三方博弈視角下城中村共同富裕治理模式研究
——以杭州D村為例
2022-10-13 08:37:08陳立峰葉智校陳絳平
浙江樹人大學學報(人文社會科學版) 2022年5期
陳立峰 葉智校 陳絳平
(1.浙大城市學院 商學院，浙江 杭州 310015； 2.浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058；3.浙江樹人大學 管理學院，浙江 杭州 310015)
一、問題的提出
中國城市化發展誕生大量城中村，高房價也導致集體土地及關聯資產的價值相當可觀。國內多數二三線城市的樓房均價已超萬元人民幣，尤其是沿海發達地區的城市發展產生巨額賠償款，不少拆遷戶暴富的現象已引起廣泛關注。城中村是我國城鎮化進程中的特有現象，也是城鄉二元結構體制下農村被動城市化的產物。在“善治”視野下，城中村改造問題的核心開始將改造目標從建筑、房屋轉移到“人”的焦點上，立足總體規劃，以期持續提升居民生活質量及文化水平(1)楊大蓉：《“善治”視野下蘇州城中村改造創新策略研究》，《中國農業資源與區劃》2016年第12期，第50-56頁。。在深化混合所有制改革的背景下，浙江省作為改制政策試點省份之一，其現代化鄉村治理的成功經驗也將成為重要參考依據。在2019年浙江省“兩會”上，省政府出臺《浙江省未來社區建設試點工作方案》，杭州市的“未來鄉村”成為探索現代化鄉村實現路徑的具體抓手(2)婁火明：《未來鄉村建設的愿景及實現路徑探究》，《新農村》2021年第2期，第5-6頁。。本文的貢獻在于通過對杭州市首批改制的城中村案例進行為期6年(2016—2021年)的調查研究，基于改制后的實際問題導向，為我國城中村共同富裕治理模式提供政策啟示及決策支持。
近年來，村集體資產股份制改制在各級政府政策文件的指導下，有效解決集體企業勞動積極性等問題，也涌現出大批具有政治關聯的新興民營企業家，由此形成的產權制度變遷在改制過程中主導了不同利益群體的博弈行為。《土地管理法》對集體土地所有權的主體規定并不明確， 導致所有權的主體虛位， 學術界稱其為“主體模糊”或“主體錯位”(3)吳立亞：《堵補“城中村”土地征收補償法律漏洞》，《人民論壇》2017年第14期，第108-109頁。，且村民委員會職能及定位的模糊性，進一步阻礙了依據法律法規的授權履行行政管理職責的行為(4)侯勇、劉白鴿：《村民委員會行為納入行政訴訟受案范圍相關問題研究——以“城中村”改造的基層社會治理法治化為視角》，《山東法官培訓學院學報》2021年第3期，第15-26頁。。集體產權的主體模糊及主體虛化也導致集體資產流失現象較為嚴重，且資產的分配權大多取決于村干部，村民只能被動接受。在社會功能嵌入的情況下，村集體經濟組織仍存在制度與政策的偏差問題(5)沈費偉、陳曉玲：《保持鄉村性：實現數字鄉村治理特色的理論闡述》，《電子政務》2021年第3期，第39-48頁。。政府部門在推進改制的過程中，將政策落實到鄉村后往往過于追求經濟效益(6)鄭坤法、余解、朱思源等：《股份合作制改革中基層黨組織提升農村集體經濟領導力研究——基于寧波市鄞州區的實證調查》，《三江論壇》2016年第8期，第22-26頁。。由此演化形成的經濟合作社及股份合作制，伴隨經濟的發展，也在摸索中改進，成為未來共同富裕及數字鄉村建設發展的不確定因素。中央政府為降低政策風險，避免激化利益矛盾，在出臺改革政策上保持謹慎，然而區域經濟的差異等因素導致政策標準很難統一。一方面，股份合作制改革使經濟合作社取代了已經存續五十多年的原農村集體經濟組織，是繼家庭聯產承包責任制、鄉村集體企業改制后農村集體經濟的第三次重大改革。改革以試點效果為依據漸進推行，其間引起不少利益矛盾、沖突，此類問題的產生將不利于共同富裕的實現。另一方面，由集體和個人形成的共同體經營管理經濟合作社，更偏重于社會主義意識形態，組織機構及規章制度隨著合作社的經營管理情況做具體調整，其中合作社章程的主體成為股權分配、選舉制度、擔保抵押等一切經濟活動的法律基礎與保障。