部書記推薦和考核居民組長和樓棟長的權力，強化了支部書記對積極分子的組織和動員能力；黨支部的管理和服務對象由黨員群體擴大為支部所有居民，職能由政治職能擴大至社會等職能；路徑上實現黨員與群眾、政治與情感的雙重動員；主體上采取黨員老帶新，干部帶群眾的傳幫帶機制，從而重建了個體與國家之間的社會聯結。

(三) 以基層治理現代化為議題的事件—過程視角

黨的十八大以來，黨建引領基層治理逐漸成為基層治理創新的主流。各地推進系統化基層黨建創新，以價值引領為政治本色，以體系重塑、平臺再造、方法變革等內容為重點突破口，以技術融合為時代特色，實現黨建對基層社會治理的重塑。受黨建引領基層治理的實踐熱潮吸引，一大批學者扎根田野，以案例研究等實證方法，展開黨建引領基層治理的事件—過程研究，尋找中間變量，解開績效生產的機制和邏輯鏈條，梳理地方治理中黨建引領何以協調國家機關體系、何以破解碎片化治理困局、何以整合多元主體以及何以調適國家與社會關系，將當代中國地方治理現代化的本土經驗提升為中國地方治理的理論貢獻，致力于解釋并探索一條平衡活力與秩序的中國式基層治理現代化道路。

治理邏輯方面，學者們認為，黨建引領基層治理不只是頂層制度設計的產物，而是基層在長期摸索和應對挑戰時形成的一系列做法。黨建是對行政治理進行補充、校正和超越，以解決行政化治理的碎片化、封閉化、形式主義等固有弊端，而非簡單替代，具有使命擔當、整合主義和回應社會的核心特質。黨建邏輯把控方向、價值引領、以身作則，而治理邏輯以效率為追求，具有風險規避、事本主義和專業治理的核心特征。

治理主體與結構方面，黨建引領基層治理，將組織內部分割的條塊力量與外部碎片化的多元治理主體整合起來共同開展基層社會治理。在縱向維度，重構縱向府際關系，從以條援塊、柔性結構、向下增能等方面，以區域黨建實現條塊合作，以柔性黨建提高組織結構彈性，夯實基層黨組織力量、激勵干部擔當作為、鼓勵基層治理創新，實現治理重心下移，彌補科層制條塊分割、結構僵化、動力不足等弊病。在橫向維度，黨組織領導下，吸納社會力量、市場力量參與基層治理，重構社會治理網絡，實現治理主體的一核多元。

治理對象與治理方式方面，黨建引領基層治理，踐行黨的群眾路線，以簡約治理、協商治理、價值治理、情感治理等方式，使治理對象主體化，感召帶動群眾，將黨的價值目標內化為群眾的自覺行動。一方面，采取簡約治理、統合治理等方式，深入群眾、發動群眾，把群眾納入治理體系中來，使治理對象主體化，發揮群眾力量，降低組織運行成本，提高治理效能；另一方面，以價值治理與情感治理，感召動員群眾，把使命型政黨的價值目標融入到基層治理之中，以自治德治法治相融合的方式實現共同的善治目標。

治理模式與類型方面，黨建引領基層治理在不同類型的社區呈現出不同的引領模式。有學者將社區分類為商品房社區、回遷戶或城中村等過渡型社區以及脫胎于單位制的老舊社區，并從老舊社區黨建引領社區治理個案中提練一種政黨整合型的現代熟人社區治理模式。也有學者將黨建引領基層治理的實踐探索，歸納為價值引領式治理、平臺搭建式治理、資源整合式治理、機制保障式治理等四種類型。

二、研究熱點：基層治理現代化議題的本土經驗研究

在對諸多案例進行分析解釋后，基于本土經驗的事件-過程視角研究出現某種意義上的理論自覺。一方面，黨建在基層治理研究中的價值凸顯。學者們更加認同，研究中國基層治理離不開黨建，或者說，黨建引領是中國基層治理現代化的一個關鍵常量。另一方面，學者們將黨建引領基層治理與公共管理的經典理論進行對話，捕捉到中國基層治理的特殊性以及黨建引領這個關鍵常量的表現方式，從而對相關理論進行修正或提出新的理論框架。

(一) 治理價值與情感：使命型政黨的價值感召

黨建引領基層治理，依托政黨權威，從價值感召、行動倡導、利益協調等方面著力，通過政策宣講、政治宣傳、示范帶動、浸潤濡化等手段，以紅色管家、紅色物業、紅色網絡、三治融合等模式為載體，將政黨價值與傳統道德文化、共同體情感等融入基層治理過程，以政黨價值駕馭科層制的形式理性。

