政策落實跟蹤審計：困境、難點及對策

陳希暉（副教授/博士） 呂林 張蓉

（1南京審計大學政府審計學院 江蘇南京 211815 2南京市溧水區審計局 江蘇南京 211299）

一、政策落實跟蹤審計的發展背景

政策落實跟蹤審計是公共政策審計與跟蹤審計的結合，是審計機關對黨和國家重大政策措施落實情況持續跟蹤的監督活動。政策落實跟蹤審計要圍繞“政策-項目 -資金”的主線，檢查重大政策是否落實到位、相關項目是否嚴格管理、資金保障是否及時投入且發揮效益。其目標是揭示政策執行過程中存在的主要問題和風險隱患，分析政策執行的效果，以審計報告和建議形式，促使審計對象整改，保障政令暢通。

2008年，審計署在五年規劃中首次提出要“積極探索跟蹤審計，對國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計”，并在次年開展了對中央“促進經濟平穩較快發展”政策措施貫徹落實情況及效果的專項審計調查。2014年，審計署組織了關于“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計。2016年，政策落實跟蹤審計成為審計機關八大審計業務之一。2018年，習近平總書記強調要“加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度”。2019年，審計署將“重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計”確認為推動審計全覆蓋的重點任務。2021年，新修改的《審計法》明確將“被審計單位貫徹落實國家重大經濟社會政策措施情況”納入審計監督職責范圍。

目前，政策落實跟蹤審計還存在一些不足，為了高質量完成黨和國家部署的各項任務，充分發揮審計監督效能，政策落實跟蹤審計亟需進一步深化與發展。

二、政策落實跟蹤審計面臨的問題與挑戰

（一）政策落實跟蹤審計面臨的現實瓶頸

梳理審計結果公告，可以了解政策落實跟蹤審計的實踐動態。以2016年第一季度至2020年第三季度的脫貧攻堅及鄉村振興相關審計情況為例，政策落實跟蹤審計發現的問題如下：（1）從政策角度看，各種政策措施落實均有不到位之處，與要求存在差距；（2）從項目角度看，存在前期可研論證不足、違規招投標、建設進度緩慢、質量不達標、項目總體效益不佳、建成后閑置、管理不到位等問題；（3）從資金角度看，存在資金統籌整合不到位、被騙取套取、違規發放、資金長期閑置、使用績效不高等問題。審計結果公告反映的客觀事實折射出審計實踐中遭遇的瓶頸：

1.審計對象覆蓋不全。在共建共治共享的社會治理格局中，政府、社會、市場、公眾等多元主體共同參與政策的落實工作。現行審計往往從項目建設方和資金調撥方的視角切入，缺乏對政策受益方的關注，導致對政策實施效果的評估缺乏客觀性與真實性。而且無法了解政策紅利是否有效釋放并得到充分吸收，也無法客觀掌握政策目標的實現程度。

2.審計重事后輕事前事中。為控制影響政策落實的不確定性因素、最大程度實現政策目標，需要評估主體對公共政策全過程保持跟蹤。然而，從審計結果公告中“規劃不科學”“前期論證不足”等表述來看，政策審計不僅沒有介入到事前階段，對項目和資金使用過程的監督力度也較為薄弱。審計無法及時糾正設計不合理、財政資金損失浪費等問題，難以發揮預防和揭示作用。

3.績效評估不足。大多數審計工作重項目和資金，較少關注政策本身和政策執行效果。目前針對效果性的評估本質上具有遵循性特點，以政策目標、工作目標的實現程度為導向。資金和項目的效益高低由是否閑置來界定，缺乏對經濟性、效率性、效果性、環保性和公平性的績效評估。審計人員無法系統分析政策執行的總體情況，就難以拓展審計深度。

4.審計結果運用不到位。政策落實跟蹤審計整改機制不健全，“以審促改”的抵御機制發揮不到位，很難通過持續跟蹤整改情況，督促政策貫徹落實。目前，審計署在公告中披露的整改與問責情況信息含量較低，對違規者的威懾效應弱，屢審屢犯的現象依然存在。

（二）政策落實跟蹤審計面臨的困難挑戰

除審計結果公告透視出的現實問題外，政策落實跟蹤審計工作還面臨以下幾方面的困難：

1.組織管理難度大。政策落實跟蹤審計以決策部署實施情況為對象，因此審計客體涵蓋了從中央到地方多層級多部門，必要時還要延伸到相關單位和社會組織。與之相對應，審計主體同樣具有多層級的復雜性，且由于政策部署的特殊性，主客體之間并非完全一一對應。為了解政策執行的總體情況，各級審計機關需要聯動協作，在組織管理上面臨巨大挑戰。

