微治理：基層社會治理現代化的觀念容器與實踐載體

汪仲啟 周彥如

近年來，在中國城鄉基層治理場域中，大量“微自治”“微協商”“微更新”“微改造”“微行動”“微項目”“微心愿”等以“微”為特征的治理實踐層出不窮。這類治理形式在一些地區取得了良好的治理效果，并引起學術界的關注。我們將這一類概念和實踐統一稱為“微治理”。從類型特征來看，微治理具有明顯的社會性和自治色彩，是基層社會自治共治的一種重要形式；從發展脈絡來看，這一創新模式的原型或許可追溯至我國鄉村村民小組自治，后來擴展到城市社區，最終得到全面擴散。徐勇等人的研究表明，早在20世紀80年代，廣東云浮和清遠兩地以村民小組(自然村)為基礎，充分發掘鄉土社會內部的積極因素開展村民自治。在城市社區中，20世紀末，武漢市江漢區開始探索社區建設中的“院落自治”和“門棟自治”。這類基層治理實踐，不僅具有鮮明的自治色彩，而且在治理單元的選擇或設定上體現了微縮化的特征，實際上就是某種形式的微治理。2014年，廈門市海滄區的社區“微治理”項目獲評民政部“2013年度中國社區治理十大創新成果”，并在全國推廣。至此，微治理開始受到國家、社會和學界的廣泛關注。作為近年來中國基層社會治理中的一種創新形式，學界對“微治理”的研究已經進入起步階段，并形成了一定的知識積累。然而，對于微治理何以在基層社會治理領域大量普及，微治理對于現代社會治理有何種意義，學界尚缺少全面的梳理和討論。本文所關注并試圖回答的核心問題是：為何微治理會在基層治理實踐中大量出現？這僅僅是創新經驗擴散過程中“形式上的模仿”，還是基層社會治理現代化過程中“規律上的再現”？

一、微治理的內涵特征

“微治理”具有極為豐富的實踐面向，不同地區往往會有不同的著力點和表現形式，如從內容上著手的“微實事”“微心愿”，從對象上著手的“微更新”“微改造”，方法上著手的“微自治”“微協商”等。實際上，不同的微治理形式背后存在一般性的共性邏輯。我們從治理單元、治理主體、治理事項、治理方法等四個層面對微治理的內涵特征進行概括。

(一)微觀尺度：治理單元的微縮性與可及性。作為基層治理的一種特定類型，微治理的獨特性首先表現為治理單元的規模尺度“微縮化”。任何治理活動都必須基于一定規模的治理單元而展開，如“全球治理”“國家治理”屬于宏觀治理，而“城市治理”“交通治理”等可稱為中觀治理。就其范圍而言，基層治理和社區治理等相對于前兩類，已經屬于微觀層面的治理形態。但是，我們所說的“微治理”，則是在基層治理和社區治理的更次一級單元尺度上的治理活動。如果說通常意義上的治理的空間場域往往是一個“面”的概念，那么微治理的空間場域則更加類似于一個“點”。例如，一些學者從微治理的空間尺度和規模層次出發，將其界定為將“社區劃分為更小單元來組織居民參與和自治”，即將社會治理單元由原先的行政化社區下沉到小區、院落、樓棟等更微觀層次。據此，我們認為，從治理單元的微觀尺度出發，微治理具有兩大特征。一是微縮性。微治理的單元不同于固定的行政社區，其規模更加微小，可隨治理主體、治理對象的改變靈活切換。無論是村(居)民小組還是院落和門棟都屬于“微自治”范圍,它將原來的村居自治或社區治理范疇進一步細分。二是可及性。對基層公共服務和居民參與而言，微治理將觸角下探到社區以內，以樓棟、院落、小區等微觀社區空間為治理單元，不僅明顯縮短了治理主體之間的距離，從而觸及了治理中的“最后100米”；也提升了居民與治理事項之間的關聯度以及資源和參與的可及性，更易于解決大型、超大型社區內居民辦事不便、群眾多元化服務需求得不到滿足等問題。