由于經濟合作社承擔了村集體的經濟管理職能，股份合作制及合作社章程也在實際操作中主導了鄉村建設中的經濟活動，相關研究熱點集中于合作社的制度、法律、治理方面(7)張連剛、陳卓、李婭等：《農民合作社研究的多維度特征與發展態勢分析——基于1992—2019年國家社科和自科基金項目的實證研究》，《中國農村觀察》2020年第1期，第126-140頁。，對于制度的關注重點還包括股權權能與管理、資產量化范圍、股權設置與流轉、組織形式等(8)傅晨：《我國農村社區合作經濟組織的產權制度安排》，《農村經營管理》2008年第11期，第22-27頁。(9)趙德起、沈秋彤：《我國農村集體經濟“產權—市場化—規模化—現代化”發展機制及實現路徑》，《經濟學家》2021年第3期，第112-120頁。。
鄉村治理是一個由治理目標、主體、客體、方式等構成的完整體系(10)張理政、葉裕民：《城中村更新治理40年：學術思想的演進與展望》，《城市規劃》2022年第5期，第103-114頁。，其中治理方式是當前鄉村治理的核心(11)鄭家豪、周驥騰：《農村人情治理中的行政嵌入與規則融合——以重慶市川鄂村整頓“整酒風”事件為例》，《中國農村觀察》2020年第5期，第40-51頁。，只有鞏固和完善經營制度，鄉村治理的物質基礎才能夯實(12)張曉山：《完善農村基本經營制度 夯實鄉村治理基礎》，《中國農村經濟》2020年第6期，第2-5頁。。城市的粗放發展模式利用寬裕的現成“凈地”實現了快速的城鎮化和工業化，也留下了大量鑲嵌于城市功能區和工業園的城中村(13)樊芳芳：《中小城市城中村改造工作思考——以余姚市為例》，《寧波經濟》2022年第5期，第28-31頁。，城中村作為城市夾縫地，游離于現代城市管理之外，造成傳統的村民自治持續弱化并陷入治理困境(14)趙淑華、閻秀芝：《“三治融合”視域下公眾參與城中村治理的理路探究》，《江南論壇》2021年第8期，第12-14頁。。此外，城中村容納大量來自不同階層的人口，具有多維度的文化價值特性(15)劉洪霞：《深圳城中村文化模式解析》，《特區實踐與理論》2022年第2期，第103-106頁。，普遍存在內外發展不平衡現象(16)衛其勵、倪勝輝：《自組織理論視角下的城中村更新模式探究——以西安市吉祥村為例》，《城市建筑》2022年第4期，第87-89頁。，導致城中村社會結構高度異質化、管理能力弱化、社會空間沖突持續、社會排斥嚴重等問題(17)林志聰、王楓云：《城中村社區：秩序生成、失序風險及治理進路》，《長白學刊》2021年第3期，第120-127頁。。總體而言，城中村治理介于城鄉治理之間而又超越城鄉治理，實質是城鄉二元社會治理之外的第三類治理(18)盧福營：《第三類治理：城中村社會的兼容型治理》，《浙江社會科學》2020年第9期，第73-77頁。，也是對居民的基本型及發展型權利重新協調的過程(19)陳永杰、程藝萌：《新型城鎮化背景下城中村改造中的治理創新——一個發展型權利框架》，《杭州師范大學學報(社會科學版)》2021年第6期，第107-113頁。，因而城中村社會轉型與治理需求復雜化是集體主導型雙軌治理產生的前提與基礎(20)紀芳：《集體主導型雙軌治理：城中村治理的實踐路徑——基于武漢市一個城中村的實踐調查》，《天津行政學院學報》2021年第1期，第76-86頁。。在經濟合作社共同富裕的視角下，創新治理模式對共同富裕績效的作用機理仍然是一個待解開的“黑匣子”，如何能在傳統鄉村治理模式基礎上推進數字鄉村治理及人才振興發展戰略是核心。就基礎理論而言，英國學者帕卻克·鄧力維(Patrick Dunleavy)于20世紀90年代提出的“數字時代治理理論”是行政過程內在的管理特性與政治特性交互影響的產物(21)轉引自孫志建：《信息時代的政府改革——“數字時代治理”與制度化方案》，《公共行政與人力資源》2010年第3期，第213-222頁。，其觀點為利益相關者在新的公共管理過程中過于強調個人或部門的利益卻忽視公共責任(22)趙德起、沈秋彤：《我國農村集體經濟“產權—市場化—規模化—現代化”發展機制及實現路徑》，《經濟學家》2021年第3期，第112-120頁。，因此治理主體多元化、農村利益分化和治理制度不健全等難題都將嚴重阻礙共同富裕的進程(23)蔡文成、朱榮康：《農村基層黨組織整合治理：優勢、內涵與路徑》，《求實》2022年第3期，第4-13頁。。
