發展全過程人民民主的廣東實踐
——我省基層立法聯系點建設推進工作紀事

文 黃偉忠 周超中 楊 慧 亓 飛

建立和發展：從初設到進入快車道

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“深入推進科學立法、民主立法。加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。”2015年11月，省人大常委會落實黨中央決策部署，在全省21個地級以上市各選擇1個縣（市、區）人大常委會設立省基層立法聯系點，并由各聯系點在本轄區內推薦2家單位（企事業單位、街道社區、村委、學校、醫院等）作為基層立法聯絡單位。2019年8月，省人大常委會出臺《廣東省人大常委會基層立法聯系點工作規則》，進一步規范各聯系點的工作職責，加強對其日常聯系和業務指導。

同時省人大常委會積極為基層立法聯系點申請提供充足經費保障，從2016年起分別向非珠三角地區的汕頭、韶關、河源、梅州、汕尾、陽江、湛江、茂名、清遠、潮州、揭陽、云浮等12個市的基層立法聯系點撥付運作經費。基層立法聯系點運作經費由省財政廳直接轉移撥付至當地財政，專款專用，12個聯系點每年年初向省人大常委會辦公廳報告當年的經費使用計劃，每年12月25日提交一年的經費使用情況。

2019年11月，習近平總書記到上海市虹橋街道立法聯系點考察調研并發表重要講話，我省基層立法聯系點發展進入快車道。2020年7月，江門市江海區人大常委會被選為全國人大常委會法工委基層立法工作聯系點。2021年9月，省人大常委會在江門市江海區召開全省基層立法聯系點工作交流會，總結交流省、市兩級人大的主要做法及成效，推廣江海經驗。2021年12月，省人大常委會新增廣州市海珠區琶洲管委會等9個基層立法聯絡單位。目前，省人大常委會在全省設立了21個基層立法聯系點、51個基層立法聯絡單位；各地級以上市人大常委會設立了587個基層立法聯系點和一大批基層立法聯絡單位。

目前，省人大常委會主要從以下八個方面來發揮聯系點功能：編制擬訂省人大常委會立法規劃、年度立法工作計劃草案，通過聯系點征求基層干部群眾的意見建議；除涉及國家秘密事項外，一般將法規草案發聯系點征求意見；將聯系點作為深入開展立法調研的基地，就立法中的問題有針對性地深入聯系點開展調研或者委托聯系點開展調研；根據立法工作需要，邀請聯系點派代表參加立法座談會、論證會、聽證會等，或者在聯系點召開立法座談會、論證會、聽證會等，直接聽取基層干部群眾意見；以聯系點為依托，跟蹤了解地方性法規實施情況，及時掌握地方性法規在實施過程中出現的問題，收集聯系點對修改完善有關地方性法規的建議；根據需要，將全國人大常委會向省人大常委會征求意見的法律草案發聯系點征求意見；結合立法工作，通過聯系點開展以憲法為核心的法治宣傳活動，探索法治宣傳的有效途徑、方式，增強實效性；通過聯系點收集基層干部群眾提出的其他立法意見和建議。

生動實踐：架起百姓和立法機關的“連心橋”

經過多年的發展，我省基層立法聯系點逐漸成為民主民意表達的重要平臺和載體，生動詮釋了立法全過程人民民主，切實架起了百姓與立法機關之間的“連心橋”，使“高大上”的立法走進了尋常百姓家。

完備工作制度。自基層立法聯系點設立以來，省、各地級以上市人大常委會出臺了一系列工作制度，使基層立法聯系點工作有章可循、規范有序，逐步走上規范化、制度化運作軌道，極大提高了基層立法聯系點工作的質量和效率，為實現立法全過程人民民主提供了制度保證。