(二)多元主體：治理主體的內生性和多元性。空間尺度上的微觀性是微治理的顯在特征，隨著空間尺度縮小而來的，則是治理自主性的增強，即微治理通常主要依賴治理單元內部的主體要素開展治理活動，主要表現為一種面向微觀事務而進行的“自主治理”或“合作治理”。在主體路徑中，微治理常常被界定為社區居民能動地開展自主治理活動，強調其治理主體的內生性；或者在多元主體的參與下實現對社區微觀公共事務的“共治”，強調參與主體的多元性。在此基礎上，一種觀點將微治理理解為“微自治”。“自治”視野下的微治理依托社區內生性力量，突出居民的主體性與能動性，自治主體獲得更多的空間和自由度，基層群眾自治功能得到更充分發揮。比如，在挖掘鄉村社會內生性資源的基礎上，“微自治”強化了行政村以下單元的自治功能。另一種觀點是將其理解為“微共治”。“微共治”不僅將群眾自治納入話語體系，也更加注重國家主導下的多元主體參與，尤其是注重發揮黨委領導和政府主導的作用。在國家項目資源的支持和充分的群眾動員基礎上，微治理通過“多元協作、降縮單元、利益聯結、賦權增能”等機制，帶動基層群眾參與公共事務。例如，盡管在鄉村“微自治”中，農民一般是依托于村民理事會、村民議事會等組織載體進行自我管理和自我服務，但在治理議題的建構及治理過程的規范化上，村黨小組、村委會等行政力量仍發揮著不可或缺的作用。可見，微治理的治理主體突出以下兩大特征。一是內生性。微治理側重于治理過程中原子化具象的居民個體以及居民自發形成、組建的隊伍、團體等微組織的自主性參與，強調賦權于民，讓基層民主自治成為人民群眾自我管理的自覺行為，基層居民作為治理主體直接參與政策討論。在微治理的結構中，治理主體和治理活動高度一體化，居民既是治理者，也是被治理者。二是多元性。在實踐中，微治理逐漸形成了一種“小平臺、大參與”的格局，構建起多元主體參與、協同共治的行動體系。這一體系不僅涵蓋了基層政府、基層政權和社區工作站等傳統主體，還拓展到一些新興群眾組織，如樓委會、居民理事會、業主聯誼會等。

(三)微小事務：治理事項的生活化與關聯性。微治理之“微”除了表示空間尺度和規模層次的“微小”之外，還包括治理事項的微小特征。同國家治理相對應，社區治理反映了一種層次上“較低”、強度上“較弱”、尺度上“較小”的“生活政治學”。而這“低”“弱”“小”，恰恰也是微治理最為顯著的特征。因此，微治理通常具有強烈的生活色彩，很大程度上就表現為一種生活中的治理，或者說對于生活性事務和議題的治理，治理活動同居民生活之間具有較強的貼近性與關聯性。實踐中，微治理解決的主要是小微單元內與群眾日常生活密切相關的問題，滿足的通常是小范圍群體甚至個體的偏好，因此具有貼近生活、靈活多樣、目標具體等特征。相對于科層式的宏觀治理，微治理的議題往往屬于一定地域范圍內的生活空間。直觀來看，微治理關心的是與居民生活緊密相關的“小事”，如慰問孤寡、樓道衛生、綠地使用、亭臺修建等日常“小生活”，其議題內容區別于重大的政治、立法與行政等事務。由于與居民生活的高度關聯性，這就決定了微治理的治理對象往往是瑣碎化、差異化的細微事務；而且，由于關乎居民的眼前利益，貼近居民短期訴求，因此微治理處理的事項往往迫切要求得到解決，即“解燃眉之急”。另外，相較于高強度的治理變革或者高剛性的專業治理，微治理往往不尋求改變基本結構，而只是對于現狀進行一定程度的改良與微調。比如，通過“微參與”進行民主協商，而非治理格局的大幅改變。

(四)參與協商：治理方法的直接性與民主性。由于微治理具有空間上的天然鄰近性、居民間的同質聚居性、互動中的便捷高效性，因此相對于其他形式的各類治理，微治理具有更強的治理直接性和群眾參與性，基層群眾能夠對關乎自身利益的微觀公共事物進行直接治理。正是由于空間尺度、參與主體、治理事項的上述特性，使得微治理可以更加適于采用民主協商的治理機制。因此，微治理既強調對小微治理單元及群團組織自治能力的培育和開發，也強調增強居民自治及參與社區治理的能力。在具體運作方式上，微治理不僅要求創造性地實行有地方特色的民主自治，也突出了微治理主體平等參與的重要性，落實協商民主的價值訴求。總之，微治理利用居民議事甚至移動微平臺等多種形式，實現多元利益主體的充分參與，并在具體事務的討論解決過程中使得基層協商民主的價值追求與政策目標得以落實。

從已有研究來看，“微治理”常常被界定為發生在社會微觀層次上的一些具體的、小范圍的、漸進式的治理活動，其核心特點在“微”。但是，上述分析表明，微治理并非僅僅是指治理單元或規模上“微小”的種種具體治理實踐，而是一種在單元、主體、事項、方法等方面都具有自身獨特屬性的治理形態。本質上，微治理是一種發生在社區次一層級小尺度范圍內，在不改變既有結構的情況下，為實現對于現狀的小幅度改善而開展的合作性集體行動。

二、微治理的生成與運行邏輯

在治理創新的擴散過程中，模仿是一個較為常見的機制。現有研究發現，地方政府的自主創新會有著密集的政策學習，但“簡單的復制模仿基本上無從發生，因為這與地方政府所追求的‘創新’不符，無法構成地方政績”。這就決定，作為一種當前密集出現的基層社會治理創新實踐，微治理不可能僅僅是形式上相互模仿的產物，而是有著其內生性的共性邏輯。