上述文獻探討了經濟合作社制度與城中村治理所面臨的困境，然而，鮮有文獻就利益相關者的具體行為展開案例分析。多元利益主體的博弈是困擾當前城市規劃與發展的難題，特別是在城中村這類利益對峙較為尖銳的領域，觸動深層次利益格局的公共政策往往會引發強烈的社會反應(24)顏曉娜、郭湘閩：《基于主體觀點決策評估方法的城市更新公共政策評估研究——以深圳市城中村歷史遺留違法建筑治理實施辦法為例》，《規劃師》2021年第12期，第43-49頁。。由于關聯產業體量及產值巨大，城中村的發展與治理更易滋生腐敗等社會問題，需要更完善的制度體系以穩步提升規范運營及治理的績效。基于城中村利益相關者行為的演化背景及博弈均衡結果，本文以制度為切入點，探究城中村經濟合作社所面臨的關鍵問題及發展方向，同時為城中村共同富裕治理領域的基礎理論預見提供現實參考依據。
二、案例分析
自1998年開始，杭州市啟動主城區的撤村建居和改造工作。杭州D村位于城市的中心區域，作為首批試點單位及典型城中村案例，對未來的共同富裕治理模式具有重要的實踐參考價值。1999年6月，杭州D村以集體凈資產量化方式出資13 303.5萬元(其中人口股4 650萬元，農齡股8 653.5萬元)成立股份經濟合作社(以下簡稱“經合社”)，確認465名股東資格，直至2007年2月才完成第一屆經合社章程的制定及簽核。由于歷史遺留問題，村主要領導在20余年間未作調整，浙江和平工貿集團(以下簡稱“和平工貿”)等村辦企業逐漸成為村干部控股的民營企業。經合社對外投資與其自身的財產制度、民主決策制度和盈余分配制度相沖突，突破了法律強制性邊界，規避了法律的相關規定，其合法性遭到質疑(25)黃祖輝：《農業農村優先發展的制度體系建構》，《中國農村經濟》2020年第6期，第8-12頁。。由于早期的改制缺乏法律依據，該經合社的集體資產被部分股東代表簽字抵押及擔保。資本的逐利屬性在內因和外因的共同驅動下促使其參與鄉村建設，然而資本下鄉導致農民失地與就業困難，在逐利的過程中忽視農民的實際利益訴求(26)任大鵬、肖榮榮：《農民專業合作社對外投資的法律問題》，《中國農村觀察》2020年第5期，第11-23頁。。2015年，由于抵押的主體——和平工貿資不抵債，擔保方經合社被銀行連帶起訴，造成股東代表內部矛盾爆發。雖然民營資本與集體資本建立了合作關系，但由于各自的有限理性難以實現“帕累托最優”，需要當地政府不斷地協調與引導，以實現效益最大化(27)王曉露：《工商資本下鄉的動因、問題及應對》，《農業經濟》2019年第12期，第85-86頁。。2016年，經合社個別高層在地方政府的指導下通過法律程序成立“新”經合社，試圖從原體系中剝離現金、土地等集體資產，依托電商創意產業園尋求獨立發展。但是，在其6年發展期間也暴露出諸多制度層面的新問題。
中國的農民高度分化，不同類型的農民與鄉村經濟、社會關系不斷產生分野(28)黃惠春、管寧寧、章為：《利益主體視角下工商資本下鄉合作模式選擇》，《農村金融研究》2020年第8期，第43-50頁。，且體制精英、非體制精英和普通村民三種權利主體在鄉村治理的博弈中出現非均衡性特征(29)劉守英、王一鴿：《從鄉土中國到城鄉中國——中國轉型的鄉村變遷視角》，《管理世界》2018年第10期，第128-146頁。。杭州D村在基本股權固化后，股東在利益博弈過程中都有各自的行為策略，465名經合社股東可分為以下三類：第一類，以股份制改革后的民營資產利益為主體訴求的股東利益集團；第二類，代表股份制改革后的集體資產利益的股東利益集團；第三類，混合型股東利益集團。