9月8日，黃楚平主任到省人大常委會基層立法聯絡單位陽江市江城區白沙街道調研基層立法聯系點工作

普遍制定基層立法聯系點工作制度。省人大常委會率先出臺了《廣東省人大常委會基層立法聯系點工作規則》，全省21個地級以上市人大常委會結合當地工作實際，也基本上制定了本地區立法聯系點管理規定、工作規則、工作規定、工作制度、工作辦法或者工作實施細則等。如廣州市人大常委會在制定聯系點工作規定的基礎上，出臺了《廣州市人大常委會地方立法市區聯動工作規定》，進一步加強對基層立法聯系點的統籌協調力度；珠海市人大常委會探索形成了簽訂“一個協議”、強化“兩個建設”、發揮“三大作用”的工作模式；揭陽市榕城區、陽江市江城區人大常委會不僅制定了聯系點工作制度，還細化了聯系點、聯絡單位工作流程；潮州市人大常委會建立了雙向聯系制度，確保常委會法工委與立法聯系點溝通聯系順暢。

部分地方制定征集立法建議意見、聯系聯絡等專項制度。如茂名市高州市人大常委會制定了《高州市基層立法聯系點立法意見建議征集工作流程圖》；江門市江海區人大常委會制定了《信息收集制度》《上下聯系聯絡制度》《管理服務制度》等一系列工作制度，并在工作實踐中總結形成了“八步流程工作法”，實現了立法意見征集工作“一條龍”；汕頭市金平區人大常委會建立完善了檔案管理制度，按年度、工作線條等分門別類收集整理立法聯系點工作相關資料。

完善工作網絡。省人大常委會和各地級以上市人大常委會依托人民代表大會制度謀劃、推動基層立法聯系點工作，設立基層立法聯系點和聯絡單位，形成了一張“橫向到邊、縱向到底”的覆蓋全省、類型豐富、要素齊備的全省基層立法聯系點工作網絡，為實現立法全過程人民民主夯實了組織基礎。這些基層立法聯系點和聯絡單位，從區域上看，覆蓋了市、縣、鄉鎮、街道、村（居）；從性質上看，包括了國家機關、企事業單位、村（居）委會、商會或行業協會等；從各地具體情況看，不僅充分反映了當地經濟社會發展的特點，又結合了當地人文歷史、民俗風情和自身的需要，具有代表性、廣泛性、實務性，真正成為廣大基層群眾參與立法的“直通車”。如深圳市人大常委會共設立了245個基層立法聯系點，12個企業立法聯系點，每個基層立法聯系點都實現有場地、有人員、有活動、有經費、有設備；茂名市人大常委會共設立13個基層立法聯系點，包含鎮政府、街道辦、社區、法院、檢察院、司法所、律師事務所、環保協會、茂名在線等單位，覆蓋了全市5個縣區，兼顧了城市與農村、政府部門與司法機關、企業與社會組織等不同領域的立法需求；江門市人大常委會立足“僑”資源、突出“僑”特色，借助華僑華人文化交流合作平臺、江門“僑夢苑”等平臺資源，在立法意見征集中充分反映“華僑聲音”；汕尾市人大常委會前后篩選出一批具備基層特色、法律特色、行業特色的基層立法聯系點。

同時，各地從村、社區、鎮屬部門、群眾團體和人大代表、政協委員中聘請了具有一定法律基礎知識、實踐工作經驗、熱心法制建設工作的人員作為基層立法聯絡員。如清遠市人大常委會在全市85個鄉鎮設立了立法聯絡員，實現市立法聯絡員鎮域全覆蓋；肇慶市鼎湖區永安司法所將轄區內的人大代表安排到相應的村居作為立法聯絡人員；梅州市梅縣區人大常委會將每個鄉鎮司法所長、區直單位法制股長共121人確定為立法聯絡人員。