(一)微治理的生成邏輯

1.現實需求：基層自治的結構性困境。在治理體系的總體結構當中，基層被設定為一個主要依靠自治的空間場域。但實際上，我國基層治理長期存在社區自治功能弱化的問題。早在“微治理”概念提出之前，基層自治組織的過度行政化和自治性不足問題就受到了學界的廣泛關注，其基本格局被概括為“行政抑制自治”或“行政吸納社會”。在這種趨勢下，社區自治總體上表現為一種自上而下的“建構型自治”和“行政性自治”，而缺乏自下而上的“內生型自治”和“自在型自治”。比如在有的鄉村，村委會甚至承擔著百余項法定行政職能，名義上作為自治單元的建制村成為事實上的“行政村”。行政化管理與社會化自治兩種不同權力邏輯交織并行，產生了政府過度整合、行政過度干預、自治空間擠壓等困境，亦導致了基層負擔過重、居民參與疲軟等問題。基層群眾自治組織的這種“懸浮”狀態，為“微治理”的產生創造了需求、預留了空間。

與此同時，服務精準對接機制不足導致的公共服務“供需異位”問題，進一步削弱社區居民參與動力。在傳統國家“包辦一切”的社區管理模式下，居民需求差異大、人口異質化程度高、組織化程度低等問題，進一步導致社區公共服務工作中的供需異位和集體行動困境。盡管國家針對這些弊端采取了一些“自上而下”的賦權改革，但缺乏“自下而上”自主建構的制度變遷也無法從頂層設計上對基層民眾差異化、異質性的需求進行精準對接。其后果是，社區治理陷入“有形式無內容”，居民參與率低、參與意愿不強，“社區做好事、居民不領情”等窘境，迫切需要推動基層治理進一步在地化、貼近化。

2.外部條件：國家權力的主動介入。一方面，微治理產生于社會自組織能力不足、國家支配社會的大環境之下。另一方面，按照奧斯特羅姆的觀點，人們要能夠自己組織起來解決集體行動的困境，又離不開一定的制度條件，這樣的制度涉及操作層、政策層和憲法層。這意味著作為基層場域中的“元治理”要素，國家應適當“在場”，為自主治理活動創造條件。

已有研究表明，在微治理的產生過程中，國家扮演著組織者和資源分配者兩大核心角色。首先，國家作為微治理的初始組織者，分擔了一部分集體行動成本。國家借助行政力量，發揮公共政策支持功能，有序引導協作共治，通過社區精英動員和引領居民參與社區公共事務治理。比如，為了解決院落改造中居民不理解、不參與、不支持的難題，一些社區由黨委牽頭成立院落黨小組，社區干部協助建立院落自治小組，有時甚至登門入戶開展宣傳工作，發掘居民積極分子。有的街道還通過“微積分”等選擇性激勵制度來挖掘社區骨干，扶持和發展社區社會組織，通過社區骨干動員普通群眾。其次，國家還通過資源的再分配和產權制度的調整為微治理輸入外部動力。這種調整符合我國基層民主政治建設的宏觀方向，即在自我管理、自我教育、自我服務和自我監督基礎上逐步實現社區自治。而在基層尚缺乏自主探索社區自治的能力的情況下，國家力量的主動扶持則成為必要。譬如，隨著國家能力的增強，國家對鄉村的介入從資源汲取型向全面輸送型轉變，以激發基層自治活力、促進村民參與為目標的“微治理”創新應運而生。

3.內部動力：共同體因素的有效激活。除基層自主治理困境和國家積極培育以外，共同體要素特別是其中的個體因素也充當了重要角色。長期的共同生活為共同體的集體行動奠定了認同基礎。在農村社區，由于村莊內部長期頻繁而緊密互動形成的集體文化，村民小組的內部認同得以強化，最終激發村民自愿參與村莊公共事務。在土地集體所有制的框架下，國家與農民之間建立了更為穩定且持久的聯系，相鄰空間內的土地使用者結成利益共同體，在此基礎上形成村小組等內生性秩序并樹立了集體權威。在城市社區，在門棟或院落內長年一起生活的居民，常常擁有共同的社會記憶以及地方性知識，也為集體行動的產生提供了文化認同基礎。

研究發現，微行動不僅僅是理性個體的有意識選擇，也是文化和利益交互影響的結果。一方面，微單元內的人際交往產生了集體認同和非正式規則，為小范圍的集體行動創造了激勵。人們在微交往中形成所謂的“小圈子”為“微治理”提供了堅實而穩定的制度保障，而傳統共同體在消解的同時也孕育著自致性共同體，以滿足人們的歸屬感和公共生活需求。另一方面，微單元內利益的高度關聯性構筑了共同體緊密的利益基礎。在微治理中，每一個需求的滿足、每一個矛盾的化解都是大家之間利益聯結所在。為時常調和由此引發的利益分歧，人們也必須反復借助微協商，搭建自治平臺，實施微治理。基層社會治理的協同性、復雜性，使得任何個體都無法置身事外，而是彼此相互交融關聯，并在公共事務中形成利益關聯。