不同的利益群體有不同的行為動機，圍繞不同的利益目標進行博弈、均衡及分化。以上博弈方具備各方基本信息且了解彼此的行為策略，然而年齡差距導致各方在參與行動上存在先后次序的問題，因此各博弈方的收益函數并非共同知識。首先，第一類人群包括所有在和平工貿及其關聯子公司(以下簡稱“和平系”)工作的經合社股東及直系親屬，以民營資本的利益訴求為主要目標。股份制改革初期由第一類股東主導，頂峰時期經合社465名股東中有近300名股東在和平系任職，隨著近年來利益博弈及退休辭職等原因產生分化，直接任職人員數量已降至100余人，目前年齡集中在55～75歲。其次，1999年以年齡固化股權后，未滿16周歲只拿人口股的有121人，而當年年輕股東多數也未在村里就業，此類股東很多甚至對村里毫不知情，與和平系的關聯度也較低。第二類包括已退休的非和平系控股股東，當前年齡主要集中在25～50歲和60～80歲兩個區段，形成本案例第二類利益集團。第二類人群完全代表集體資產的利益訴求，由于和平系員工內部利益博弈分化、辭職、退休等，此類股東數量也在逐年遞增。最后，由于“新”經合社是從原和平系利益集團分化而來，第三類人群為“新”經合社的工作人員及股東代表，與第一類利益集團存在大量交集，包括新選舉的董事長為原總經理，過半股東代表為原經合社股東代表等，目前年齡基本在50～60歲之間，他們的文化程度為中學及以下，這些是過去村級組織機構的普遍現象。此外，村級組織機構作為地方政府政策的執行者，是資本運作過程中的引導者和協調人，其利益訴求與地方政府一致(30)穆程林、劉偉紅：《村民自治場域中三重權力主體之間的博弈：基于對山東省新型農村社區的調研》，《山東行政學院學報》2016年第3期，第44-51頁。，因此本文將街道管理部門與經合社視為同一博弈主體，構成第三類混合型利益集團。在國家宏觀調控政策和政績考核的雙重壓力下，地方政府作為外部推動者還具有強烈的政治利益訴求。
參與者為博弈決策主體，博弈主體在策略選擇上均為有限理性，利益相關者參與時間的先后導致第一類經合社股東更關注集體資產轉型之后民營資本的利益，且年齡集中在55～75歲，在鄉村治理過程中有重視與不重視集體利益訴求兩種策略選擇；第二類人群大多在外就業或已退休，參與度更低，其作為外部監督者，謀求共有資產的效益及安全。詹國輝(2019)從演化博弈的視角探究個體農戶針對合作社集體行動的演化邏輯，發現有合作或不合作兩種策略(31)詹國輝：《不完全契約、利益互動博弈與農村集體行動》，《世界農業》2019年第8期，第64-70頁。。以地方政府及經合社工作人員為主體構成的第三類股東為杭州D村村經濟活動的中堅力量，在股份制改革后的民營資產以及剝離后的集體資產間博弈，尋求最優戰略或行動決策，雙方滿意則為均衡。除去經合社的經濟效益，第三類股東還需考慮另外兩類股東人群的投票、選舉積極性等問題，以總體收益和政治效益最大化為目的，因此，在經濟活動中具體表現為積極引導協調與不積極引導協調。基于上述行為主體的不同策略選擇，構建三方博弈架構(見圖1)。
圖1 集體資產股份制改革后的三方博弈架構
三、博弈分析
基于三類利益群體構建參與主體行為策略及博弈決策的穩態模型如下：當地方政府和村集體管理機構積極引導協調民營資本與集體利益訴求時，政府和經合社所付出的成本為R1，不積極引導協調時的基本收益為S1，政府和經合社需付出代價R2用來處理集體與民營資本之間的利益矛盾；當民營資本重視集體利益訴求且集體利益集團積極參與時，政府和經合社將提供同樣的R1來扶持民營資本運作，此時經合社存在潛在收益S2；當民營資本不重視集體利益訴求時，需付出的成本U2來協調其他股東(主要為第二類股東)的利益矛盾，此時民營資本只能得到基本收益T1，且由于集體資本利益訴求未得到重視，不和諧的社會關系也會影響政府部門和經合社管理效率，導致其運營成本增加U3。民營資本重視集體利益訴求所需付出的成本U1要大于U2，這有利于經合社股東之間的團結，提高內部管理效率，因此存在潛在收益為T2，同時獲得政府的扶持資金S1。經合社股東中代表集體利益的第二類股東積極參與所付出的成本為V，可獲得的收益為W1；不參與付出的成本為0，可獲得的收益為W2。