2.資源分配難度大。政策落實跟蹤審計任務量大且資源相對有限，審計人員只能集中精力，突出重點。因此，如何做好計劃指導工作，靈活配置審計資源，成為審計業務實踐中亟待攻克的難題。

3.人員素質要求高。政策落實跟蹤審計政治導向強、內容覆蓋面廣、獲取信息難度大、評價標準模糊。這些特點客觀上要求審計人員具備較強的宏觀政治素養和專業知識儲備，對審計隊伍的能力水平提出了更高的要求。

綜上，如圖1所示，審計工作在實踐中面臨的各類型問題與挑戰，形成了要求審計改良和轉變思路的“推力”；優化政策審計頂層設計的宏觀引領，為審計機關提供了戰略規劃的基本方向，是引導政策落實跟蹤審計在方式、方法、內容上不斷創新的“拉力”，而在二者的共同作用下，產生了對政策落實跟蹤審計深化發展的現實需求。

圖1 深化發展政策落實跟蹤審計的拉力與推力

三、政策落實跟蹤審計的深化路徑

（一）開展全鏈條政策落實跟蹤審計

審計署在《“十四五”國家審計工作發展規劃》中提出，要“構建覆蓋中央部門、省本級、市縣基層全鏈條跟蹤審計機制，把握政策落實的全鏈條、各環節，全面掌握各利益攸關方的意見建議”。“全鏈條”的基本特征為審計應覆蓋哪些對象指明了方向。基于公共管理的視角，廣義的“全鏈條”概念既強調行政機關權力結構的“縱向控制”，也關注多元化社會治理結構的“橫向互動”。縱向來看，重大政策在政府系統內部逐級向下傳達，逐步落實與細化。中央部門所制定的政策指導性強、模糊且抽象，給實際執行過程留下較大的空間；地方政府運用自身行政自由裁量權，因地制宜選取政策手段進行層級性治理。橫向來看，政策的落實、項目的建設、資金的撥付都需要跨部門、多元主體相互合作。除了責任分解，相關措施在實施過程中還涉及政策紅利的釋放。因此，在審計管轄范圍內的各級政府部門、有關單位、社會組織乃至公眾都屬于利益攸關方，都要納入審計監督的取證范圍。

開展全鏈條政策落實跟蹤審計，就是要將觸角延伸到政策執行過程中的各個角落，著力解決審計對象覆蓋不全的現實問題，依靠“以審促改”的效應破解主體間由于利益差距導致的央地博弈和孤島現象。審計機關要把握政策傳導的縱向與橫向特征，強化統籌意識，優化審計組織形式與方式方法。

1.立足全局視角，統籌調配資源。審計客體具有層級化、多元化特點，但政策部署落實情況是總體布局、協調聯動的，無法簡單與各級審計機關一一對應。為實現全鏈條覆蓋，審計機關要立足“全國審計上下一盤棋”的基本理念，強化審計組織管理，將領導小組的職權落到實處。依靠領導小組的高位推動和協調溝通的樞紐作用，統籌跨層級、跨地域調度，減少審計系統內部摩擦，減少工作重復。

政策落實跟蹤審計要做到“四統一”，即統一制定審計計劃、統一執行審計要點、統一調配審計資源、統一反映審計成果。審計署在制定年度審計項目計劃時要立足長遠、放眼全局、統籌謀劃。各級審計機關要根據上級指導意見，充分調研地方實際情況，科學制定審計工作方案，理清審計重點難點。審計組要及時報送審計進展情況，匯總形成審計成果，以便領導小組調整工作部署，推廣良好經驗做法。

2.拓展審計范圍，明確工作重點。為實現審計內容對各階段、多主體的全覆蓋，審計要打破重事后輕事前事中、重執行者輕受益方的慣性思維。一是將審計關口前移至項目立項環節，開展合理性、可行性評估，充分發揮審計在前期階段的預警作用。二是加強審計對事中階段的介入，及時發現并糾正政策傳遞失真、項目執行偏差、資金違規劃撥等問題，保障政策措施有效落地。三是拓展審計取證范圍，調動政策受益主體揭示違法違紀行為、評估政策效果及影響的積極性。