(二)微治理的運行邏輯

作為一個要素相對完整的治理節點，微治理嵌套在基層治理的總體結構之中，同時在節點內部也形成了可分析的治理要素網絡。因此，微治理的運行邏輯，外部性表現就是以社區居民為主的微主體如何與其他外部主體進行互動，而內部性表現則揭示微治理節點內部各要素之間的關系與互動機制。

1.外部運行邏輯。總體來看，微治理的外部運行遵循了“任務落實-賦權增能-社會激活”的邏輯，本質上反映了國家與社會的某種互動關系。在壓力型體制下，為落實不斷下沉的行政任務，通過微治理向居民賦權以激活社區內部治理循環，成為基層政府和社區的一種理性選擇。在具體運行機制上，基層政府以項目為載體的制度賦權為微治理主體的成長提供了合法性環境，以微治理團體為載體的社區賦權培養了社區公共精神，而增能技術則使居民參與更加有效。通過治理單元降縮和群團組織孵化，居民得以“自下而上”參與社區治理，其自治活力得到激發，自治能力得以提升。通過發揮多元協作、賦權增能等制度效能，微治理進一步彌補了微觀社會管理和公共服務領域中政府“越位”及社會“缺位”的不足。此外，微治理還融通自治、德治和法治策略，以往社區治理宏觀性有余、微觀性不足的困境得到解決。最終，微治理深入了國家難以觸及的基層社會領域，但其運行既非完全社會自發，也未完全遵循國家與社會之間代理者的行動邏輯，而是在自我成長中完成了與國家的互補。

2.內部運行邏輯。從內部邏輯來看，微治理的實踐過程中包括運行流程、啟動機制、權力運作機制、利益疏導機制和激勵約束機制等豐富的內容。在運行流程方面，微治理通常表現為“觸發-發展-深入發展-可持續”等四個階段，內含產學研結合、社區工作知識更新、多主體協同的制度環境營造、活動設計、需求調查、社區精英發掘、明確群體、形成項目、組建組織、初步汲取資源、成立社區聯合體、形成社區自組織網絡、搭建社區資源對接平臺等子環節。在啟動機制方面，精英動員、社會資本和公共性資源代表了其三大主要動力來源。微治理依托熟人社會網絡，通過對社區能人、積極分子等的組織吸納實現了精英動員，而精英則進一步發揮了群眾動員功能；通過微網絡中社會資本的運用，微行動者間的身份認同感和集體歸屬感不斷增強，由此產生集體行動；村莊內小組的公共性為微治理中的公共性轉化提供了內生性資源，而國家法律認可則為小組輸入了合法性資源。在權力運作機制方面，微治理當中同樣存在多元參與主體，以及各類治理權力的相互交織和博弈，除社區內部精英群體、組織要素和普通居民會參與互動，基層黨組織和政府行政力量在協調各方以形成良性的互動協商權力關系網絡方面發揮著至關重要的作用。但是，微治理的有效運行多數依賴“軟權力”，遵循著“威望或威信的運用-微事件解決或處理-期望滿足”的邏輯。在利益疏導機制方面，微治理通過在社區內構建特定場域空間，推動各類型社區資本的統籌和交換，促成慣習行為的重構，社區中形成了多元主體間利益的協調機制，有助于實現行動主體參與成本與收益的均衡，進而產生正向的博弈行為。非常重要的是，這種協調機制和博弈行為，主要通過民主協商機制加以實現，比如借助“微平臺”，進行“微協商”；而且，微治理內部的利益協調過程具有較大的彈性空間，往往能夠通過“將心比心”“各退一步”的方式實現內部的利益平衡。在激勵約束機制方面，小尺度范圍內的“熟人關系”所形成的紐帶和聯結作用，使具有居民社會基礎的社區“能人”成為激發和帶動社區居民參與治理的主要主體，同時嵌入社會網絡中的積極行動者又受到熟人社會網絡的深度監督，從而使得微治理行為具有更強的道德意識和自我約束水平。另外，微治理主體間的相互信任為小微組織成員提供了社會性激勵，從而形成了微集體行動的正向價值反饋。

三、微治理的功能價值與實踐意義

現代社會治理是對傳統社會治理或社會管理的超越和突破。“治理”既不同于“管理”，也不同于“統治”，其基本含義是指“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要”。在此基礎上，社會治理也被理解為“政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行動者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程”。因此，從目的上來看，社會治理就是要立足于社會公眾的需要，通過各種治理方式和手段來增進社會公共利益。