假定地方政府和經合社對集體資產進行引導協調的概率為P1(0≤P1≤1)，不引導協調的概率為(1-P1)；普通股東積極參與并合作的概率為P2(0≤P2≤1)，不合作的概率為(1-P2)；民營資本股東重視農戶的合作意愿和利益訴求的概率為P3(0≤P3≤1)，不重視的概率為(1-P3)。根據以上博弈模型的參數設定，構建三方博弈模型支付收益矩陣(見表1)。
借鑒三方博弈動態復制方程(32)鄧華啟：《鄉村振興背景下工商資本下鄉參與主體行為研究——基于三方演化博弈分析》，《鄉村科技》2021年第3期，第40-43頁。(33)葛和平、姜中裕：《供需失衡背景下農村金融服務鄉村經濟的演化博弈分析》，《經濟問題》2021年第2期，第96-106頁。(34)胡振華、承露：《三方博弈視角下浙江溫州的空心村治理》，《開發研究》2021年第1期，第84-90頁。，本文將在代數演化后的均衡結果基礎上與案例的實際情況進行對比分析。
表1 三方博弈模型支付收益矩陣
(1)若W1-V>W2：當P2=0時，F′(P2)>0；當P2=1時，F′(P2)<0，均衡點發生在P1=1，此時代表集體資本利益的普通股東參與鄉村治理所獲收益大于不參與時的收益。
(2)若W1-V
由此演化形成的穩態策略存在兩種可能結果：若混合利益集團(含地方政府)積極引導協調，第二類股東出于集體資產股份分紅等收益的訴求，則更可能在此時采取合作的策略；若代表改制后的民營資本利益訴求為主的第一類股東不重視集體利益，則會極大影響集體資產運作及投票選舉等活動的參與合作程度。
鄉村建設應以人為核心，在管理和制度上更需以人為本。2016年以來，杭州D村經合社每次發放500元現金來發動群眾參與全體股東大會或投票，吸引本案例中第一類和第二類人員參與。由于經合社工作人員的年齡集中在50～60歲之間，相同年齡層的村級組織更易形成小范圍利益輸送、拉票等行為，致使“新”經合社的公信力逐年降低且難以組織群眾，并形成惡性循環。因大量無既得利益股東的參與積極性及投票成本等問題，2020年股東代表大會再次通過修改章程，將董事會及股東代表的任期從3年調整回5年，并將“股東大會職權”改為原來的“股東大會授權代表大會行使職權”。抵押擔保事件引發的股東內部矛盾除了更替半數股東代表及董事會成員，“新”經合社的體系與原經合社已無本質區別。D村經合社陸續搭建QQ群等村級網絡平臺，但QQ群僅105位股東，無章程修訂提案、人員公示、經濟活動等重要信息，與線下的股東大會類似，長期以來成為走過場、留證據的工具。為此，杭州D村于2020年12月制定修正版章程，其中采取網上投票表決等方式解決目前的投票制度難以組織發動群眾、過程文件缺失較為嚴重等問題。此外，很多第二類股東為第一類或第三類股東的子女及親屬，根據張維迎(2004)(35)張維迎：《企業家與經理人如何建立信任》，《中國高校科技與產業化》2004年第8期，第16-19頁。對決策主體行為的研究，第一類股東對第二類股東的影響，也會反過來影響實際從事鄉村治理工作的第三類股東的決策與均衡行為。由此形成的動態博弈結果體現在，杭州D村2021年初股東代表(章程設定47人)大會進行的涉及經合社與和平工貿直接經濟利益沖突的內部投票結果為19∶17，維護集體利益的僅以2票險勝。分析投票結果的成因可知：股東代表主要由第一類和第三類股東集團的利益相關者選出，無法得到短期利益的第一類和第三類股東也更易立即轉變成第二類人群，尤其是股東代表，具體表現為棄權或不出席，以上實際情況與三方博弈演化后的動態平衡機制完全相符。基于博弈演化均衡的動態分析，總結集體量化資產混合所有制改革后形成的相互影響機制如下：地方政府和經合社在協調集體資產股東間利益矛盾時的行為策略主要受各自付出的成本影響，民營資本大股東的重視度和集體資產普通股東參與度的演化均衡狀態都與村基層干部開展引導協商的概率密切相關，且此概率將由產生利益訴求時的各項成本決定。
