近三年中國特殊教育政策及經驗研究*

張悅歆 趙逸寒 黃四啟

(北京師范大學 教育學部特殊教育學院 北京 100875)

一、研究背景

“教育現代化2035”遠景目標提出，要加快推動教育公平發展和質量提升，而辦好特殊教育是教育公平發展的重要指標。2020年是《第二期特殊教育提升計劃(2017—2020年)》(以下簡稱《二期提升計劃》)的收官之年，也是《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》(以下簡稱《“十四五”行動計劃》)的奠基之年，具有承前啟后、繼往開來的重要意義。新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)更是對特殊教育的治理體系和治理能力提出了挑戰。在這一關鍵節點上，特殊教育領域政策的頒布使其實現平穩過渡，得益于“特殊教育政策工具”發揮的巨大作用。

政策是指在一定時期內，政府相關部門為實現一定目標或任務而頒布的法規、措施、條例等權威性文件，其內容一般包括奮斗目標、行動原則、工作方式和具體措施[1]。2020年以來，國家和地方層面頒布了一系列政策文件推動特殊教育向“高質量”目標不斷邁進。基于此，本研究以2020年以來國家和地方頒布的與特殊教育事業發展相關的政策文本為研究對象，對各層級特殊教育支持和發展政策進行梳理，并特別關注了新冠疫情對政策發展的影響，通過系統分析政策文本的特點，從中總結經驗、發現問題、探尋原因，并為進一步優化特殊教育相關政策提供思路。

二、研究方法與工具

(一)研究方法

本研究采用政策文本分析常用的內容分析法，使用Nvivo12.0和ROSTCM6對篩選出的相關政策文件的主要內容進行編碼處理與分析。采用科學的技術和方法對政策展開評價，可以對政策內容進行深層次解讀和比較分析以揭示政策關系，更具科學性和代表性。

(二)政策文本檢索和篩選過程

本研究根據以下三級標準對相關主題政策文本進行了檢索和篩選(圖1)。我國自上而下的政策執行路徑使得當國家層面頒布某項政策時，同時期各地區的政策頒布具有較高的相似性。為避免因政策重復混淆政策的關注點，本研究在第三次篩選中剔除了同質性較高的地方性文件。最終共篩選出40項符合要求的政策文件，其中國家級9項，地方級31項，分別包含了一般性適用的特殊教育政策27項和與疫情相關的特定政策13項(表1)。

圖1 政策文本檢索和篩選過程

表1 近三年國家和地方(部分)特殊教育相關政策文件樣本概況

(三)編碼過程

使用Nvivo12.0對篩選出的政策文件文本進行分析，在對全部原始文本內容逐句分析后初步進行概念化和類屬化，形成一級編碼；隨后通過進一步歸納匯總形成二級和三級編碼。為確保編碼的信度，在進行內容分析之初，先隨機抽出7份文件，由3位研究者分別對這些文件進行編碼，然后討論與修改，并形成統一編碼框架；之后再由這3位研究者分工，完成對剩余33份文件的編碼，并在此過程中經常溝通以減少可能出現的分歧，確保編碼一致性。

三、近三年特殊教育政策框架與焦點

根據所選政策的使用范圍，可將其劃分為一般性適用政策和疫情特定政策兩大類。這是因為在《二期提升計劃》和《“十四五”行動計劃》的轉折點上，特殊教育政策的頒布既要具有延續性和發展性，也要照顧到特殊時期的特殊需求，保障在特殊時期，特殊教育事業亦能依照原有發展規劃穩步推進，均衡“求穩”與“應變”。以下將從這兩方面對政策文本內容進行詳細分析。

(一)一般性適用政策

使用ROSTCM6對政策主題詞進行語義網絡分析(圖2)，并在此基礎上對文本內容進一步梳理和編碼后發現，特殊教育領域的一般性適用政策主要圍繞教育教學、師資隊伍建設、預防與康復、支持與保障四項核心內容，具體內容分析如下。