所謂“社會治理現代化”則是對現代社會治理目標實現過程的一種規范性表述，表明社會治理從靜態走向動態、從理念走向現實、從傳統走向現代的轉換過程。典型的觀點認為，社會治理現代化的核心是社會治理體系和治理能力的現代化，特別是社會治理主體善于運用“法治”思維治理社會，把國家治理的制度優勢轉化為治理社會的效能。依此來看，“社會治理現代化”可以視為“國家治理現代化”在社會層面的體現，二者在基本邏輯上具有相通性。體現在政策表達上，黨的十八屆三中全會首次提出了“創新社會治理體制”“改進社會治理方式”等要求。十九大又提出了“加強和創新社會治理”“打造共建共治共享的社會治理格局”“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”等新要求。十九屆四中全會則提出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“社會治理是國家治理的重要方面”“構建基層社會治理新格局”等要求。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。”在政策層面，“共建共治共享”“社會治理社會化”“群眾廣泛參與”“自治、法治、德治相結合”等共同構成基層社會治理現代化的基本內核。

然而，“社會治理現代化”不能僅僅停留于宏觀的價值理念或政策目標層面，而是需要通過一定的實踐載體，將其蘊含的價值和精神落實到基層社會治理活動中，轉換為可觀察的治理效果。然而，這一轉換過程并非易事，實踐中我國基層社會治理現代化在快速推進的同時，也面臨“治理能力發展不足背景下的治理話語繁榮”困境；社會治理創新雖在宏觀和中觀層面取得了重大突破，但微觀實踐中仍然面臨著一些瓶頸問題。我國基層社會治理現代化已通過政治敘事獲得了政策合法性，但必須通過生活實踐來確立其現實合法性。習近平總書記曾指出，“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松”。正是在上述兩方面因素的共同作用下，微治理成為回應我國基層社會治理現代化轉型過程中的現實問題，響應社會治理現代化的價值呼喚，落實國家治理現代化的政策要求的必然結果。從若干重要方面來看，微治理都很好地體現了基層治理現代化的價值理念和現實需求。

第一，微治理具有縮降治理單元、整合分散利益的功能。微治理通過對治理單元的壓縮和沉降，依靠獨特的啟動機制、權力運作機制、利益疏導機制和激勵約束機制，利用社區內部的社會資本、非正式關系、集體文化等資源，激活共同利益，從而破解了社區集體行動困難、社會矛盾多發、公共精神旁落等困境，實現了對原子化個體的社會整合。例如，通過對微單元內部社會資本的激活和運用，微組織成員的身份認同感和集體歸屬感得以強化，為維護共同利益而采取集體行動成為共識。微單元內存在的非正式組織則提供了內部化的利益平衡機制，居民在與該類組織互動過程中更加自由靈活，且相互間利益關系清晰。此外，憑借充分滲透基層社會和“化整為零”的優勢，微治理也能夠在化解基層社會矛盾、預防和消弭群體性事件發生方面發揮一定作用。

第二，微治理具有多維賦權，激活治理主體的功能。首先，通過在國家基層政權的次級結構中構建小組自治、院落自治、門棟自治等形式的“微自治”，微治理得以讓群眾成為自治主體。這種直接參與的自治形式有助于基層自治組織擺脫作為政府和居民雙重代理者的身份桎梏，并實現從社會事務的包辦者向社區自治的促進者和協調者轉變，更好發揮其資源對接與整合樞紐作用，減輕其管理和服務壓力。其次，通過培育自治新載體，搭建全民可參與的“微平臺”，微治理還使群眾政治參與不再僅限于基層選舉、村(居)民會議等傳統渠道，居民政治參與能力進一步增強。再次，通過政策賦權、社區賦權、增能技術等賦權制度，微治理為社區社會組織的發展提供了合法性環境，可以起到孵化社會組織的作用。而各類微團體、微組織不僅可以彌補專業化社會組織介入的不足，還可以依托其基層性、靈活性、志愿性，在社會服務、權益維護、民主治理等領域催生培育更多的自主性行動。最后，通過建立小范圍、局部性的參與機制，微治理還培育了基層群眾的公共精神和自治能力，居民主人翁意識進一步增強。例如，在“微項目”的運作中，居民既是項目的發起者和推動者，也是執行者和評估者，表達權、決定權、行動權、監督權方面的完整性，有效激發了其參與社區工作的積極性，有助于培育更具主體意識和公共理性的現代社區積極公民。在城市老舊小區的“微改造”中，居民無須依靠政府或專業人士，就能作為親身參與“微改造”的規劃者、環境改善的消費者和受益者以及公共福利的直接生產者，從而增強其參與社區公共事務的效能感。

