盲人參加普通高考的合理便利：可得、可及、可負擔視角的評價*

李學會 蔡 聰

(1.浙江師范大學 法政學院 浙江 金華 321004；2.浙江師范大學 殘障與可持續發展研究中心 浙江 金華 321004；3.北京市知了社會工作發展中心 北京 100077)

自2014年盲人(1)按照我國《殘疾人殘疾分類和分級》(GB/T26341—2010)標準，視力殘疾包括盲及低視力。在日常用語中通常用“盲人”代指視力殘疾人。考生在普通高考中首次使用盲文試卷以來，我國殘疾人參加普通高考獲得合理便利成為常態，這也標志著我國殘疾人高等教育進入了新的時代。2015年4月21日，教育部和中國殘聯聯合印發《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定(暫行)》，使得合理便利理念從立法機關的實施進入行政機關的實施階段[1-2]。隨著合理便利理念的普及，殘疾人參加普通高考獲得合理便利的人數也在不斷增加。據相關報道，2017年有5626名殘疾考生申請了高考合理便利。截至2019年，國家教育考試機構為30多名盲人考生參加高考提供了盲文試卷，為28802名各級各類殘疾考生參加普通高考提供了合理便利[3]。在2015—2021年的高考中，分別有8名、10名、7名、2名、10名、5名、11名盲人考生參加全國普通高考[5]。

盲人考生參加普通高考申請合理便利的體驗評價如何？政策有哪些可以調整的空間？本文使用可得性(available)、可及性(accessible)、可負擔性(affordable)三個維度予以評估。可得性指合理便利是“可獲得的”，對應的是服務的有無；可及性指“容易獲得的”，對應的是服務獲得的便利程度；可負擔性指服務獲取的成本在服務使用者可承擔范圍之內。通過問卷調查和訪談，收集了2015—2021年18名參加普通高考的盲人考生信息，其中11人為一級殘疾，5人為二級殘疾，2人為三級殘疾，多數申請合理便利的盲人考生為重度殘疾；14人為先天殘疾，4人為后天殘疾。本文結合政策演變以及調查數據，評估目前盲人考生參加普通高考申請合理便利政策的現狀，為優化和改進政策提供建議，為我國落實《關于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》提供參考。

一、盲人參加普通高考申請合理便利的可得性

(一)政策中的便利和信息無障礙

合理便利原則是促進殘疾人平等參與社會、減少歧視的重要概念。2006年聯合國大會通過的《殘疾人權利公約》(以下簡稱《公約》)，對此予以定型化。2007年3月30日《公約》開放給各國簽署，中國第一批簽署了該公約。全國人大常委會于2008年6月26日批準了《公約》，2008年8月31日起《公約》開始在中國正式實施。為與《公約》保持一致，2008年4月，全國人大常委會對1990年通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱《殘疾人保障法》)進行了修訂。

修訂后的《殘疾人保障法》沿用了為殘疾人提供“便利”的若干條款，并未明確使用“合理便利”概念[6]。但修訂后的《殘疾人保障法》某些條款已經涉及殘疾人教育(考試)合理便利的內容[7]。《殘疾人保障法》“無障礙環境”部分第五十四條中有“國家舉辦的各類升學考試、職業資格考試和任職考試，有盲人參加的，應當為盲人提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協助”的規定。這也成為教育主管部門、殘聯以及殘疾人群體推動更全面的合理便利的依據。

與《殘疾人保障法》“無障礙環境”部分條款相一致，2012年6月13日國務院第208次常務會議通過、2012年8月1日起施行的《無障礙環境建設條例》重申了相關規定[8]。《無障礙環境建設條例》第二十條規定，“國家舉辦的升學考試、職業資格考試和任職考試，有視力殘疾人參加的，應當為視力殘疾人提供盲文試卷、電子試卷，或者由工作人員予以協助”。除在主體表述上略有不同外，兩個法律文件都提及了考試的范圍以及三種合理便利內容。《殘疾人保障法》以及《無障礙環境建設條例》都是在物理環境以及信息獲取的層面提及盲人的“便利”，并沒有直接涉及教育領域。《無障礙環境建設條例》中所涉及的、當前明確為考試提供的合理便利內容，均屬于信息的無障礙。例如，與聽力殘疾人相關的“字幕”“手語”、與盲人相關的“語音和文字提示”等。這些規定都為合理便利原則在教育領域的運用提供了法律上的支持和可能。

