科研院所科研項目預算績效評價體系構建研究

寧太東 陳 建

近年來科研資金連續上漲，2021 年研究與試驗發展（R&D）經費支出達到27864 億元，比上年增長14.2%，連續5 年實現兩位數增長，占GDP 的2.44%，已超過發達國家平均水平。科研院所高度重視科研經費管理工作，不斷加強過程管理。但由于各方面的原因，科研院所在預算績效管理上依然存在較多問題，比如績效管理意識淡薄，對預算績效評價不重視，預算績效目標、權重設置不科學，缺乏預算績效評價的結果應用等。

一、預算績效評價的現狀

目前科研院所的科研項目績效評價主要關注爭取項目的數量體量、平臺建設、人才培養、論文專利等，對科研項目產生的經濟社會效益考慮不足。目前科研院所開展科研項目預算績效評價主要還存在以下問題：

第一，預算績效管理評價重視程度不夠。科研院所對預算績效管理重視不夠，很多單位沒有設立相關績效評價機制，只要求項目能夠順利結題驗收，績效管理的過程形式化，沒有真正和科學研究工作內容相結合。科研人員也只重視科研項目申報工作，忽視績效產出和績效評價工作。

第二，預算績效目標不夠科學合理。主要表現在績效目標評價指標與科研院所自身戰略脫節，績效目標評價指標仍以財務指標為主，非財務指標較少；數據指標量化程度不足，定性多于定量；不重視社會、經濟、生態等效益指標，指標值與實際情況出入較大。

第三，缺乏合理的指標權重設計方法。績效評價指標選取和權重比例設置的科學性，決定了科研院所科研項目績效評價開展的質量。目前科研院所預算績效指標權重設置比較隨意，與科研人員和項目主管部門沒有充分溝通，指標權重設計方法不科學。

第四，沒有充分運用預算績效管理評價結果。科研院所缺乏預算績效責任約束機制，沒有應用好績效評價結果。部分科研項目實施進度嚴重滯后或難以達到預算績效目標的，也沒有及時調整或取消后續經費安排，項目績效評價結果沒有與項目申請和后續支持掛鉤。

二、預算績效評價體系的構建基礎

（一）保障機制

科研院所開展績效評價工作，要建立預算績效評價規章制度，成立專門工作機構。在開展預算績效評價工作時，首先要建立預算績效評價管理辦法，成立項目資金預算績效評價領導小組，該小組會由科研、財務、審計三個部門組成，所長擔任組長。如圖1 所示，其主要職責是負責構建和不斷完善科研項目預算績效評價體系，負責預算績效評價的制度建設、政策宣貫、設置合理的績效目標及開展績效評價工作。

圖1.科研項目資金預算績效管理委員會組織結構圖

（二）構建思路

本文構建科研項目預算績效評價體系的主要思路是，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的一個有效閉環預算績效評價模式。在該思路的引導下，我們通過分析項目資金預算管理流程，首先強化預算績效目標，然后選擇科學合理的績效評價指標，對預算執行情況進行跟蹤控制，高質量開展預算績效評價工作，最后將項目預算績效考核結果有效運用起來，如圖2 所示：

圖2.科研項目資金預算績效評價體系框架圖

（三）構建方法

本文設計預算績效評價指標主要采用邏輯推理法和邏輯分析法。邏輯推理法主要是通過對科研投入、科研產出、科研管理、科研成果等要素劃分為不同要素，充分運用邏輯推理分析四者之間的內在關系，同時找出科研投入和科研產出的聯系。在采用邏輯分析法對科研資金進行績效評價，將原預定科研項目預算績效目標分解為不同階段性目標，這樣就有利于更好的去完成各階段績效目標。

在設計科研項目預算績效指標體系和具體指標要遵循科學合理原則、以預算績效目標為準繩。科研項目預算績效評價體系設計必須考慮定性與定量、穩定性與創新性、共性與差異性等具體原則。在每一個具體評價指標選擇上，要通過定量和定性分析選擇指標和具體指標權重，在確定科研項目預算績效評價指標權重上主要通過層次分析法來構建層次結構模型，利用德爾菲法判斷矩陣，計算出預算績效指標權重。