圖2 一般性適用政策主題詞的語義網絡分析

表2 教育教學編碼

1.教育教學

教育教學實踐部分主要包括學生的入學評估、學段服務和學校教育教學管理三個核心類屬編碼(表2)。在入學評估上，主要包括評估人員、評估內容和評估結果。教育部頒布的《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》(以下簡稱《隨班就讀指導意見》)中指出，要規范評估認定，并建立工作臺賬，為后續的入學安置提供必要依據[2]。山東、安徽等地方教育廳也對入學評估工作更加重視，指出要組建評估團隊、評估殘疾兒童的身體狀況和接受教育能力等。

學段服務整體上分為義務教育階段和非義務教育階段。前者作為政策規定的核心，分為隨班就讀、特殊教育學校和送教上門三類安置形式，并分別就教育的對象、教育者、教育管理等作出了具體要求和規范指導。融合教育背景下，隨班就讀質量提升越來越受到關注，教育部專門印發了《隨班就讀指導意見》，對隨班就讀相關工作作出了指導與規劃。此外，江蘇、西藏等地從送教對象、原則等方面對送教上門工作作出了規范說明。而對于非義務教育階段，相關政策多體現于特殊教育發展向兩頭延伸，如《臺州市第三期特殊教育提升計劃(2021—2025年)(征求意見稿)》明確指出，要積極發展學前特殊教育、大力發展高中特殊教育[3]；《關于“十四五”殘疾人保障和發展規劃的通知》中，強調“著力發展以職業教育為重點的殘疾人高中階段教育”“穩步推進殘疾人高等教育”等[4]。可見，鞏固提高義務教育水平，加快發展非義務教育階段特殊教育，進而完善特殊教育體系，是未來相當長一段時間的發展目標。

學校教育教學管理涉及教材、課程與教學、考試、評價、校園建設五個部分。目前，除了對特殊教育教材使用頒布了專門的政策文件進行指導，其余部分并未做出專門規定，而是體現在一些綜合性文件中。

2.師資隊伍建設

在師資隊伍建設(表3)上，相關政策從師資隊伍、教師培養、教師管理三方面提出了指導意見。在師資隊伍的人員構成上，要求配齊普通教師(如隨班就讀的班主任和任課教師)、特殊教育專業教師(如特殊教育資源教師、巡回指導教師、送教教師等)以及其他相關專業的教師。在教師培養與培訓上，對培訓內容、培訓形式等作出了具體要求。如《隨班就讀指導意見》要求各級教研部門要定期組織隨班就讀教師開展專題教研活動，通過公開課評選、專題講座等多種方式，有效支持隨班就讀教師專業發展[5]。在教師管理上，著重強調了保護教師的權益和完善管理機制。

表3 師資隊伍建設編碼

3.預防與康復

在特殊兒童殘疾預防上，依托第四次全國殘疾預防日展開一系列宣傳教育活動，采用多種途徑預防殘疾發生，關懷殘疾人群的全生命周期發展，并關注重點領域的預防工作。在康復服務上，包括康復機構管理和康復服務內容兩個方面。如《天津市人民政府辦公廳關于加強孤獨癥兒童康復服務的實施意見》《四川省2020年全省兒童關愛保護保障工作10件實事工作方案》均對此作出了指導說明。

表4 預防與康復編碼

4.支持與保障

政策中對特殊教育的支持與保障體現在資金支持、機構建設、權益保障三方面(表5)。在資金支持上，《“十四五”行動計劃》強調了對特殊教育經費投入機制的鞏固與完善[6]。國家層面由教育部頒布了《特殊教育補助資金管理辦法》；地方省市如廣東省、成都市也對特殊教育資金的使用作出了規定，明確了特殊教育補助資金的對象和具體用途。在機構建設上，相關政策強調了隨班就讀中的資源教室和特殊教育資源中心建設需求并明確了其職責任務。政策同樣關注到了特殊兒童的權益保障，在控輟保學和就業方面加大了保障力度。各地不僅充分認識到殘疾兒童控輟保學的重要性，還為殘疾兒童提供充分幫助，健全殘疾兒童聯控聯保的長效機制；部分省市如內蒙古在《自治區教育廳教育脫貧攻堅2020年工作要點》中則對特殊群體的就業問題提供針對性指導服務[7]。