到2013年底真正實現了在法律和相關政策中明確殘疾考生，尤其是盲人考生參加考試的“便利”的政策。在此前，雖有少數盲人考生根據上述法律和政策申請參加普通高考以及相關“便利”，但因缺乏政策上的實施細則，均未獲得成功。經歷了較長時間的殘障社群政策倡導，在教育部和中國殘聯等部門共同努力下，2013年河南盲人李金生成功報名并參加2014年普通高考。盲人考生參加普通高考成為現實[9]。

(二)從政策修訂走向多元的合理便利實踐

2014年，河南盲人李金生使用盲文試卷參加普通高考，這意味著盲人參加普通高考不再有制度上的障礙，開啟了殘疾人邁向融合的高等教育步伐[10]。在2015年的高考中，有8個省份為盲人考生提供了盲文試卷。盲文試卷成為盲人參加普通高考的合理便利內容，使盲人在考試中合理便利的可得性大大提升。

2014年的盲人高考之后，在2015年高考之前，教育部和中國殘聯聯合印發《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定(暫行)》[11]，對參加高考的殘障考生申請合理便利措施的內容及程序作出規定，這也是“合理便利”這一概念首次出現在殘疾人教育政策之中。經過兩年的運行，2017年教育部和中國殘聯出臺了《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定》[12]，這是目前在高考以及其他國家考試中關于合理便利的重要政策。

盲人在2014年前后爭取參加普通高考的過程中，同時獲得了高考的合理便利，雖然只包含盲文試卷，但這一結果推動了政策的落實，將普通高考中申請合理便利的主體擴展到所有有需求的殘疾人，并大大突破了單一的合理便利內容。2015年高考之前出臺的《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定(暫行)》包括了13類具體的合理便利，涉及視力殘疾、聽力殘疾、肢體殘疾等考生。現行的2017年《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定》更加細致，政策內容也明確了合理便利的主體，見表1。

表1 殘疾人參加普通高考可申請的合理便利比較

(三)盲人考生對合理便利可得性的評價

在接受調查的18名盲人中，參加普通高考時有17人申請了合理便利。未申請合理便利的考生于2017年參加普通高考，該考生為二級視力殘疾，其未申請合理便利的原因是當年高考時不知道可以申請合理便利。在訪談中該生也表示：“當年考試全憑自身殘余視力參加考試，本身確實處于不利的地位，如果當初知道能夠攜帶助視設備，延長考試時間，考試會發揮得更好。”

在問及“考試過程中還需要的合理便利但不在目前提供的范圍之內的”問題時，盲人考生表示“人工讀題”“電子試卷”“合適字號的試卷”等也是需要的便利。此外，也有考生對試卷本身提出了建議。例如，“文言文閱讀時希望能夠進行同音詞組詞翻譯，否則會因為盲文只表音不表意的特性理解出現誤差”。

盲人考生對合理便利的需求與其障礙類型也有關聯，尤其對后天殘疾或一直在普通學校就讀的考生而言，現提供的“大字卷”“盲文試卷”并不具有良好的可得性。例如，案例4和案例14在訪談中都表示，他們失明時間晚，又無法用大字參加考試，知道合理便利政策后臨時學的盲文，盡管考試時有延長時間，但時間仍遠遠不夠，因此影響了他們的考試成績，如果有人工讀題或者電子試卷，他們可能會有更好的成績。

表2 申請合理便利視力殘疾考生基本信息

二、盲人參加普通高考申請合理便利的可及性

(一)申請合理便利的程序

在殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試申請合理便利的一般程序上，2017年出臺的《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定》與2015年的暫行規定一致，均為：由考生提出正式書面申請，教育考試機構負責受理并審核，牽頭組織專家組進行綜合評估，并形成書面評估報告，省教育考試機構根據專家組評估意見形成“告知書”。

在教育部2019年3月29日發布的《關于取消一批證明事項的通知》中，取消了《教育部中國殘聯關于印發〈殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定〉的通知》中關于“殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試申請合理便利時提交身份證件復印件(掃描件)”的要求[13]。但檢索各省市2019—2021年的相關政策，仍然有部分省市保留“提交身份證件復印件(掃描件)”的要求，部分省市還同時有提供戶口簿的要求。