此外，各地基層立法聯系點充分挖掘人大代表、法律專業人士、私營企業主等社會資源，成立各種形式的立法工作小組。如中山市小欖鎮專門成立法制代表小組，專職負責省、市基層立法聯系點的日常工作，收到立法征求意見、立法調研、收集立法建議意見等工作任務后，立即印發給法制代表小組的全體成員，并要求每位成員按時提交書面意見建議；珠海市香洲區人大常委會成立了主要由區人大代表中的法律專業人士、部分社區工作者、企業人員組成的法律專業監督小組，每年選取社會關注的熱點問題進行調研，形成專業法律意見，為上級立法和政府部門依法執法提供參考。東莞市長安鎮烏沙社區成立了基層立法工作小組，組成人員包括社區干部、經濟社領導、市場負責人、企業廠長、財務人員等，廣泛征集社會各方的意見建議，同時聘請駐點律師擔任社區法律顧問，提供專業的法律指引，提高意見建議的可行性。

運行方式多樣。為更好吸納社會公眾的立法意見，各基層立法聯系點運用多種方式手段，通過線上、線下互相發力，“請進來”“走出去”互相結合，不斷拓寬群眾參與立法渠道，最大限度地聽取民意，真正打通開門立法、民主立法“最后一公里”。

強化線上渠道。各地充分運用微信公眾號、門戶網站等“兩微一端”平臺，在人大公眾號、人大代表群、咨詢專家群、政務平臺等發布立法征求意見內容，收集職能部門和群眾的意見建議。如惠州市江南街道辦大膽創新，在江南社情民意暢聯平臺“江南民意通”中開設立法意見建議收集欄目，實現立法機關與群眾網上零距離交流互動，搭建起立法機關與群眾“互聯網+立法”的網絡新平臺；廣州市白云區新市街道人大工委開發“立法參與”微信小程序，讓法規草案“到群眾中去”，讓意見建議“從群眾中來”。群眾還可以通過人大代表網上接待廳隨時隨地＠選區代表反映問題建議，實現實時互動。

鞏固線下渠道。各地充分發揮基層立法聯絡單位作用，借力司法惠民服務中心和人大代表聯絡站等載體，廣泛收集群眾對立法的意見建議。如清遠市佛岡縣湯塘鎮借助“連心卡”和設置在全鎮21個村（居）的“選民反映意見箱”，方便人民群眾反映意愿和提出建議，暢通了群眾與人大代表之間的交流渠道；佛山市順德區人大常委會、河源市和平縣人大常委會等建立常委會組成人員聯系代表及基層、代表聯系選民的“雙聯系”制度，延伸立法意見征集觸角，形成密切聯系基層群眾、收集社情民意的常態化機制，有效實現工作沉下去、聲音傳上來，從而把握基層的立法需求。

取得顯著成效。各基層立法聯系點充分發揮各自特色、優勢，從立法規劃、立法計劃項目征集到法規草案修改，從參加立法專題調研到法規實施宣傳，逐步實現“立法前、立法中和立法后”的全過程參與、全過程民主，在反映社情民意、加強法治宣傳、法律實施監督等方面發揮了積極作用，取得了良好效果。

在法規立項上，各基層立法聯系點針對人民群眾生活中的“痛點”“堵點”“難點”問題，主動開展調研，積極提出立法項目意見建議。如中山市人大常委會通常會在每年9月份左右通過各基層立法聯系點收集基層群眾的立法建議項目，收集對立法規劃草案或者計劃草案提出的意見建議；云浮市云安區人大常委會針對云安山區農村公辦學前教育存在學位不足、辦園條件落后、學前教育資源薄弱等問題，提出了關于加快制定《廣東省學前教育條例》的立法建議；廣州市白云區人大常委會針對一直困擾該區的違法建設問題開展調查研究，從法制角度入手，形成了《關于修改〈廣州市違法建設查處條例〉的建議》提交市人大常委會，推動法規進行修改，破解社會治理難題。