表5 支持與保障編碼

(二)疫情下的特定政策

使用ROSTCM6對疫情下的特定政策主題詞進行語義網絡分析(圖3)。由圖3可知，疫情下特殊教育特定政策以疫情應對為主旨，圍繞著各年齡段殘疾學生的學習和發展(健康)這一核心，重點在教學安排(如居家、返校、開學時間等)、對殘疾兒童及其家庭的特殊支持(困難家庭的資助、經濟幫扶等)兩方面做了政策部署，同時呈現出國家—地方—學校三級政策制定和實施的特點。

圖3 疫情特定政策主題詞的語義網絡分析

對疫情下特定政策的文本內容進行進一步梳理和編碼后，發現編碼結果與圖3中呈現的政策主題詞語義網絡具有一致性。中央和各省市在疫情的應對方面較為及時，疫情期間特殊教育學校和隨班就讀學校的教育教學安排、復課后的返校準備、對特殊兒童群體及其家庭的幫扶工作都是重點關注的領域(表6)。如《北京市委社會工委市民政局疫情防控期間進一步加強服務保障工作的若干措施》《湖北省關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間特殊群體和困難家庭生活保障工作的通知》等，都重點強調了對殘疾人的關照。

表6 疫情特定政策編碼

在教育教學方面，疫情期間特殊教育學校響應國家的統一要求，推遲春季開學到校時間，停課不停學。部分省市積極推進遠程教學；部分省市主張特殊教育學校不開展線上教育，而是通過信息推送等方式開展保教指導、康復訓練指導。由于群體的特殊性，特殊教育學校在疫情后的開學復課工作中面臨更大的困難。山東、吉林、云南、青海等地均做了詳細的工作安排，要求細化完善疫情防控工作方案，做好開學條件準備，并按程序報備報批。各地結合疫情防控情況，充分了解特殊群體的各方面需求，以對其開展必要的幫助服務和資助工作。如《北京市教育委員會北京市財政局關于切實做好教育系統疫情防控經費保障及學生資助工作的通知》《2020年遼寧省學生資助工作要點》等文件，均提到要重點關注殘疾群體，為其提供教育上以及生活上的資金補助[8-9]。

四、近三年特殊教育政策的特點分析

(一)政策內容的全面性

在本研究選取的40項政策中，既有對特殊教育整體發展做出規劃的綜合性政策文件，如《“十四五”行動計劃》《臺州市第三期特殊教育提升計劃(2021—2025年)(征求意見稿)》，立足“十四五”的開端，基于特殊教育發展不平衡不充分的現狀，意在推動特殊教育事業的高質量發展，健全體系、提高質量、完善保障機制；又有針對特殊教育某一分支領域的專門性文件，如《隨班就讀指導意見》以隨班就讀為基本途徑推動我國融合教育事業的高質量發展。政策涉及的主題較為豐富，基本涵蓋了特殊教育發展中的重點內容，如特殊教育體系、課程與教學、師資隊伍建設、支持保障體系等，為特殊教育事業的持續推進提供了廣泛而全面的指導。針對疫情時期的特殊性，特殊教育相關政策也充分考慮到了特殊群體的學習和生活需求，提出了開展線上教學、做好學生資助工作等具有針對性的應對策略。

(二)政策目標的延續性

特殊教育的法律法規、規劃條例等是特殊教育新政策制定的依據和基礎，2020年以來頒布的新政策是對原有法規政策的沿襲、補充與深入。例如，在第一期和第二期特殊教育提升計劃中均提出要提高殘疾兒童少年義務教育普及水平，擴大普通學校隨班就讀規模，加強特殊教育學校的建設和完善送教上門制度。2020年6月頒布的《隨班就讀指導意見》繼續將隨班就讀和送教上門視為重點政策目標加以推進[10]；《“十四五”行動計劃》同樣提出持續提高殘疾兒童義務教育普及水平，推進融合教育，全面提高特殊教育質量[11]；《臺州市第三期特殊教育提升計劃(2021—2025年)(征求意見稿)》更是將優化完善15年免費教育，提高普及程度作為下一個五年的發展目標[12]。此外，融合教育項目推廣作為融合教育目標的深度發展依據被加以重視。政策目標的延續是對特殊時期特殊教育事業發展的重要保障，也是對危機背景下政策執行能力的巨大期望，是特殊教育治理體系和治理能力的一大體現。