審計過程中要根據本級政府在縱向全鏈條機制中所處地位和所負責任，相應調整審計重點。省、市、縣作為縱向結構的中間層級，在職責分配上各有側重，對推動政策落實各有優勢。省級政府的主要職責是論證政策部署在本區域內的延伸與調整，使省級政策在指導精神上與中央保持一致。因此，省級審計機關的要務是判斷地方戰略與中央部署之間是否存在銜接空隙，省級政府的總體思路、規劃目標是否符合國家戰略要求。政策能否在基層落實到位有賴于縣級政府的規劃與能力。在此基礎上，縣級審計機關的審計內容相對具體，關注政策措施在基層的落地對接。

3.創新審計方法，強化數據思維。政策在流轉過程中產生了大量的數據和信息，審計機關要認識到大數據審計對打破信息孤島、提高監督效能的重要作用，把數據作為實現全鏈條覆蓋的載體。一是豐富數據來源，拓展審計廣度。審計要保證對基層具體情況、群眾滿意度的抽審調查不落死角，獲取充分的審計證據。二是精準定位問題，確保分析質量。在完成數據收集的前提下開發數據審計模型，提高數據分析和挖掘能力，通過內外部信息、結構化與非結構化數據，以及與以前年度審計情況的相互對比驗證，精確把握審計疑點，明確進一步核實取證的思路。

（二）向政策執行效果審計延伸

審計署多次在五年規劃中著力推進政策執行效果審計，但由于宏觀指導有余、實際操作指引不足，影響了監督職能的發揮。為突破審計工作瓶頸，近年來學術界針對政策執行效果審計的研究層出不窮：多數學者集中于對政策執行效果審計本質、內涵、目標、特點的探討，部分學者從國外成熟經驗中得到啟示，或嘗試構建評價指標體系。目前，政策執行效果審計在我國已完成了理論引介及實踐應用的初步階段，但缺乏適用于多種政策情景、得到實踐驗證的評價標準，未形成完備的理論體系。向政策執行效果審計延伸，目的是解決政策審計績效評估不足的現實問題，關鍵在于加強實踐指導，形成“學-用”循環和構建政策執行效果評價指標體系。

1.學以致用，用以促學，形成循環。政策執行效果審計的發展要在借鑒西方的先試經驗基礎上，完成實踐與理論的本土化。第一階段是學習總結。我國學者、實務工作者要系統化總結國內外政策執行效果審計的組織形式、方法手段等，分類整理審計工作經驗，提取宏觀指導框架。第二階段是經驗篩選。審計機關要發揮專家咨詢作用，在經驗庫中篩選符合國情的措施，組織開展可行性研究，最終形成較為具體的指導方案。第三階段是推廣實踐。各審計組要根據指導方案明確具體審計項目的目標、內容、重點、方法，在大量實踐中發現切合中國特定的政治文化環境的真問題。第四階段是豐富理論。學者和實務工作者要基于我國審計實踐，以問題為導向，構建具有中國特色的政策執行效果審計理論體系。然后，再次回到第一階段，實現螺旋式上升。在缺乏實踐經驗、宏觀指導模糊的發展初期，學習總結階段要重點學習國外經驗。到了成熟期，則要以總結本土案例為主。

2.構建政策執行效果評價指標體系。推行政策執行效果審計的關鍵在于構建統一合理的效果評估指標體系。審計內容包括政策制定的科學性、政策落實機制的健全性、公共資金資源配置的合理性以及政策實施的績效性。政策實施結果既涵蓋直接效果，又涵蓋對政治、經濟、社會以及其他政策的間接效果。由此可知，構建指標的難點在于從復雜的關系和內容中提煉出清晰簡練的框架。一要加強理論與現實間的緊密互動。一方面要重視歸納，從觀察審計實踐出發，通過實證研究、數據分析進行概括，提取出指標體系雛形。另一方面要靈活演繹，基于經典審計理論，通過實證研究、假設觀察，選擇接受現有指標或進行修正，完成理論升華，得到更完整且可操作性更強的指標體系。二要突破單項政策局限。我國已有學者試圖構建政策執行效果評估體系，但多針對單項政策，少有適用于多政策情景的指標體系，缺乏普適性。因此，學術界應跳出單項政策的窠臼，放眼整個政策執行效果審計面，以求推動評價標準體系的規范化發展。

（三）融入研究型審計理念

研究型審計并非一種獨立的審計類型，而是主張以研究性思維貫穿審計全過程，從審計工作發現的問題出發，深入剖析其背后的體制性障礙、制度性漏洞，提煉出所有審計項目的本質規律和共性特征。開展研究型審計是國家在推動經濟高質量發展過程中，對國家審計作為“經濟衛士”服務于國家治理的必然要求，也是突破審計工作各種瓶頸的“利器”。