在法規起草、審議過程中，各基層立法聯系點在接到法律法規征求意見稿后，第一時間轉發給各基層立法聯絡單位、有關部門、企業、行業組織等。對一些有爭議的重大立法問題，采取調研、座談會、征詢會等形式，面對面交流并吸納基層群眾意見。如韶關市新豐縣人大常委會在《廣東省中醫藥條例（草案修改二稿）》征集意見過程中，縣委、縣政府專門針對調研提綱召集有關專家、從事中醫工作專業人員召開座談會，同時縣基層立法聯系點工作領導小組成員還深入街道、社區一線，走訪中醫診所、農村衛生站，征集原汁原味的最基層聲音。

在法規實施后，各基層立法聯系點積極發揮法律法規實施的社會監督作用，對法規是否具有可操作性、能否真正解決問題、執行力度如何等進行調研跟蹤，及時向立法機關反饋意見建議。如深圳市南山區人大常委會結合執法檢查和專題調研活動，針對新頒布的《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例》第72條，賦予區政府在特定情形下對創新型產業用房違法租賃的處罰權能否有效實施，先后走訪區科創局、物業辦、出租屋綜管辦等8家相關職能部門，組織召開3次座談會，提請市人大法制委對法規中亟需明確的事項作立法解釋。

凸顯窗口作用。基層立法聯系點作為最接地氣的民意表達單位，在具體工作中注重將法律法規草案征求意見等工作與普法宣傳有機結合起來，在講好中國人大故事、中國民主故事、中國立法故事，提高廣大人民群眾法治意識方面發揮著越來越重要的作用。如清遠市人大常委會將目前已實施的六部市法規單行本印發到各基層立法聯系點，并制作每部地方性法規的宣傳片，讓各基層立法聯系點播放，不斷擴大地方性法規的宣傳面，增強人民群眾遵守地方性法規的自覺性；陽江市白沙街道先后投入資金300多萬元建成占地面積3 000平方米的街道法治文化宣傳廣場，內設法治文化長廊和LED電子顯示屏，全方位開展普法宣傳和法規征求意見工作。

提升業務能力。全省各地積極組織基層立法聯系點負責人、立法聯絡員開展交流學習，不定期參加立法工作培訓班，邀請高校學者、立法咨詢專家、立法工作者授課，或者定期召開立法座談會、分期分批安排部分人員旁聽人大常委會會議、列席立法工作會議等多種途徑，不斷提高基層立法聯系點工作人員的法律素養和業務能力。如河源市人大常委會通過組織基層立法聯系點有關人員到高校開展培訓或請高校專家赴河源進行專題授課，夯實聯系點工作人員參與立法工作的政治和理論基礎；湛江市人大常委會將培訓與年度立法工作相銜接，通過專家學者授課，對法規的地方特色、制定與修訂過程點評等方式開展培訓，取得了明顯培訓成效。

未來展望：不斷開創廣東基層立法聯系點建設新局面

近年來，省委和省人大常委會高度重視基層立法聯系點工作，省委書記書記李希多次作出批示，省人大常委會主任黃楚平在全國兩會前夕專程到江海區基層立法聯系點開展調研，稱贊其很好發揮了“立法民意直通車”作用。接下來，省人大常委會法工委將認真貫徹落實習近平總書記對基層立法聯系點的重要指示要求和省委、省人大常委會黨組部署，加強統籌協調，采取有力舉措，推動我省基層立法聯系點工作再上新臺階。

首先，進一步加強省人大常委會對基層立法聯系點的指導和保障。

一是健全支持聯系點建設機制。建立健全基層立法聯系點的領導機制，加強與各聯系點的日常聯系，協助推動解決基層立法聯系點工作中遇到的困難和問題，推動立法聯系點工作規范化、標準化建設。支持基層立法聯系點結合實際，建立健全聯絡工作隊伍機制，組建相對固定的立法聯絡員或者信息員隊伍，建立具有廣泛代表性的征集意見網絡和意見傳遞渠道。健全考核機制，對基層立法聯系點工作進行考核，對表現突出的單位和個人給予表彰。科學合理優化基層立法聯系點和立法聯絡單位布局，根據工作需要適當予以增加，對于未能履行工作職責的基層立法聯系點、立法聯絡單位及時予以調整。支持江海區人大常委會更好發揮廣東省唯一國家級基層立法聯系點的作用。