第三，微治理具有柔性手段，提升治理效能的功能。與傳統治理習慣于采用剛性化、單向度的手段不同，微治理采用的是柔性化的治理手段，具有較高的經濟性、靈活性和關懷性。微治理能夠分散治理成本，并將外部行動成本內部化。面對個性化、差異化的服務需求和內容復雜的社區事務，傳統公共物品的供給方式造成了大量的資源浪費和成本激增。微治理的參與主要基于自愿、平等原則以及志愿服務精神，這種低制度化行為填補了政府在基層社會公共服務中的真空地帶，也有助于降低政府與居民間的交易成本。區別于行政力量下沉的社區“網格”，微治理通過治理重心的下移和自治功能的發揮，可以挖掘社區內生性的人、財、物、信息等資源，減少對外部行政性資源的依賴。比如，“微更新”通過零散用地的再利用、挖掘閑置資產等達到提升空間品質的目的，節約了大量社會經濟成本；在一些無物業的老舊小區，居民通過共同出資、出力、出智等方式共同維護建筑物，實現了成本的分攤。微治理是一種多樣化、靈活性高、針對性強的治理機制。面對利益分化、需求多元的現代社會，以及由此帶來的“左右為難”“眾口難調”等治理困境，微治理強調尊重現實差異，以“微需求”為核心，形成個性化的問題解決機制。微治理從居民實際利益需求出發，將注意力延伸至基層社會底部，及時回應居民訴求，有助于高效化解基層矛盾糾紛。與通過宏觀協商提供標準化、大批量的公共服務模式不同，采用“微協商”的方式具有提供個性化公共產品的優勢。此外，微治理還是一種靈活、精細、開放的參與機制，既涵蓋利益表達，又囊括協商、合作、監督等機制，具有系統性好、非正式性強、可操作度高等特點。

四、微治理的效用邊界與推進路徑

作為一種得到廣泛應用的基層社會治理形式，微治理的功能效用是得到實踐證明的。特別是在“行政吸納社會”這一基層治理總體格局短期內尚難以撼動的情況下，微治理的出現為基層治理現代化這一價值追求和政策目標的實踐轉化提供了可能性。但與此同時，我們需要認識到微治理的種種功能效用也存在較為明顯的邊界，其運行過程中也存在脆弱性、可持續性、排他性以及民主悖論等問題。因此，要讓微治理更好發揮作用，應在政策引導、制度創新、賦權參與和共商共建等方面持續優化。

(一)微治理的效用邊界

1.脆弱性問題。無論是國家資源和項目下探激發的微治理實踐，還是基層社會出于解決共同體問題、追求共同體利益而自發興起的微治理實踐，根本上都是基層治理社會化的具體表現。因此，雖然在價值和功能方面，微治理得到政策文件的允許甚至一定程度的提倡，但這畢竟不是一種法定的治理形式，從而存在脆弱性的風險。微治理中行政權和社區自治的分離只能是暫時性的，隨著實踐的拓展，微治理將不可避免地面對國家治理統一性與社會治理多樣性之間的矛盾。一方面，微治理的治理主體多為自發參與，其合法地位尚未明確。微自治主體自身也往往缺乏規范化建設，難以形成相應的價值目標與行為宗旨。在目前的基層治理格局中，已經得到法律承認的自治組織是村居兩委和小區業主委員會，但除此之外的社區自組織的法律地位幾乎是空白，例如在樓棟或網格中設立的各種成員理事會或治理委員會的合法性并未出現法律上的界定，實踐中無論是對其進行合法化登記納入社會組織的管理體系，還是繼續在事實上存在，其進一步發展都存在被行政吸納的可能性。另一方面，由于微治理本身就是一種低制度化治理形式，而且這恰恰是其擁有相應功能效用的重要基礎。因此，制度化水平的提高也意味著其獨立性和自主性有被行政吸納和消解的風險，而維持其一定程度的低制度化水平恰恰是微治理得以存在的重要前提；但制度化進程的滯后，又會使其建設難以得到基層官員的重視，從而在經費、場所等方面難以獲得相應的支持。

2.可持續性問題。微治理的存在，本質上是社會活力與自治有效性的體現，因此始終受到社會條件變化的制約。實踐中，隨著社會條件的不斷變動，使得微治理始終難以找到確定性的社會基礎，比如可能難以適應由于基層社會人口結構不斷變化帶來的反復性的社會資本流失。微治理的存在，以其能夠有效解決基層實際問題為重要條件。但是，這種強烈的事務主義和實用主義導向也反過來制約了它的穩定性。有的情況下，微治理僅僅是為了解決某個具體問題而進行“一錘子買賣”的現象，各地基層治理創新中也普遍存在創新經驗難以固化的擔憂，一旦引發某一微治理的具體問題得到解決，那么曾經有效的微治理形式可能就會遭到廢棄。微治理的行動主體往往來自微單元中的具體成員，主要依靠其自愿精神來推動治理活動，維持其持續參與的動力基礎是積極行動者的自覺性和主動性，但成員可能因工作難度、精力限制和居民態度等因素而喪失積極性。另外，微治理存在的治理資源分布碎片化、資源主體單一化等問題，直接影響了社區微治理資源的供給能力和供給效率。很多情況下，其創設仍需政府的政策牽引與資金支持，但政府對社會基層建設方面的投入長期不足，城市社區不擁有從事經營活動的經濟權力，沒有集體經濟的資金收入，而一旦物質性激勵逐步弱化甚至撤銷后居民參與的慣性可能難以維持。因此，微治理往往成為一種高度資源依賴的治理形式，從而顯得穩定性不足。