1.研究審計客體。對審計客體的研究是研究型審計的重點內容，即審計誰就要研究誰，審計什么就研究什么。具體到政策落實跟蹤審計中，強調在審計工作過程中圍繞“政策-項目-資金”這一主線，持續對黨中央重大決策部署、被審計單位、具體項目與資金實施和使用情況進行研究。

一是研究政策背景。在政策落實跟蹤審計中，政策覆蓋面廣、涉及主體多，如果缺乏對政策發展沿革的梳理和對宏觀環境的了解，就只能浮于表面，難以分析總體特征與趨勢，挖掘出問題所涉及的體制機制缺陷。研究型審計強調對事物本質的研究，任何資金和項目都只是政策落實的支撐與載體，而所有政策都服務于一定的政治目的。因此，審計人員要提高政治站位，吃透精神、領會實質，組織系統研究和深入學習國家重大決策部署的出臺背景，摸清政策制定的戰略意圖與根本目標，才能深刻理解政策落實的實踐邏輯，推動審計工作扎實開展。

二是研究審計對象。了解審計對象基本情況，評估其可能存在的重要問題是有效開展審計工作的前提。在審前調查時，研究型審計強調對審計對象調查了解的深度，結合對政策部署的把握，以此編制出目標清晰、有針對性、可操作性強的審計實施方案。審計組要完善審計對象資料庫的建設，擺脫以本年度本單位為基點的數據收集模式，立足該對象在政策落實流程中所處的地位，廣泛收集以前年度的業務財務數據或監督成果信息，通過橫向和縱向的對比分析，對審計對象做出較為全面完整的判斷，降低在審計過程中存在重大認知偏差的可能性。

在項目實施過程中做實研究型審計，強調“邊審計邊研究”的基本理念。研究型審計并非以發現問題為最終目的，而是要在發現問題的基礎上找出解決問題的方法，其實現路徑是通過深入調研問題產生的原因，針對相關體制機制缺陷提出改進建議。審計組要從項目建設和資金分配的不同主體出發，將審計工作的重心從事后監督向事前事中階段轉移。審計不承擔管理決策職能，只通過分析不同階段審計對象的具體特征來創新審計發現，為政府部門提供合理建議，以此發揮審計監督的預防性作用，達到“治已病、防未病”的免疫性目的。

2.研究審計工作。廣義地說，研究型政策審計涵蓋了所有深化發展政策落實跟蹤審計的思考與嘗試。除上文所提到的三條路徑之外，審計機關還要嘗試探索專項審計模式，即只針對某些特定事項和重要環節進行審計，從點切入，以點帶面，用專項代替戰線太長、組織松散的傳統跟蹤審計模式，擺脫固有審計問題。審計機關還要研究審計人才效應和審計成果應用，為優化審計工作、實現審計增值提供支撐。

一是研究審計人才效應。研究型政策審計對審計人員的綜合素質提出了更高的要求，為此，首先，要加強學習型審計機關建設。一方面，審計機關可以組織領學政策動態，共學以往審計經驗和典型案例，定期交流分享學習心得，為審計人員創造濃厚的研究氛圍。另一方面，可以以審代訓、以老帶新，通過經驗豐富者的言傳身教，帶動審計人員在實踐中飛速成長、熟練掌握在政策審計項目中進行研究的思路和方法。其次，要加大與科研機構的合作力度。一方面，積極立項合作課題，由審計人員負責項目實施、提供研究思路，高校科研人員負責執筆、強化理論銜接，雙方在不斷的溝通中深化思想認識，產出更高層次的審計成果。另一方面，充分發揮專家的咨詢作用，聯合組織政策研討會、審計業務培訓班，為審計人員提供學習渠道。最后，要建立與研究產出掛鉤的激勵機制。一方面，要將研究產出的數量與質量綜合考慮，納入部門績效考核體系中去，調動審計人員探索研究型審計的積極性。另一方面，要組織評選優秀的政策落實跟蹤審計課題，對有廣度、有深度、有創新的研究型審計項目予以表彰。

二是研究審計成果應用。審計機關要秉持研究理念，不斷探索健全溝通、督促與跟蹤機制的現實做法。首先是優化與政府部門的溝通機制，提供具有宏觀性的審計建議，推動相關配套政策措施的出臺與完善。其次是加強審計結果公開力度，加重群眾監督的砝碼，督促審計客體有效履責。再次是持續跟蹤審計整改意見的落實情況，實現審計建議效用最大化。由于不同地區的現實情況可能相似，審計工作經驗具備一定程度的可復制性，因此，審計組有必要將審計成果上傳到經驗共享庫中，為以后開展研究型政策審計的地區提供先試經驗。審計機關可以從中挑選具有典型性、普適性的案例，推廣到基層審計機關，落實到具體審計工作中。