二是健全支持聯系點工作機制。改進征求意見工作。探索根據年度立法計劃項目的專業性，結合基層立法聯系點特點，有重點地將立法項目明確到基層立法聯系點，開展征求意見等工作。邀請基層立法聯系點的工作人員參加法規草案的起草、調研、論證、座談、聽證等活動。協助基層立法聯系點因開展工作需要與省有關單位、行業組織等之間開展溝通聯系。提高征求意見匹配度和實效性。有針對性地梳理出重點問題，提供相關說明材料，或者就立法的某一專題或者法規某一問題，委托立法聯系點開展調研或論證，并預留反饋意見建議的充足時間。健全意見建議反饋機制。對聯系點反映的意見建議要充分重視，認真研究，并反饋和通報意見建議的采納情況。

7月13日至14日，省人大常委會副主任黃寧生率隊到省基層立法聯系點梅州市平遠縣城西城南社區居民委員會開展基層立法聯系點和粵菜省市協同立法調研

三是強化支持保障措施。加大財政支持力度。積極推動把支持基層立法聯系點專項經費列入省級年度財政預算，每年向非珠三角地區的基層立法聯系點給予必要的經費支持；定期向基層立法聯系點寄送公報、簡報和法規匯編、相關法律書籍、立法工作工具書等有關資料，不定期向聯系點通報立法工作情況。加大宣傳支持力度。定期編發聯系點工作簡報，刊發聯系點工作和有關情況，建立健全基層立法聯系點每年向省人大常委會法工委書面報告年度工作情況機制；積極協調省內新聞媒體資源，加強對基層立法聯系點工作及成效的宣傳；支持基層立法聯系點向中央新聞媒體以及全國人大常委會有關刊物報送基層立法聯系點經驗做法和典型案例。加大培訓支持力度。定期舉辦基層立法聯系點專題培訓，每年的省人大常委會地方立法工作培訓班中安排一定名額給基層立法聯系點工作人員，適時通過開展業務交流、組織考察調研等方式，提升聯系點工作人員理論和業務水平。

其次，進一步發揮基層立法聯系點的能動作用。

一是要創新征求意見的工作方式方法。探索建立基層群眾參與立法獎勵、激勵機制。對積極參與立法工作、積極提出意見建議的基層群眾從精神上或物質上給予一定的表彰獎勵，激發群眾參與立法的積極性。在征求意見過程中，針對一些涉及群眾切身利益的重要法律法規條款或者是新制度、新舉措，注意將國家政策和立法背景結合起來，注重將“法言法語”轉換成“百姓語言”來宣傳、解釋，組織和引導群眾進行廣泛討論，確保征集到“原汁原味”的意見建議。

二是將聯系點工作與代表工作結合起來。主動邀請各級人大代表參與立法調研、座談、論證、評估等工作，增強為代表服務的意識，讓基層立法聯系點成為加強和改進代表工作、發揮代表作用的重要載體。加強與代表聯絡站的溝通聯系，及時收集代表聯絡站了解掌握的立法意見建議，同時充分借鑒代表聯絡站的建設和工作經驗，不斷完善基層立法聯系點的工作。

三是將基層立法聯系點工作與經濟社會發展全局相融合。圍繞人大的立法、監督、代表、重大事項決定等工作，在及時向立法機關反饋經濟社會發展和基層治理中遇到的涉法問題和地方立法訴求的同時，盡可能利用本地的制度機制在力所能及范圍內推動解決人民群眾反映的“急難愁盼”的現實問題，更好地服務立法和地方發展。