(三)政策工具的低強制性

政策工具是政策目標與政策結果之間的紐帶和橋梁[13]。按照McDonnell的分類，政策工具包括命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告性工具[14]。從國家層面(如教育部、民政部、衛健委、中殘聯等)采取的疫情防控時期特定政策看，一些政策使用命令性工具，如“關閉各級各類學校”“居家學習”“停課不停學”等，體現了一定的強制性；而更多的政策文本，如特殊教育學校和融合教育學校如何維持原有教學秩序、如何開展對特殊學生的居家學習和康復指導等政策則多采取激勵性、勸告性與能力建設工具。這體現出新冠疫情這一突發公共事件導致的問題源流變化對國家特殊教育應對和治理提出了新的挑戰[15]。成熟政策經驗的匱乏使得特殊教育政策變化成為一個試驗執行的過程，故政策工具更偏向低強制性，而側重激勵性、勸告性、能力建設性。

五、近三年我國特殊教育政策的經驗模式

疫情防控期間，中國特殊教育面臨著危機應對難題和危機下的自然延續考驗。突如其來的疫情是對我國特殊教育治理體系、能力和水平的一次檢驗契機，且2020年作為《國家教育事業發展“十三五”規劃》和《二期提升計劃》的收官之年，多年來特殊教育事業發展成效如何，下一個五年將如何布局是我國特殊教育自身發展所面臨的自然延續問題。

本研究借鑒了羅斯韋爾和澤格維爾德等人的政策工具分類理論，對近三年特殊教育政策經驗進行了總結[16]。在此期間，國家對特殊教育事業發展的規劃呈現穩中有序、穩中求變、穩步推進的特點，在政策的制定與推行過程之中形成了一定的經驗模式，可將其總結為四層次支持、雙線并行、多方聯動、回應重點四個方面(圖4)。

圖4 經驗模式

(一)提供四層次政策支持，凸顯特殊教育政策的全面保障

羅斯韋爾和澤格維爾德等人將政策工具劃分為戰略層、供給層、需求層和環境層[17]。戰略層主要涉及國家的宏觀特殊教育政策、理念、目標等，為疫情下特殊教育的發展方向提供了指導意見；而供給層、需求層和環境層屬于基本層的政策工具，體現了政策工具的基本元素[18]。供給層政策工具涉及教育部和各省市政府部門頒布的政策，在資金、人才、基礎設施建設等方面提出具體措施，支持特殊教育的正常發展；需求層政策工具則為滿足特殊兒童的特殊教育需求、穩定疫情期間的特殊教育發展提出的建設性指導意見；環境層政策工具指政府通過財政、監管制度等政策為特殊教育的發展提供有利的外部政策環境[19]。總體來看，政策保障應是在戰略層政策工具的正確指導下，將供給層政策工具的推動作用、需求層政策工具的拉動作用和環境層政策工具所提供的間接保障結合起來，助力特殊教育事業在關鍵節點、特殊時期仍能順利推進。