申請合理便利的程序各省市不盡相同，給殘疾人考生申請合理便利造成了新的障礙和負擔。各省市的《殘疾人報考普通高考合理便利申請表》在核心內容上基本一致，填寫申請表后由教育部門進行審核。而部分省份申請表則涵蓋了“日常學習情況”等內容。例如江蘇省需要中學先出具審核意見，再由專家組對殘疾考生身份及殘疾情況進行現場確認，結合考生殘疾程度、日常學習等對申請內容進行綜合評估，出具明確意見，下達《告知書》[14]。在當前合理便利政策尚未得到普遍認識、殘疾人申請合理便利分布零散的情況下，殘疾考生在學校等基層單位辦理的流程越多，遇到的挑戰就越大。

(二)盲人對申請合理便利可及性的評價

自2015年以來，教育部在歷年的《普通高校招生工作的通知》中都要求各級招生考試機構和高校為殘疾人平等報名參加考試提供合理便利，并在《殘疾人報考××××年普通高等學校招生全國統一考試合理便利申請表(樣表)》中予以明確和簡化，詳細列明了殘疾人可以申請的合理便利內容。

可得性關注的是政策中合理便利內容的有無，可及性關注的是能獲得合理便利。可及性包括認知(知道有政策)、獲取(得到想要的合理便利)。在接受調查的18名盲人考生中，有17人在高考之前知曉合理便利政策，知曉度較高。知曉政策的途徑主要為新聞報道、學校(政策宣講及教師)以及社群伙伴，途徑較為多元。殘疾考生申請合理便利時，需要提供本人的殘疾人證，而事實上有大量的符合現行殘疾標準的殘疾考生并未申領殘疾人證。訪談中發現，不少盲人考生一直在普通學校就讀。由于擔心可能受到教育歧視[15]，在普通學校就讀的殘疾人有時不愿意暴露殘疾人的身份，不愿申領殘疾人證。這也造成在普通學校就讀的殘疾人更可能不知道合理便利政策。

從調查結果看，只要申請合理便利，全都可以獲得，可及性程度高。申請合理便利的17名盲人考生，申請的合理便利均為申請表內含的內容，沒有表外內容，沒有超出目前合理便利政策的規定[16]。通過分析發現，申請“使用盲文試卷”和“延長考試時間”的盲人考生比例最高，其次是“需要引導輔助”“優先進入考點、考場”“單獨考場”“攜帶電子助視器”等。在所有面向盲人考生的合理便利中，絕大多數考生都進行了申請，這表明合理便利與盲人的需求匹配度高。

圖1 視力殘疾考生申請的合理便利內容的分布

三、盲人參加普通高考申請合理便利的可負擔性

(一)申請合理便利的便捷程度

申請合理便利是比較復雜的過程，殘疾考生能否在較短的時間、較為簡單的程序中獲得合理便利是可負擔性視角的評估內容。總體上而言，客觀評價上，盲人考生對申請合理便利程度的評價處于中等水平，用5分制進行評價，17人的均值為3.2分。主觀評價上，盲人考生的評價一般，說明申請程序中的服務還有一定的提升空間。但近幾年的評價有所提高。

殘疾人參加普通高考申請合理便利的政策實踐過程較短，教育行政部門的了解度以及服務也在不斷的實踐中得到提高。1位2015年參加普通高考的二級視力殘疾考生(B1)表示：“當時相關政策尚不明確，沒有人敢說一定允許或一定不允許，因此申請的時間很長，同時有部分官員會以各種方式勸我放棄，這一切對我的心態和復習備考都產生了一些影響。”該生是所在省份第一位參加普通高考的盲人考生，當時政策的執行還面臨諸多不確定性。2016年參加普通高考的B5同樣表示：“當年由于正式條例沒有出臺，還處于試驗階段，省內也沒有可參照的具體流程標準，造成申請過程中遇到了一些麻煩，僅僅是麻煩，也不能叫障礙。畢竟辦事部門還是在盡力做工作的。只是出于高考嚴肅性考慮，辦事部門也不敢輕視，造成申請流程上有些繁瑣。但畢竟是一個探索過程，隨著2017年條例的出臺和近些年相關案例的增多，有章可循已經不成難題了，據了解，近些年的申請已經沒有這么復雜了。”