第一，依托政黨權威，嵌入政黨價值。一是政黨價值嵌入社區空間。基層黨組織以建構新黨建空間的形式嵌入基層治理場域，改造基層社會的公共空間，將政黨價值滲入日常社會生活。以黨群服務中心、城市驛站、紅色會客廳等為切入點，建立集黨建展示、黨建業務、黨群服務、學習生活等一體化的空間形態，以空間整合、聯動、延伸、擴展機制，成為凝聚基層社會治理共識、搭建多元主體協同治理網絡、推動精細化治理、拓展公共服務的有效空間載體。二是政黨價值嵌入業委會等社會組織與物業等市場組織之中。有學者分析全國7個紅色業委會實踐案例發現，中國社會治理制度情境下，基層黨組織通過規則設計和獎懲機制、組織嵌入與人員選擇機制、黨建精神融入和黨員典型示范機制將業主組織納入政黨主導的體制框架中，重塑了業主組織的合法性。

第二，把政黨價值與傳統道德文化、共同體情感相融合。如，溫州以黨建引領構建立體的新德治模式，通過慈善文化潤人心完成道德約束、通過榜樣力量化德行實現道德施教、通過公益服務安鄰里主導道德建構。“楓橋經驗”創新性實踐，也體現政黨價值的嵌入邏輯，表現為構建國家權威主導下的多元基層治理體系、發揮社會主義核心價值觀的輻射與濡化功能、以及培育穩定持續的利益調節與發展動力機制三方面。黨建引領基層治理中的情感維度也受到了一定關注。一方面，基層黨組織努力培育、觸發社區或村落的共同體情感，將共同體情感與政黨價值相融合，使之成為基層治理的潤滑劑；另一方面，要求黨員干部用好情感治理工具。基層治理需要通過行動骨干投入時間和情感協調內外關系，以情感治理控制內部行為的負外部性。

(二) 治理主體與結構：多層次整合與彈性化結構

治理主體與結構方面，現有研究重點關注了黨建引領對多元治理主體的多層次整合，發現黨建引領何以超越或彌補科層制弊病，在基層治理實踐中將制度優勢轉化為治理效能。學者們借用元治理、整體性治理等概念，解釋黨建引領基層治理的內部多層級整合邏輯；以網絡治理、協同治理等概念，解釋黨建引領基層治理的外部多主體整合邏輯。

黨建引領基層治理蘊含了跨組織協調、為流動社會搭建治理網絡、推動治理共同體成長等制度要素，在基層治理實踐場域形成了一種強調政黨引領的超行政治理模式。執政黨通過發揮政黨的組織和政治優勢，依托政黨的政治整合功能和社會整合功能，促進治理與服務的有效融合，推動了治理主體的跨組織協同、治理價值的共識維護以及治理權威的社會化建構。

1.縱向整合：科層動員整合條塊力量

縱向整合在實踐中主要表現為區域化黨建這一模式。區域化黨建通過科層動員把黨員下沉到社區，責任壓實到黨員，在屬地雙重管理邏輯下，將條線的資源及其相應的資源調配權力逆流到基層社會單元，“條條”支援“塊塊”，“塊塊”在某種程度上掌握了逆向調度“條條”的權力，促進了條塊整合。

關于區域化黨建的大量案例研究發現，基層黨組織通過把區域內的各類企事業單位、社會團體和黨員組織起來，協調溝通區域內的各類社會單元，從而推動基層黨組織建設與社會治理相互促進；通過民主集中制、“雙報到”、黨群同心圓等機制，凸顯了黨組織及黨員作為獨特的政治行動者的內在優勢。如，浙江金華市“紅色網格”，把基層黨組織和黨員納入“網格化”管理，落實黨員網格責任制，提高“基層黨建+社會治理”能力。