（四）評價指標及權重

1.選擇評價指標

在對科研項目預算績效評價體系中定量分析的時，需要選取對項目預算績效評價結果能夠起最直接和關鍵作用的預算績效評價指標。科研院所科研項目評價指標的選取質量決定了績效評價開展的質量。根據邏輯分析法，開展績效評價是分析其產生的經濟效益和社會效益，使用KPI 法選出反映績效目標的相關指標。

2.計算指標權重

本文選擇指標權重的算法是層次分析法（AHP），第一步是提出問題和目標，運用層次結構模型將問題分解；第二筆是選擇兩個不同評價指標，構建兩兩比較判斷矩陣；第三步是確定這些指標對績效評價的影響程度。

（五）構建績效評價指標體系

運用相關的理論和方法，根據研究所具體情況，構建科研項目資金績效評價體系，如表1 所示。

表1.科研項目資金預算績效評價體系

三、預算績效評價的實施

（一）預算績效目標設定

1.定義

預算績效目標是指預算資金在特定時期內的產出和效果。建立項目庫、編制項目預算、實施績效監控、開展績效評價等的主要依據是科研項目預算績效目標，預算績效目標要能夠準確反映資金的產出和效果并可以量化、細化。

2.設定原則

堅持績效目標導向是科研項目預算績效管理非常重要的原則，科學合理的績效目標是有效開展績效評價的前提條件。設定績效目標要遵循“指向明確、量化細化、合理可行、相應匹配”的原則。

3.設計績效目標申報表

績效目標申報表是設定科研項目預算績效目標的表現形式，設定一個科學合理的績效目標申報表是科研項目預算績效目標管理最重要的任務，如果設定的預算績效目標是不科學的，整個科研項目預算績效評價結果是不客觀。

科研院所在設定績效目標時，需要項目負責人、科研和財務管理部門一起完成的，主要依據科研項目不同類型、實際完成情況等對其財務數據進行統計分析，根據分析報告設定科學合理的預算績效目標。

（二）預算績效目標審核

1.定義

預算績效目標審核是指科研項目主管部門對有關承擔項目單位填報的預算績效目標進行審核，并將相關意見反饋給項目申報單位，督促修改完科研項目預算善績效目標的過程。

2.遵循原則

開展科研項目預算績效目標審核工作要遵循“誰分配資金、誰審核目標”的原則，結合科研項目的具體情況可以委托第三方進行審核。

3.審核內容

績效目標的審核內容包括四個方面：完整性、相關性、適當性和可行性。其中完整性是要求內容完整、目標清晰；相關性是要求績效目標應與項目任務相關；適當性是要求項目的資金規模與績效目標高低相匹配；可行性是要求績效目標要經過科學論證。

（三）預算績效跟蹤管理

預算績效跟蹤管理是采取跟蹤項目實施過程的方式完成的，通過預算跟蹤管理能夠發現績效目標執行偏差，并及時調整，有利于預算績效目標的完成。

1.充分運用信息化系統

ERP 信息系統具有快速、便捷、信息量大的特點，在預算績效跟蹤管理過程中運用ERP 系統，可以及時監控科研項目預算執行情況。在設定項目預算績效目標、下達項目預算批復、跟蹤項目預算執行、反饋預算執行結果時，利用ERP 信息系統將績效目標執行情況實時推送到項目負責人和相關職能部門，并根據實施情況做好調整和監督工作。

2.定期檢查預算執行情況

在對科研項目預算執行和績效目標完成情況監控時，財務管理部門要運用信息系統關注預算執行情況，同時給項目負責人提供項目收支報表和執行分析報告等。科研管理部門要跟蹤監督項目的產出經濟效益和社會效益，對項目的科研成果進行績效考核，并提出相關建議和意見，保證項目順利執行。