以上結果還反映出混合所有制改革在利益博弈、分化后存在的現實困境，各方利益權衡導致的“后”鄉村治理問題也將使未來數字鄉村建設受限于年齡結構、文化層次、利益沖突等方面的瓶頸。類似杭州D村20～45歲的第二類人群都在外就業，在談判投票中單個村民或股東處于弱勢地位。該村目前股東代表和工作人員年齡普遍在50歲以上，文化程度在中學及以下，在無績效考核狀態下以選舉、收租及利益博弈為主要目標。課題組在訪談中了解到，很多村民稱經合社為“養老院”。各利益主體圍繞集體共有土地等資源達成一致協定可提高制度的關聯績效(36)劉守英、顏嘉楠、冀縣卿：《集體地權制度下農地合約選擇與經營體制變遷——松江集體村社型家庭農場的案例分析》，《中國農村經濟》2021年第2期，第19-41頁。，而混合所有制改革后的利益博弈、分化也造成目前經合社采取租賃管理模式，暫停其他一切經濟活動，將所屬電商創意產業園拆遷及留用地開發視為未來發展的契機。
四、成因分析
針對城中村演化的制度體系、年齡結構、人才儲備、可持續發展等鄉村治理結構中所存在的現實問題及缺陷，本文參考唐京華(2019)(37)唐京華：《村干部選舉“共謀”行為及其對村莊治理的影響：基于山東省S村換屆選舉的調查》，《中國農村觀察》2019年第3期，第97-108頁。、胡振華等(2021)(38)⑥胡振華、承露：《三方博弈視角下浙江溫州的空心村治理》，《開發研究》2021年第1期，第84-90頁。的研究成果，以“村干部選舉共謀行為”作為切入點，試圖探究村莊治理中傳統與現代、正式和非正式規則的交互作用。為了更全面地探討問題根源所在，進一步對周邊量化資產較少或無量化資產的村社展開橫向調研，課題組陸續拜訪杭州、紹興、溫州三地在職及離退的村干部，并針對制度問題開展訪談調研，部分談話記錄如表2所示。
訪談調研折射出更多傳統鄉村治理模式的問題與缺陷。雖然姻親、地緣、血緣等熟人關系網有助于降低資源識別成本，促進資源集聚，實現資源動員(39)馬薈、龐欣、奚云霄等：《熟人社會、村莊動員與內源式發展——以陜西省袁家村為例》，《中國農村觀察》2020年第3期，第28-41頁。，然而胡振華等(2021)對村干部選舉共謀事件中的宗族關系、權力制衡與鄉鎮政府行為進行博弈分析后發現，村干部選舉共謀行為會對村莊民主治理與發展產生不良影響，包括堵塞年輕精英進入村莊治理的渠道、削弱自治組織的治理權威、惡化村莊治理的整體環境等⑥。總體而言，我國經濟發達地區村級組織機構仍存在以下四個普遍現象。
表2 訪談調研記錄
(一)內生活力不足
鄉村信息化人才短缺，人才結構不夠合理，導致整體科技文化素質較低，農戶現代經營理念、行業先進技術知識等更新較慢(40)潘青仙、張鵬昊、吳瑛莉：《鄉村數字化建設驅動鄉村振興》，《現代農機》2020年第6期，第13-15頁。。近20年來，浙江在有量化資產分紅的經濟合作社中，已培養了大批年輕的專業人才。發達地區資產過億的村集體不在少數，不少年輕村莊精英選擇在基層工作及鍛煉的意愿較大，然而這類村民或小股東因村干部合謀堵塞或無人知曉等問題，均未能按照目前的選舉等制度實質參與到鄉村治理中，導致專業人才流失。課題組在訪談中發現，多數村干部也希望通過簡歷公示等方式吸引一批優秀年輕人進入村組織以提高鄉村治理的公信力等，然而具體實施過程缺乏內生動力，需要地方政府的推動和引導。
(二)治理結構羸弱