2.層級彈性：柔性黨建緩解組織結構僵化

相較于政府行政組織，基層黨組織在結構上更加靈活，可以根據基層社會事務的性質與密度靈活調整黨組織的設置，克服科層制的結構剛性矛盾。轉型社會，由于人口的快速流動與治理重心的快速變化，基層治理事務也隨之發生變化，經常出現組織資源與治理事務匹配性不足的矛盾。基層黨組織則通過在事務密集地區柔性增設黨組、黨支部或黨小組，以及設置臨時黨支部或黨小組的方式，緩解基層治理事務與組織資源不匹配的矛盾。如，為應對新時期基層事務劇增矛盾，加強區域內集體經濟聯村發展，某省Z鎮在鎮黨委與91個行政村之間設立6個黨建示范區，以區域化黨建的方式重塑組織結構、以黨員聯戶的方式激活聯系群眾的組織過程、以治理導向再造黨建嵌入鄉村治理的組織路徑，最終使黨建成為轉型期國家與社會互動的黏合劑。某鎮下沉黨建重心，將黨小組建在村民組上，通過加強黨小組建設、構建黨建活動陣地、加強黨員隊伍建設，提高了基層黨組織建設，以組織嵌入與空間吸納的方式實現了基層黨組織的“實際在場”，有效解決了黨組織在鄉村社會中的虛化、弱化與邊緣化等問題。

3.橫向整合：政治動員重構治理網絡

從橫向上看，黨建引領基層治理推動了社會、市場等多元治理主體在黨的領導下協商合作，重構了基層治理網絡，推動了社會治理共同體的成長。

有學者將黨建引領基層治理的統合治理模式視為網絡治理的中國實現形態。黨建引領基層治理，借助“黨委統籌的項目制”“基層黨組織體系擴展”“黨員骨干下沉”等機制重塑基層社會，并拓展復雜治理的能力。這種治理模式具有網絡治理的基本要素，強調構建多元組織關系以及組織之間的協作，但其核心是黨組織融入治理過程，以黨組織能力的強化來統合基層社會，通過內生化的體制能力激活社會自身的自我調節和運轉能力。也有學者認為，黨建引領基層治理與元治理理論相契合。社區治理實踐中，黨組織將多方主體整合起來，重構出一核多元的治理網絡結構，其中，中國共產黨是唯一領導核心，政府是主導力量，社區居委會是關鍵依托、社區社會組織是能動力量、駐區單位是重要支撐、社區居民是堅實基礎。

(三) 治理過程與方式：簡約治理、協商治理

黨建引領基層治理的治理方式上，有諸如簡約治理、協商治理等解釋框架。鄉村治理中，黨建引領基層治理體現出簡約治理的邏輯。處于國家與鄉村社會“結合點”的基層黨組織通過“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”和“統分結合”等非科層化治理方式，低成本、高效率地實現其“承上啟下”功能，塑造了中國式鄉村治理現代化的獨特內涵。城市社區治理中，黨建引領基層治理遵循了低成本撬動機制。黨建引領進入小區，縮小基層群眾自治的單元，降低了群眾自治的規模成本；黨組織運用意識形態和紀律約束，發揮黨員兼具組織成員與居民雙重身份的優勢，撬動社區社會建設，降低了群眾自治的組織成本。

協商治理則是實現社會整合的一種方式。如，都江堰市依托村莊內生的村民議事組織和協商傳統，通過黨社協商的統合策略構建基于村民議事會和小組議事會的雙層協商制度，有效激活村莊協商治理機制；通過對鄉村“兩新”組織的政治吸納、對散居院落和聚居社區的組織嵌入，實現黨組織網絡對鄉村新興治理主體和鄉村社會的的縱橫全覆蓋；治理網絡的橫向擴張與縱向重塑以及雙層協商機制的激活，形成黨建統合創新鄉村治理的基本運行機制。

(四) 治理動力：向基層增能，推動治理創新

黨建引領基層治理的總體趨勢是構建簡約高效的基層管理體制，治理重心下移基層、資源和服務下沉社區、職責和權力下放街道；基本形態是黨組織掛帥形成組織間的協作治理網絡，把基層黨建、社會治理、公共服務融為一體；內在動力是黨的政治引領、組織、能力引領和機制引領的能力。而基層黨建也為解決基層治理問題提供超常規的動力。

一是提高組織能力，增強內生動力。中國共產黨是一種迥異于西方“選舉型政黨”的“使命型政黨”，具有對偉大使命的明確認知與自覺擔當,對人民群眾的價值承諾與倫理關切，對黨性修養的高度強調與典型示范等特點。從這個意義上，黨建引領能為基層治理提供源源不竭的精神動力。基層黨組織通過多種方式增強這種精神動力，如，深圳市寶安區從組織凝聚力、政治領導力、模范帶動力、動員號召力四個維度，將基層黨組織的政治優勢轉化為治理效能，提高服務能力。