3.建立跟蹤反饋機制

在對科研項目執行過程中發生不可預見因素時，為保證預算績效目標的執行，需要由相應反饋處理機制。當外部環境發生變化，如國家重大科技政策調整、財政部門壓縮經費等因素導致原有績效目標無法完成時，要及時啟動反饋機制，采取相應調整措施，努力保證績效目標的實現。

（四）預算績效評價

科研院所根據研究所科研項目管理的特點，在科研資金管理中應不斷加強科研項目驗收后的績效評價工作。科研院所在開展科研項目績效評價前，應專門成立績效評價內部工作機構，同時邀請相關專業人士開展預算績效評價工作，使預算績效評價更規范有效。

1.建立健全工作機制

第一，科研院所應加強組織領導，健全評價工作機構，配置績效評價工作團隊。必須高度重視預算績效評價工作，要認真研究科研項目績效評價報告，對評價報告披露的相關問題及時整改落實。

第二，完善科研項目績效評價內部控制制度，根據科研院所實際情況建立績效評價制度。科研項目預算績效評價領導小組要根據單位科研項目經費實際管理情況，科學合理的制定評價制度，有效開展績效評價工作。

2.預算績效評價全覆蓋

開展績效評價的第一部分是項目負責人自我評價，編制項目績效自評報告。項目負責人應當在報告闡明項目資金的使用情況、已取得的進展和研究成果等，并分析下一步可能遇到困難和解決辦法。通過項目負責人自評能夠讓專家更好的掌握項目具體執行情況，保證績效評價的科學合理性。開展績效評價的第二部分是專家組進行調查評價。專家組根據科研項目申請書、預算績效評價表、相關分析報告等項目文件，有效運用相關標準和各種評價方法對項目績效實施情況進行科學合理的評價，根據績效評估實際情況編制績效評價報告。

（五）評價結果的反饋與應用

在具體反饋與應用措施上，可以把項目負責人上個項目預算績效評價結果作為以后科研項目申請、后續預算分配的重要指標。績效評價結果也能作為科研人員職稱評定、年底獎金發放的參考要素。同時科研院所預算績效評價領導小組可以分批公開科研項目的績效評價結果，不斷實現在陽光下監督科研經費使用情況。

開展績效評價工作不只是要一個科研項目資金使用評價報告，而是為了保障科研資金使用的規范科學合理，減少在科研資金使用不規范問題。其目的是評價結果反饋和運用，科研院所應建立評價結果的反饋與應用的體制機制。通過對績效評價結果的反饋和應用，能夠使項目負責人和績效評價歸口管理部門掌握項目執行情況，保證科研經費合理使用，提高科研項目經費管理水平，提高科研經費使用效益。

四、實施建議

對科研項目開展預算績效評價，可以從強化設計預算績效目標開始，選擇科學合理的預算績效評價指標，高度重視績效評價開展工作，將科研經費預算績效考核結果充分的運用起來，不斷提升科研項目預算績效評價水平。本文對科研院所開展績效評價工作給出以下實施建議：

第一，加強宣傳貫徹引導，讓項目負責人和項目管理人員逐漸樹立“花錢必問效，無效須問責”的預算績效意識，科學項目預算績效管理參與人員要主動學習國家文件精神，建立科研院所績效管理文化。

第二，設置科學合理績效目標及權重，并不斷優化完善科研項目預算績效目標，同時要高質量完成績效目標。科研人員應根據科研活動的內在規律，在認真學習相關財務管理要求，科學合理的編制項目預算，并高質量完成績效目標。

第三，進一步完善科研項目預算績效管理相關制度建設，提升項目管理人員的專業技能。科研院所在開展預算績效管理時，要做好相關規章制度的頂層設計，完善全面預算績效管理、項目過程管理等的相關規章制度，不斷的提升項目管理相關人員的專項技能，提高科研項目管理人員的管理水平。

第四，不斷完善科研項目預算績效評價體系，加強對預算評價結果的反饋運用。要根據科研院所科研項目預算績效評價完成情況，不斷的完善科研項目預算績效評價指標。要高度重視預算評價結果的反饋運用，及時將績效評價結果應用到科研項目管理中，科研院所就能不斷提高預算績效管理水平。