3.排他性問題。微治理的根本特色和獨特優勢之一就在于其規模的小微化，但這種規模上的限制也是造成其排他性問題的重要根源。由于社區利益和社區議題往往具有較強的關聯色彩，很多議題實際上并沒有明確的參與邊界，因此微治理的規模設置往往具有一定的偶然性甚至隨意性。在確定議題范圍或者資源分配方式的時候，相關利益主體出于各種目的，總是傾向于尋求一個對己有利的規模，從而很容易造成微治理的封閉性和排他性。特別是涉及到外部資源的分配項目時，例如進行社區微基建、微更新的過程中，設置排他性的范圍邊界是謀求自身利益最大化的合理選擇，這進而導致微事務激發、微空間設置容易使小微治理走向封閉化，對社區中異質性群體的觀念行為產生排斥。但從公共利益最大化的角度而言，過小的微治理空間單元很容易產生碎片化問題，甚至形成小集體意識，阻礙社區整體自治的推進。因此，在微治理網絡建立起來以后，如何避免其成為排他性利益的保護傘，進而成長為兼容跨微單元、跨社區利益的包容性組織，是基層社會治理所不容忽視的問題。

4.民主悖論。在傳統觀點看來，微治理或微自治反映了基層社會民主化趨勢。然而，也有研究者認為，微治理要求的自治單元下沉有悖于基層民主發展的趨勢，因為現代民主發展的趨勢應該是一個范圍和層級不斷擴展的過程。這種看法表面上強調了微治理作為民主的可能實現方式的短期性，但其背后實際上還涉及局部民主與整體民主的關系。譬如，在城市社區中，以樓棟和院落為單位開展的自治活動可能忽視了社區共同所有權的可分割性問題。盡管這種以空間屬性為基礎的劃分便于自然相近事務的解決，但也意味著法律意義上的整體利益被強行分割，部分居民合法權益可能受到侵犯。另外，在鄉村微自治中，以自然村或村民小組為代表的自治單元也難以擺脫親緣、地緣及宗族等傳統勢力的影響，有時還會助長后者所形成的地方性利益，其真正的受益范圍只能局限于村莊內部少部分群體。因此，如果說微治理能夠作為現代社會治理的實踐載體，那么其與民主價值的關系還需要在未來做出進一步檢驗和調試。

(二)微治理的推進路徑

雖然微治理主要是一種非國家依賴的基層治理形態，但微治理能力的培育并非靠國家簡單退出或政府直接放權就能實現。因此，公共性和社會性的培育是為微治理持續存在提供條件的重要基礎；與此同時，微治理的持續健康發展，也離不開國家在宏觀層面的引導與支持。

第一，政策引導積極培育社會資本。社會資本的存在是微治理得以發生的豐厚土壤，但社會資本的形成、發掘并合理運用則離不開一定的政策引導。當前，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等宏觀政策，從“健全基層群眾自治制度”“聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，定期開展民主協商”等角度為微治理的存在提供了基礎性支撐。但是，微治理的持續有效運行，還需要更多專業領域和地方層面的更為具體的政策引導與支持。如基層治理數字化轉型方面，需要相關政策依托現代信息技術手段完善社區智慧治理方式；在社會資本培養方面，需要相關政策充分發揮社會組織、精英團體以及專業社工隊伍的作用，提供知識與人力資本；利用社會孵化器提供社會資本。此外，地方層面也可以制定更加具有針對性的支持政策，如加強微機制建設、規范微平臺運行、完善微行動激勵；基層政府發揮政策兜底作用，充分挖掘與培育專業性社區能人、社區精英，建立社區微治理人才庫、數據庫，搭建數字化人才交流平臺，等等。

第二，制度創新有效激發社會活力。實踐當中，微治理并非一個完全自發并獨立于國家的行動場域，大量的微治理行動恰恰是在國家資源或項目的激發或催化下產生的。但是，在充分利用國家資源和能量的同時，微治理的有效存續與特色保持也有賴于國家權力的適度收斂。因此，設計一定的創新制度以有效激發社會活力，但又不至于過度束縛基層行動者并避免造成新的“行政吸納社會”的局面就顯得至關重要。例如，在人員方面，一些地方通過設置職業化的社會工作者隊伍、建立社會工作站等方式，為基層治理注入了大量專業化能力，發揮專業服務機構在微治理中的“孵化器”功能，既能有效承接政府購買的社會微服務，也能更好地培育合格的社會微行動力量。在資金方面，上海、成都等地創造性地設立社區基金會制度，使得基層社會治理一定程度上得以擺脫剛性的財政資金約束，從而獲得了一定的“經濟自由”。另外，還有的地方以網格為依托，在網格內組建居民微社團，培育居民自組織和合作能力。