鄉村的熟人社會體制易造成基層執法的結構性約束，尤其是高密度的人際關系制約了基層執法能力(41)陳柏峰：《鄉村基層執法的空間制約與機制再造》，《法學研究》2020年第2期，第3-19頁。，也會對村級組織機構的日常管理產生較大的負面干擾。村干部由熟人選舉產生，缺少有效的約束力，擺資歷、養老的現象較為普遍，這也是原集體企業普遍經濟效益低下需改制的原因之一。杭州D村作為浙江省首批撤村建居改造的試點單位，目前存在的組織機構不規范、村干部年齡結構不合理和人才流失瓶頸等困境，也是省內甚至全國許多鄉村未來將要面臨的客觀問題。從改制成熟期案例看，造成部分村級基層組織管理水平落后、村干部年齡結構不合理的根源在于選舉規則及由此形成的管理體系。
(三)投票制度單一
杭州D村一直采取分組選舉的投票模式，每位股東最多選出8位代表，可能造成小組內8位工作人員連同親友互選、維護各自“小集體”利益等問題。由于分組不平均，部分小組初選得30多票最終成為董事長，而部分小組初選得40票未能達到1/2股東同意，造成該小組的股東代表未能選滿。分組投票模式雖更易組織、發動群眾，但也易產生私下利益交易等不良現象，使原本微妙的利益關系變得更錯綜復雜，從而導致部分投票過程文件缺失。課題組在調研中發現，部分無量化資產的經合社實行全村選舉的模式，存在難以大范圍發動群眾，非利益相關者無投票動機等弊端。從杭州D村等經合社最近的章程修訂內容來看，“采取網上投票”是未來發展趨勢，但仍缺少具體的推手或完善的平臺，因而需要地方政府進一步引導并落實。
(四)資產效益低下
立足國情農情，充分利用集體所有制及集體經營優勢，提升集體資產的效益是實現共同富裕發展戰略的關鍵(42)王亞華：《立足國情農情走出中國特色鄉村振興之路》，《中國農業資源與區劃》2020年第9期，第1-8頁。。集體所有制的核心為資產效益，杭州D村黨支部書記同時兼任經合社董事長，是目前混合所有制改革背景下黨組織嵌入經濟合作社治理的普遍管理模式，但經營層包括總經理等在內的崗位人員暫缺。受限于文化及管理水平，之前村辦企業都已停業或轉移，當前的租賃模式又暴露出人事制度缺失、崗位職責不明確、不良資產增多等新問題。課題組在調研中發現，董事會成員及村黨員簡歷不公示的現象，易造成經合社公信力下降，從而影響其治理工作，長久以往可能會降低集體資產的效益或分紅，因而需要地方政府以合作社章程為基礎，進一步完善股份經濟合作社的各項制度。
五、政策啟示
從國家層面推進城鄉制度的改革與創新，構建城鄉一體化和均等化的社會權利和機會體制，是鄉村建設實踐的核心內涵(43)王春光：《鄉村建設與全面小康社會的實踐邏輯》，《中國社會科學》2020年第10期，第26-47頁。。秦中春(2020)認為，開展鄉村治理最長遠的工作是促進“人”的進步和發展，將改造提升人力資本作為重要任務，夯實善治之基(44)秦中春：《鄉村振興背景下鄉村治理的目標與實現途徑》，《管理世界》2020年第2期，第1-6頁。。2021年2月，國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，開始實施“一村一名大學生”的培育計劃，并提出了具體量化指標。根據政策擴散理論，此類政策以自上而下的層級擴散模式在不同政府部門間轉移，并致力于實現政策目標的過程(45)劉偉：《國際公共政策的擴散機制與路徑研究》，《世界經濟與政治》2012年第4期，第40-58頁。。由于區域經濟差異，地方政府更應因地制宜地在國家頂層制度體系下設計具有地方特色的規章制度，并重視實施的過程，才能使經濟發達地區的城中村股份制改革更好地發揮示范作用。相關決策支持須從集體產權制度改革、政策制定與完善、人才引進、黨的執政文化建設等方面進行精準發力(46)喬翠霞、王驥：《農村集體經濟組織參與公共品供給的路徑創新——大寧縣“購買式改革”典型案例研究》，《中國農村經濟》2020年第12期，第22-34頁。。為響應國家數字鄉村建設并完善線上平臺的明確要求、實現城中村共同富裕治理模式，以簡歷公示為抓手，進一步完善投票規則，已成為當前村經濟合作社改革的關鍵。通過網絡平臺的建設與運用，促使村級基層組織完善選舉規則、人事制度及競聘機制，也需從政策層面驅動并引導、構建更有效的競爭機制，以提高基層組織的工作積極性，相關政策啟示如下。