二是政治動員與組織激勵，為治理創新提供動力。基層治理的技術平臺創新或流程再造，某種意義上是對原有的科層運作程序進行換軌，需要黨建引領的超越性力量推動執行，為治理創新以及新機制的推行提供動力。如，北京“吹哨報到”與“接訴即辦”等機制，之所以能持續并通過政策試點上升為全局性的改革，秘訣就是“黨建引領”，集中表現為持久的創新引領力、強大的組織動員力、有效的紀律約束力和及時的制度推動力。

三、實踐問題：黨建引領基層治理的問題與對策

盡管黨建引領基層治理有彌補科層制缺陷的諸多潛能，但學者們也發現了黨建引領基層治理在實踐中存在諸多問題，并提出了對策建議。

(一) 存在的問題

黨建引領基層治理在實踐中仍然存在各種問題，主要表現在黨建工作的形式化、基層治理的單向度化等方面。

1.黨建工作形式化

學者們發現，有些地方實踐中存在著黨建引領與基層治理脫節的現象。

一是引領功能定位不準，導致黨建脫離群眾。引領價值與結構存在黨政與社會力量失衡問題，主流價值與其他主體價值理念之間的張力依然存在，有的地方社會參與度和參與積極性不高，存在脫離群眾的現象。

二是引領方式形式化，產生形式主義、內卷化等現象。實踐中存在把以黨務工作當作黨建全部工作的現象，痕跡管理取代群眾工作。一項基于17個副省級城市社區治理實踐的研究發現，一些地方的社區黨建工作浮在面上，盒子檔案一大堆，難以深入群眾生活解決實際問題；有的停留在口號層面，既缺乏組織載體，又缺乏場地和經費支持；還有的缺乏邊界，參與具體事務過多，不堪重負；一些新小區“隱形黨員”“口袋黨員”多，老舊小區的組織活動缺乏吸引力，等等。

2.基層治理單向度化

黨建引領泛化，導致政府治理窄化、公眾參與空間萎縮。組織架構的聯誼性導致制度疲軟、行政推動導致執行受阻，表現為合作機制下的黨建工作責任回流、黨建工作全速發展下的虛假創新、黨建參與主體積極響應下的個體疏離等。

有些地方存在治理主體單一化的現象。在有些地方，黨建引領被泛化為“全面替代”，干了很多不該干也干不好的事，使原有的行政治理體系“退出一線”，干擾了行政資源的合理配置，基層黨組織和黨員對于基層治理的問題“親自動手，全包全攬”，使理應由各方參與、居民共治的社區建設變成了“黨員干、群眾看”的局面，社會組織、公眾的參與空間萎縮。

有些地方存在治理手段單一化的現象。單一治理主體采取理念滲透、組織滲透、程序滲透和服務滲透等多種路徑持續將影響下移，而基層出于考評壓力，泛化使用行政手段，使基層社會治理陷入行政有效而治理無效的危機之中。

(二) 改進的建議

要避免基層黨建和基層治理兩張皮，就要在融合上想辦法。融合是一個雙向互動的過程。黨建方面，需厘清黨建引領的功能邊界，做到黨建引領不越位不錯位不缺位，優化黨建引領的平臺、制度與機制，創新黨建引領的技術；基層治理方面，創新踐行群眾路線的路徑方式，凝聚價值共識，激活多元主體共治。

1.堅持黨建引領，凝聚價值共識

黨建引領的制度優勢要轉化為治理效能仍需從強化方向引領、激發并整合廣大黨員的主觀動能、深化與社會各類主體的互動合作、優化服務等方面付諸具體舉措，對社會治理的結構、議題、績效和過程產生實質性影響。

一是凝聚價值共識。牢固樹立黨建引領理念，從政治引領、價值引領、組織引領、法治引領等四個方面著手，通過塑造典型、樹立標桿、模范引領、主題教育等手段，強化價值認同，把社會主義核心價值融入到基層社會生活中，構建文化包容整合機制。

二是加強組織建設。健全基層治理體系，完善黨領導基層群眾自治組織的制度。明確各級黨組織在社會治理中的領導責任和協同合作，構建分類明晰、責任明確、易于操作的制度體系，將各類治理主體聯系到一起。強化人才保障、資金投入、考核評價等制度，充分發揮黨員干部的模范作用，促進干部黨員能力提升，形塑普通黨員政治認同，提高普通群眾動員能力。