(二)堅持雙線并行的政策路徑，凸顯特殊教育政策的靈活應變

所謂雙線并行，即自上而下的政策落實和自下而上的政策反饋[20]。雙線并行的政策路徑并非近三年政策經驗所獨有，但其靈活應變的特點適應了疫情的突發性和多變性。自上而下，即特殊教育相關政策的制定和推行由國家層面出臺規范性的政策文件，繼而從中央到地方逐級下發，各省、市、自治區在基本政策的指導下因地制宜地進行調整與完善。在此基礎上，特殊教育政策目標與執行間并非機械的線性關系，而是通過自下而上執行模式的補充實現雙線之間的互動與回應[21]。由于前文所述國家層面政策工具的低強制性，使得地方特殊教育主管部門和學校享有充分的自由裁量權，其在執行政策時更能貼近現實、靈活應變，表現為在以中央和省市的規范性政策精神作為工作指導的同時，因地制宜制訂應對措施，最大限度地滿足疫情期間本地、本校特殊學生的需求。如在教育部出臺了“停課不停學”政策后，個別省份規定特殊教育學校原則上不硬性要求開展線上教學，可改為以信息推送為主的教育活動。但一些條件成熟的特殊教育學校更能夠根據教學實際制訂個性化的政策，創造性地運用信息化資源為不同障礙類型的學生制訂個別化學習方案。此外，充分的自由裁量權還使地方政策制定更具體細化，更具可操作性。如在《青海省特殊教育學校2020年春季學期開學準備工作方案》中“做好疫情防控知識宣傳準備”一項下，詳細列舉了校園宣傳欄、微信公眾號、微信群等具體途徑。細化的可操作性目標能夠促進政策理想的落實，避免因命令性國家政策工具的強制性、宏觀性、籠統性等造成實施和評價困難。此外，地方政策實踐方案也是推動國家疫情期間特殊教育政策形成的政策源流[22]，這些實踐經驗的積累為政策執行提供反饋，進而自下而上地推動國家層面政策的形成與完善。

(三)建立聯防聯控長效機制，凸顯特殊教育政策的多元主體

聯防聯控意味著政策主體是多元的，且多元主體之間具備充分、及時的協作效率。特殊教育的發展只依靠教育領域內的努力是遠遠不夠的。從中觀的組織管理層面來看，各級教育部門與各級民政、財政、衛生、殘聯等相關部門的密切聯系與協作，共同為特殊教育政策的制定與實施構建了一個聯合體；從微觀層面來看，政策落地過程中也調動了學校、家庭、社區、機構等主體的能動性，形成了合力，最終實現了多方聯動，在推動我國特殊教育事業發展的同時，切實保障了疫情下特殊教育穩中有序地推進。在疫情防控常態化的背景下，建立和完善多方聯動、聯防聯控機制應是提升我國特殊教育治理能力，加快推進特殊教育治理現代化的重要路徑。

(四)政策主題兼顧全面、回應重點，疫情下國家對特殊教育事業發展格外關心和關注

通過對近三年相關政策的回顧與梳理，可以看到，在此期間特殊教育政策主題較為全面，即便是疫情防控特定政策也一定程度上延續了一般性特殊教育政策的既定目標和內容。同時，在疫情這一突發事件背景下，回應重點是應對疫情的必然選擇。疫情期間的特殊教育相關政策對特殊兒童發展的重點需求做出了回應。政策目標和內容均以保障特殊學生的學習和發展為中心，重點集中在保質保量完成特殊教育教學和康復、隨班就讀特殊學生支持保障、特殊兒童及家庭的資助幫扶三個領域，凸顯了特殊時期國家對特殊兒童和特殊教育事業的格外關心與關注。

六、問題與不足

無論是特殊教育領域的一般性適用政策，還是疫情防控特定政策，在制定與推行的過程中都存在一定的問題，使政策的落實面臨著挑戰。

(一)針對特殊教育的特定政策制定不足

在篩選疫情防控相關政策時發現，已有政策大多是面對整個教育領域的，很少專門針對特殊教育領域，普遍性有余而特殊性不足，特殊兒童并非政策輻射的主體。通過對各省市特殊教育學校官方網站內容的進一步研讀，發現雖然在學校層面制訂了相關政策，如《青海省特殊教育學校“停課不停學”在線學習方案》，對疫情下的教育方式、教學內容等做出規定，但在省級政府和省級教育行政部門這一層級上關于特殊教育相關政策的部署相對缺乏。