(一)激發內生活力
2020年中國數字鄉村發展論壇提出“健全機構基層隊伍建設，理順管理體制，培養農村信息化復合型人才”的愿景。數字鄉村建設作為數字中國的重要內容，更需要將現代化管理的專業人才梯隊作為發展基礎。大學生村官對集體經濟的提質增效具有顯著的促進作用，吸引大學生就近參與鄉村治理，調劑相關專業的高學歷人才進入城中村基層鍛煉或工作，不僅能解決近年來日益嚴峻的高校畢業生就業問題，也能改善由于從業人員文化水平低下導致的村級組織機構管理難以有效突破等問題。
(二)夯實善治之基
以重塑鄉村治理“選舉規則”為抓手，地方政府應進一步逐級明確基層的發展規劃和人才需求，積極引導村級組織機構依據實際情況制定合理年齡結構的選舉制度。對于全體工作人員和股東代表都在50歲以上的少數經濟合作社，試點董事會至少符合1名45周歲以下、中青年股東代表占1/10等年齡硬指標，使具備專業知識的中青年村民或股東真正參與到數字鄉村建設中，由此形成老中青結合的科學協同機制，也能極大提升集體經濟組織的監督效應及工作積極性。
(三)深化城中村試點改革
部分城中村的村干部選舉已具備網絡投票的渠道及條件，因而可實踐并探索“線上+線下”的選擇體制。例如，具備條件的城中村董事會成員通過簡歷公示選舉產生，部分經濟體量較大城中村的董事長及總經理優先落實簡歷公示等具體舉措，以期從經濟制度的層面布局城中村共同富裕的遠景及愿景。由此不僅能完善選舉的過程文件，還能提高基層干部的公信力，有利于改善日常管理，完善的線上平臺更能促使相關經濟活動的公開化、透明化。相關試點政策應優先在經濟發達地區及條件成熟的城中村推行，經濟體量較大的基層組織是現代化鄉村發展的關鍵起點，試點效果對共同富裕治理模式的推進具有重大參考價值。
(四)引導外部激勵
通過選舉產生的股東代表大多為聲望較高的長者，未必具備專業知識及技能，其作用在于落實重大事項的決議、組織與發動群眾。股份合作制的董事會易被村莊精英視作創造個人價值的途徑，股東代表也易被普通股東視為就業崗位，難以發揮崗位職能，因而還需適當引入目標管理機制并構建更合理的激勵機制，以提高村級組織機構公信力及管理能力。應優先安排中青年股東中的專業人才進入管理層，結合獨立董事及無控股董事等手段，更能有效促使監事會監督董事會的經濟活動與決議等，逐漸形成相互競爭與監督的良性循環，從而提高資產效益。
六、未來展望
自2010年開始，中國經濟增長開始放緩，仍有大量偏遠鄉村剛剛完成脫貧。近年來，高校擴招及境外人員歸國產生的就業壓力，疊加新冠肺炎疫情，使就業市場面臨前所未有的挑戰。借助數字鄉村發展的契機，把即將面臨的就業壓力轉換成數字鄉村治理的有生力量，需要從政策層面加以推動與引導。數字鄉村治理在短期內會帶來一定的收益，但難以為共同富裕的愿景提供持續驅動力，因而啟動專業人才進村是開啟數字鄉村建設的基本前提，進而將更多的數字科技帶進千家萬戶。為適應當前全面發展數字經濟的宏觀需求，數字鄉村治理更需要從政策層面引導、推動制度的更迭，落實專業人才的進村就業與發展。地方職能部門統籌發展鄉村互聯網和優化專業人才隊伍將是鄉村治理現代化發展的重要方向，村干部更要樹立“以人民為中心”的理念，搭建“線上+線下”靈活互動的綜合指揮平臺，通過網絡途徑構建高效運作機制。如：杭州市余杭區以“互聯網+基層社會治理”為手段，基于大數據驅動新型鄉村治理模式，構建智慧政務和社會治理體系；拱墅區農辦在杭州市首創經合社陽光“三資”手機App，經合社股東隨時查看集體資產狀況、財務績效及股東股權等信息。借助數字網絡工具，以章程為法律依據調整選舉制度，也可從根本上解決目前村級組織機構中普遍存在的管理人員年齡結構不合理、管理制度不規范、人才儲備不充足等現實問題。總而言之，數字鄉村治理的目標應是通過調整治理結構及制度，引導專業人才進村，以人為本，運用數字技術將原本復雜的鄉村人際關系簡單化、透明化，從而實現共同富裕的遠景及愿景。