(二)申請合理便利的時間及過程

調查顯示，多數視力殘疾考生申請合理便利的周期在3—6個月。申請合理便利的周期較長，在這個周期內考生的心理也會受到一定影響。如上述B1所表明的，申請過程中受到的工作人員的影響也不可忽視。受訪者表示，“有些工作人員對流程不清楚，無法切實理解和執行”，這對考生的備考會產生不利影響。

盡管從2014年開始，盲人考生參加普通高考已經沒有制度上的障礙，但具體到各個省市，這一新問題尚未得到普遍的共識。尤其那些首次遇到盲人高考的省市，教育行政部門的認識依然會對盲人考生的教育機會和合理便利產生影響。

四、結論及建議

(一)主要結論

盲人參加普通高考申請合理便利的政策是保證殘疾人平等受教育權的重要舉措，得到了殘疾人的認可。通過近幾年的實踐，政策不斷完善，每年都有一定數量的盲人考生參加普通高考且申請合理便利。更為重要的是，始于普通高考的合理便利也向更多的考試普及，對于促進教育公平意義重大。

從社會政策的評估角度看，合理便利的可得性程度高，能夠提供的合理便利內容豐富，且更加精細和精準。可及性方面匹配度高，盲人考生申請的合理便利內容都能夠實現。而在可負擔性方面還有較大提升的空間，主要體現在合理便利申請過程中考生需要較長時間的等待以及程序較為繁瑣。詳見表3。

表3 視力殘疾考生申請合理便利的評價

在可得的合理便利方面，盲人考生還有更多的需求，例如電子試卷。2014年1月28日教育部印發的《2014年普通高等學校招生工作規定》中，“考試”章節的第14條有“各級考試機構要為殘疾人平等報名參加考試提供便利。有盲人參加考試時，為盲人考生提供盲文試卷、電子試卷或者由專門的工作人員予以協助”的表述，明確提到為盲人考生提供的合理便利中包括電子試卷[17]。但在此后的相關政策文本中不再有此內容。從2015年高考開始，政策變成“為盲人提供現行盲文試卷，暫不提供電子試卷”。教育部考試中心相關負責人對此的解釋是“關鍵的原因是目前的技術手段還不能將試題內容完整、準確地向考生呈現，本著對考生負責任的原則，普通高考暫不提供盲人電子試卷”[18]。

合理便利的內容對盲人考生的教育具有引導作用。提供盲文試卷且可以延長考試時間，對使用盲文的考生是一種合理便利，但并非所有的盲人考生都會盲文。尤其是對那些沒有學過盲文、在普通學校就讀的盲人考生而言，突擊學習盲文會對備考產生影響，進而影響考試成績和錄取。

(二)相關建議

1.開展盲文試卷優化研究和語言、圖形以及電子試卷可行性的研究

豐富合理便利內容，提高殘疾考生合理便利的可得性。2021年10月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議批準《關于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》，無障礙格式版的書籍、教材、試卷等都是締約國的義務。

2.加大宣傳，提升政策落實以及合理便利的可及性

要加大宣傳，提高殘疾人參加普通高考申請合理便利的政策知曉度。教育行政部門、學校、考生都需要了解這一政策，尤其要加大在普通學校的政策宣傳，同時在宣傳政策時要注意采用合適的方法，避免給低視力(輕度視力殘疾)的考生造成新的心理負擔。

3.進一步優化簡化申請程序，提升合理便利的可負擔性

應進一步完善合理便利申請政策，簡化考生申請合理便利的程序，提升教育工作者的殘障意識。各級教育部門尤其是考試招生部門，要充分認識到考生申請合理便利是殘疾人的權利，教育工作者有義務提供保障條件，盡量減少申請合理便利過程對考生備考的影響，提升可負擔性。

4.促進合理便利向日常學習、考試等教育過程延伸

合理便利的需求并不僅僅存在于普通高考，日常學習、考試、高考模擬考試等需要有足夠的支持。盲文教材、盲文試卷、模擬考試等都需要系統改進。設立面向視力殘疾考生的服務中心也是可以探索的實踐方向。同時應加強殘疾人申請合理便利的社會服務，教育部門、學校、社會組織可以為考生提供支持，增強信息的可及性、豐富性。