（四）實現政策審計與政策督查協同

督查是指在政府治理體系內，自上而下開展的對關鍵政策及重點目標任務進行追蹤、查核及督促，以確保達成預期政策執行績效的組織控制行為。政策督查是我國強化各地方各部門政策執行力度的主要工具。推動政策審計與政策督查協同具有必要性。就審計而言，政策審計自身剛性不足，督促整改的威懾效應較弱。就督查而言，督查活動頻率過高、多頭重復，給地方政府治理帶來較大負擔。政策審計可利用督查的權威性特征，調動審計對象整改的積極性，而政策督查可利用審計的專業性特征，彌補自身經驗不足，節約行政成本。二者的協同可從計劃、信息、成果這三個角度切入。

1.加強協作配合，統籌計劃安排。為保障協同的可持續性，首先要盡快完善政策審計與政策督查聯合的體制機制，依托其權威性和指導性，自上而下強化協作意識。一方面，要實施高位推動，明確由審計委員會統一領導聯合工作，負責統攬全局、協調溝通。另一方面，要完善制度框架，擬定并出臺指導督審聯動的相關辦法，使執行人員有規可依。在計劃安排階段，審計機關與同級政府督查機關可在參考對方重要文件的基礎上，明確重點工作任務清單。針對政府重點實施、涉及面廣、多方共同關注的政策，雙方要統籌推進工作，開展聯合調查，增強監督合力與實效。

2.拓展聯動方式，強化信息協同。在確定項目后，為深入了解政策落實情況，把握政府部門、單位、項目的具體情況，審計組或督察組可以商請向對方調閱材料，就有關問題展開討論，在明確潛在問題的基礎上做下一步工作打算。項目進行過程中，督查要將自身發現、屬于審計監督范圍的線索與審計機關共享，審計也要將所發現的影響突出、整改困難的問題通報給督查機關。雙方要建設經常性的交流制度，保持溝通渠道暢通，借助有效的溝通實現良好的信息協同。在日常聯絡上，要各自明確專門負責溝通的部門及人員，減少溝通噪音。在重要事項上，要及時組織召開聯席會議進行研究。

3.加強成果運用，落實審計整改。建立常態化的審計整改聯合督查機制，有助于強化審計結果運用，提升整改成效，保障政令暢通。在組織形式上，由黨委牽頭、政府領導掛帥成立聯合督查組，積極組織對審計整改落實情況的聯合督查工作，重點關注屢審屢犯、長期無進展的事項。對聯合督查發現的突出問題，既要壓實主體責任，建立工作臺賬，也要加大通報移交和問責追究的力度，以強有力的督查措施促使被審計對象推進政策、項目工作的落實。只有嚴厲采取通報批評、提請約談等手段，持續釋放失責必究、問責必嚴的強烈信號，才能強化領導干部的責任意識，提高對依法依規落實政策的重視程度。

綜上，突破政策落實跟蹤審計困境，化解政策落實跟蹤審計難點，需要進一步深化政策落實跟蹤審計。一是開展全鏈條政策落實跟蹤審計，重新梳理審計對象；二是向政策執行效果審計延伸，拓展審計內容；三是融入研究型審計理念，降低與被審對象的信息不對稱，做深做透審計工作，提升審計質量； 四是實現政策審計與政策督查協同，通過在計劃、信息、成果這三個維度的協同，提升審計整改效能，降低行政成本。具體如圖2所示。

圖2 深化政策落實跟蹤審計的路徑及其定位

四、總結

本文對政策落實跟蹤審計的發展背景與現實中面臨的問題與挑戰做了梳理，并提出四條深化路徑。每一條深化路徑都可以解決審計工作面臨的某一個或某幾個現實問題。“開展全鏈條政策落實跟蹤審計”可以解決審計對象覆蓋不全、審計重事后輕事前事中的現實問題。“向政策執行效果審計延伸”可以解決績效評估不足的現實問題。“實現政策審計與政策督查協同”可以解決審計結果運用不足的現實問題。而“融入研究型審計理念”在內容上已包含對審計工作本身的研究，因此能解決多個現實問題并服務于其他路徑的規劃與實施。四條路徑相互貫通，共同推動政策落實跟蹤審計的深化與發展。