三是加強作風建設。常態化推進黨的作風建設，營造擔當實干、風清氣正的基層治理文化。堅持問題導向，將自上而下的黨建任務考核轉向以治理實效來檢驗黨建成果，構建一種具有可控性、可調適性、網絡化的 “黨政嵌入式韌性治理”模式，在黨政嵌入與簡約治理之間維系動態平衡。

2.堅持人民至上，踐行群眾路線

堅持“以人民為中心”的治理理念，加強民主協商，培育社會力量，促進公眾參與，充分發揮群眾力量，構建一核多元的治理共同體網絡結構。

一是加強民主協商，促進公眾參與。明確民主議事協商的主體、程序和范圍，構建民主協商體系，切實解決治理重難點問題。設立監督機制，暢通監督渠道，使公眾能夠及時高效表達利益訴求、監督違規行為。強化基層黨建的政治功能和利益整合功能，利用黨員血緣、地緣和業緣等社會資源的優勢，發動群眾積極參與鄉村政治，并以“黨員包戶”“黨建服務站”“黨建同心圓”等工作機制實現黨建聯系群眾的常態化和制度化。

二是培育社會力量，構建治理共同體。有學者認為，應賦權基層，構建社會力量聯通政府和百姓的閉合網絡，形成協同共治的內生動力。進一步推動社區治理單元下沉至小區層面，尤其要注重激活社區精英群體，實現從營造社區生活共同體向構建社區治理共同體的邁進。

3.厘清功能邊界，掌舵而非劃槳

明確黨建引領的功能邊界，處理好黨建引領與政府管理、黨建引領與社會共治、黨建引領與法治保障的關系。基層黨委要在把方向、謀大局、定政策、促協調等方面下功夫，不能隨意代替其他治理主體發揮作用，政府要在自身職責體系上承擔其使命，行使好城市管理、社會治理和公共服務等職責，市場要在競爭性物品和服務提供上發揮作用，社會組織要在公共物品和公共服務提供上下功夫，而居民要擁有自治的權力，承擔公民責任。

一是處理好黨建引領與政府管理的關系。體制改革的難點突破、機制創新的平臺建設、整體推進的法治保障、改革創新的宏觀把握等突破性、創新性、跨越性、整體性的超常規工作需要黨建引領，而常規工作則應由政府日常管理。在依法依規厘清黨建引領邊界的基礎上，不越位、不錯位、不缺位，發揮黨組織的政治引領優勢、組織引領優勢和價值引領優勢，在輿論引導、凝聚共識、整合資源、搭建平臺、提供政治保障、培育社會組織等方面發揮總攬全局和統籌協調的作用，凝聚基層治理的整體合力。

二是處理好黨建引領與社區共治的關系。黨組織要樹立“組織該做的事絕不推諉、群眾能管的事絕不包辦、社會可做的事絕不越權”的理念，厘清社區治理職權、加強社區居民自治、激發社會組織活力，通過統籌協調、規范引導、組織動員、支持服務、凝聚骨干等方式，平衡秩序與活力之間的關系。遵循社區自主性原則，根據群眾需求與參與度差異，探索分類引領方式。

三是處理好黨建引領與法治保障的關系。 黨建要為法治保障發揮引領作用。發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，平衡管理與服務職能，依法設置、轉變、履行政府職能，以基層黨建的組織優勢實現法治資源的縱向銜接，以法治標尺的橫向聯通實現基層黨建的合法化。法治的核心是依法治權，在實際工作中，既不能搞權大于法，也絕不能搞違法創新；既要把權力關進法治的籠子里，同時也要勇于創新，有所作為，提升基層黨組織的權力規范運行，提高黨員干部的依法辦事能力、決策能力、管理能力、服務能力。

4.優化治理方式，促進德治、法治、自治融合

在實踐中創新治理平臺與治理方式，完善黨組織引領、群眾訴求表達、社會治理推進等機制，促進德治、法治、自治融合。

從機制上，實現德治、法治、自治的集成治理。不僅要明確“分”的邏輯，即注重黨建在基層自治、法治和德治領域的引領機制，而且要通過補位、整合、調控等機制構建實現自治、法治和德治的融匯集成，即以“合”的邏輯促進基層治理體系的結構性均衡。建立黨建引領的社區自治聯動機制、社區資源整合機制、社區共治協商機制，加大外部資源引入力度、加強內部資源的流動和互補、實行資源的精準化供給。

從技術上，推動智能化治理。充分發揮黨建的引領帶動作用，通過“黨建+數據平臺”“黨建+問題導向”“黨建+網格聯動”的有效探索，促進基層治理理念意識、體系格局、機制體制、環境技術、行動規范等由“傳統粗放管理”向“現代精細治理”轉換。