第三，多維賦權大力撬動社會參與。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中強調了“向基層放權賦能”。這一政策話語主要有兩層意義，一是通過進一步資源下沉、重心下移，加強基層治理主體特別是村居兩委的治理能力；二是適當減少國家對于基層社會治理的干預，為基層自治共治留出更加廣闊的空間，其要義在于“由各級政府向市場和社會放權，減少政府對微觀事務的控制與管理”。如利用“開放空間”技術，釋放社區自治活力，培育居民自治主體性、主動性和積極性；提升治理主體的包容度、治理內容精細度、治理形式的特色度，通過賦權居民，實現社區自治；完善基層群眾自治制度，進一步推動治理資源和重心向基層社區下移；調整政府角色定位，避免行政力量過度介入微治理領域。

第四，共商共建更好實現社會共治。多元社會主體的廣泛參與是微治理的生命線，保證微治理的持續穩定運行，必須始終堅持共商共建的民主原則。將黨建引領社會治理的具體機制進一步下沉，如加強居民區次級基層黨組織建設，將小微治理作為“群眾路線”的具體實現形式，實現群眾參與和小微治理的日常化；探索全過程人民民主在基層治理當中的可行機制，創造諸如“三會制度”“紅色議事廳”等協商議事平臺，容納多方主體協同參與。大力倡導議事協商的公共精神，以小區作為基本生產單元，完善利益表達機制，提升微治理主體間博弈行為的合作性，減少對抗性；以社會、市場和政府等三大結構性力量為主體，規范利益共同體行為，培育自治性和精神性共同體。

五、結語

通過對國內微治理相關實踐和研究文獻的梳理，文章圍繞微治理的內涵特點、生成邏輯及其在現代社會治理中的價值意蘊進行了總結提煉，從理論層面回答了“微治理”現象在中國基層社會得到大量推廣和擴散的原因。總體而言，當前我國社會治理現代化轉型雖在觀念和政策層面取得了重大突破，但在實踐和運行層面仍面臨種種制約。在基層社會治理尤其是城鄉社區治理中，“國家吸納社會”“行政有效，治理無效”等情形依然存在；雖然共建共治共享已經成為合法化的政策目標語言，但實踐當中治理場域異位、治理主體缺位和治理手段錯位等問題依然難以得到根本改觀，這構成了我國基層社會治理現代化轉型的主要障礙，并由此引發了基層負擔過重、社會整合不足、基層自治懸浮和多元目標替代等治理挑戰。微治理作為一種融合了傳統和現代因素的治理機制，既能融合不同的“微實踐”形成一種象征性的政策符號，也能夠作為一種治理創新形式，通過縮降治理單元、賦權社區主體、借助柔性手段等方式整合社區內部分散利益、賦能多元行動主體、提升綜合治理效能，并因而能夠得到包括政策制定者在內的各級行動者的重視，從而成為一種有效治理模式加以推廣。在此意義上，微治理實際充當了中國社會治理現代化的一種觀念容器和實踐載體，從而具有推動社會治理現代化轉型的重要意義。

同時，必須注意到，微治理的大量出現，從積極意義上來講，體現出基層治理實踐對于治理現代化價值理念和政策目標的積極響應；而從消極意義上來講，則反映出當前基層社會治理現代化依然面臨種種結構性約束。從微治理自身的結構特點來看，由于尺度規模的縮小，治理事項的聚焦，所帶來的直接結果就是參與便捷性和協商有效性的提升。這使得微治理幾乎成為基層治理創新中的“萬金油”，在面對各種基層治理議題時，微治理都是一個潛在的可以“有效”化解問題、增進績效的治理選項。與此同時，微治理也是一種非常“安全”的創新形式，雖然其本身具有參與度高、靈活性強、自主性突出等特點，但是由于微治理的層次和規模低微，且微治理過程不尋求改變宏觀結構，因此成為一個各方行動者都可以接受的治理形式。在實施微治理的過程中，國家行動者所提倡的基層治理現代化理念得以踐行，基層政府擔憂的參與爆炸或治理失序風險得以規避，社會行動者所欲求的治理自主和治理效能得以實現，各個層面的治理“關切”(concern)在微治理中得以聚合。因此，微治理的大量出現，并非各地之間無意識的簡單模仿的結果，而是有著深刻的內在合理性。但是，也正是因為內驅力方面的上述特點，以及種種約束條件的存在，使得微治理難以短期內進一步突破空間尺度的限制，而在更高的層面施展蘊含于其中的現代治理價值。