(二)特殊教育政策決策中科學研究的作用發揮不充分

我國的許多教育政策體現出政府對教育發展的理解和追求，是“政策理想”的一種體現[23]，特殊教育領域同樣如此。政策的理想導向是助推“自上而下”政策執行的強大動力，但政策理想轉變為現實需要依靠科學研究作為支撐[24]。隨著政策決策的制度化，集思廣益的政策決策模式被越來越多地采納，然而專家委員會的內部咨詢模式和以技術官僚為主體的內部決策模式仍然占據主導地位[25]。以科學研究為基礎的學術成果和實踐建議能否被決策者采納受到多種因素的制約和影響，在一定程度上制約了政策決策的科學效用。近年來，受循證實踐理念的影響，特殊教育領域的科學研究越來越關注基于研究、基于證據實踐的重要性。然而這種敏感性還未普遍上升到政策決策層面，在特殊教育政策決策過程中科學研究仍在一定程度上處于缺位狀態。

(三)地方政策執行敏感度和能動性有待增強

國家和地方層面的政策具有延續性，但地方層面對于中央政策的敏感程度仍有待加強。例如，《隨班就讀指導意見》作為2020年特殊教育領域極其重要的政策，在教育部頒布以后引發了諸多討論與解讀。然而，部分省市對此項政策的傳達卻不夠迅速，至2020年10月底，仍有部分省級政府、省級教育行政部門官網未出現與此相關的內容。另外，有些省市僅僅轉發了中央文件，直接照搬原文，并未充分結合當地實際情況做出相應調整，這也體現了地方政府和教育部門的能動性不足。

七、政策建議

(一)對話互動，完善特殊教育政策制定的雙線路徑

2020年以來的特殊教育相關政策雖存在不足，但不可否認的是，相關政策為特殊時期特殊教育事業的順利發展提供了巨大支持，也為特殊教育步入新的發展階段奠定了良好基礎。因此，應持續加強特殊教育政策研究，充分利用好政策工具，并在堅持雙線并行政策執行路徑的基礎上，增強“上下”雙線之間的對話互動。在特殊時期，國家層面應迅速響應，制定相關政策以發揮指導作用，為學校教育、隨班就讀、送教上門等安置方式指明方向，各地在此基礎上因地制宜，上行下效使政策落地生根；此外，各地方政府應基于對本地特殊教育發展的充分了解，因地制宜地制定符合國家宏觀發展方向的教育政策，一方面解決本地當前面臨的問題，另一方面自下而上為國家的宏觀政策制定提供經驗借鑒。通過上下互動和多元主體的參與，改變彼此之間的單純線性關系，構建上下互動的立體網絡，增強政策落實的適應性和政策反饋的靈活性。

(二)高效治理，建立特殊教育政策執行的多方聯動機制

疫情防控常態化背景下，特殊教育發展更加需要縱向“權力線”與橫向“行動線”協同發力，實現各層各類執行部門間的高效合作，保證政策執行迅速有力。權力線即國家、省級、市級、區縣教育部門和學校協同參與應對公共危機的配合程度；行動線即教育管理者、教師、學生、家長、在線教育機構、教育平臺供應商等多元行動主體應對公共危機的交互程度[26]。在政策的落實中，應提高相關組織管理部門的配合程度和行動主體的交互程度，從國家和各級教育部門與其他相關部門，到具體的學校、家庭、社區、機構形成合力，建立起多方聯動的長效機制，保證特殊教育政策的多元主體間能夠密切配合、高度協同，實現政策治理的高效率，以充分應對后疫情時代的變化和挑戰。

(三)循證實踐，發揮科學研究對政策決策的轉化作用

教育政策對于教育實踐發揮著重要的引導和促進作用，而教育實踐的成效、結果也應當進一步反饋至教育政策的決策過程中。然而該過程需要通過系統、科學的研究加以驗證才能將最為有效的實踐方式加以推廣。循證實踐作為探尋最佳實踐方式的切入口，強調通過以證據為基礎的實踐探尋科學的實踐方式，其在政策決策中的作用也應當被充分重視。隨著循證實踐理念的不斷深入，政策決策者應當全面參考、利用科學研究的成果，將學術成果轉化為具體的、可操作的政策文本，從而豐富政策文本的內容體系，為教育實踐提供更多選擇與參考。