四、研究展望：探索基層治理現代化的中國路徑

黨建引領基層治理研究已經取得了較為豐碩的成果，從價值-功能、結構-關系、事件-過程等相互關聯的三個視角建構起了研究框架，充分討論了黨建引領基層治理實踐中存在的問題，提出了有針對性的對策建議。但研究尚有不足。價值維度的研究敘事宏大，缺少故事細節、欠缺經驗質感，更多是對政黨以新形式再入場的必要性的反復強調。結構-關系維度的研究，對政黨在基層社會的在場形式與結果進行了解釋，事實上，中國共產黨一直是一個扎根于基層的政黨，以各種方式與基層社會保持著聯系，采用哪些工具、如何在場且如何實現更好地在場？這些具體問題更需要受到關注。事件-過程維度的研究，也存在某種程度上的話語空轉現象，有以某個樣板案例為證據來放大整個黨建引領基層治理機制有效性的嫌疑，仍然需要將黨建引領基層治理研究再具體化，案例選擇再普遍化，對更多非樣板社區進行調查。更重要的是，需從基層治理現代化的時代背景與視角對黨建引領基層治理現象進行理論反思。

未來可從理論提升、政策過程、治理工具等方面入手，探索基層治理現代化的中國模式，解釋新時代黨的群眾路線的踐行過程，分析黨建引領基層治理的工具組合及其有效性。

(一) 探索基層治理現代化的中國路徑

在某種意義上，經典的科層制理論、整體性治理理論、網絡治理理論等都不足以解釋黨建引領基層治理的經驗現象。相較于科層制的形式理性特征，它強調使命型政黨的價值追求和黨員干部的擔當精神；相較于網絡治理中的多元主體平等共治，它更強調加強黨的領導、貫徹黨的主張；相較于整體性治理理論或協同治理理論的集中整合邏輯，它在鄉村治理過程中又體現出簡約治理的行動邏輯，且要求在治理過程中對內堅持民主集中制，對外開展基層民主協商、踐行群眾路線等等。

從基于本土經驗的事件-過程視角的研究文獻中可以發現，黨建引領基層治理，在價值維度上突出使命型政黨的擔當精神、吸納優秀傳統文化，重視基層治理過程中的政黨價值嵌入；在結構維度上，具有多層次整合的顯著特征，黨建引領縱向科層動員以整合條塊資源、彈性化層級結構，橫向政治動員以吸納多元治理主體，形成一核多元的治理網絡結構；在治理方式上，遵循低成本撬動機制，體現出簡約治理的邏輯，采取協商治理等多種方式綜合施策；在治理動力上，依托壓力型體制的動力機制，激勵干部擔當作為，為基層增能賦權。

將經典的科層制等理論與這些對黨建引領基層治理經驗現象的梳理歸納進行對比，可以發現中國基層治理現代化的某種獨特性，從而在本土經驗的基礎上發展出理論，探索歸納一種基層治理現代化的中國路徑。

(二) 解釋新時代黨的群眾路線的踐行過程

從新時代黨的群眾路線視角對黨建引領基層治理的執行過程進行解釋。從黨的群眾路線的視角，組織整合、價值感召、流程與空間再造，是一個制度化踐行群眾路線的來去過程。組織整合，即各級黨員下沉到社區，進入群眾生活場域，與群眾在一起，深入群眾之中發現問題，找到最大公約數，從而形成共同議題、建構群體共識，實現核心價值規范、政策議題從群眾中來；流程再造，則是為有效地從群眾中發現問題、解決群眾的問題而進行的機制優化；價值感召，即到群眾中去，把具有最大公約數的價值規范、政黨意識形態向群眾宣傳，使之成為集體價值遵循，形成黨領導下的共同體。黨建引領基層治理的整個運作過程，從某種意義上，正是新時代黨的群眾路線的具體踐行方式。

(三) 分析黨建引領基層治理的工具組合及其有效性

在基層治理工作中，黨建引領不只是一種宏觀抽象的政治原則、靜態的組織結構或制度安排，更是用來解決基層實際問題的方法。因而，將黨建引領的政治優勢轉化為基層治理效能，還需要借助一整套實用的、動態的、面向問題的、向多維度延展的復合工具。有必要從治理工具維度理解黨建引領基層治理的現實狀況和多重難題，系統性分析各類工具及其組合優化，以實現基層治理的精準化，并從中尋找更具推廣價值的方案。