土地集約利用下的成都市公共交通發展模式研究

劉繼成、肖杰

（1.青海民族大學政治與公共管理學院，青海 西寧810000；2.成都交通高級技工學校，四川 成都610065；3.成都地鐵運營有限公司，四川 成都610065）

0 引言

土地是城市中進行所有活動或行為的載體，是城市發展的重要資源，離開土地，城市就沒有發展的基礎。因此，如何提高城市土地資源的利用效率，發揮更高的價值，達到土地資源最優配置狀態，是值得研究的問題。

城市公共交通是城市活動不可或缺的部分，可以滿足居民在城市及其郊區范圍內的通行需求，保證城市正常運作的同時也能促進城市發展。城市公共交通系統的構建，離不開對土地資源的消耗。因此，在公共交通構建過程中，提升土地利用效率、實現資源的最優配置，才是解決城市土地利用和城市公共交通發展問題的出路。

1 城市公共交通與土地集約利用理論

1.1 城市公共交通

城市公共交通是指包括公共汽車、電車（含有軌電車）、城市公共交通等，按照既定的線路、站點、時間及票價運營，為公眾提供基本出行服務。城市公共交通按照運輸方式、交通工具和運輸特征的不同，可以分為常規公共交通、城市公共交通、快速公共交通、輔助公共交通和特殊公共交通，城市公共交通是城市公共交通的重要組成部分。

1.2 土地集約利用理論

土地集約利用的概念最早來源于農業土地集約利用研究，由大衛·李嘉圖等古典政治經濟學家在地租理論中首次提出。所謂農業土地集約利用，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產資料和生活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產量和收入的一種農業經營方式。土地集約利用實質上是土地投入產出的關系，即使用最少的土地獲得最高的產出，其內涵擴展包括土地地塊集約利用、土地類型集約利用及區域土地集約利用。對各種土地類型集約高效利用的同時，在區域土地利用合理性結構條件下實現區域土地的最大產出和土地利用效益，達到區域土地集約利用。

1.3 城市公共交通與土地利用關系

土地是城市公共交通的載體，城市公共交通建成依賴于土地資源。城市公共交通系統的組成內容包含線路、車輛、車站、場站等，其中線路的鋪設需要以土地作為載體，車站、場站的建設也要以土地為基礎。線路的鋪設既可以在地面進行，也可以在地下和地上進行，這些都離不開對土地的利用。車站、場站通常數量多、占地面積大，對土地資源的總消耗量大。在城市土地資源稀缺的情況下，對于必須消耗土地的內容，研究其如何利用有限的土地資源或消耗最少的土地資源來尋求最大的發展，是解決個中矛盾的出路。

城市公共交通發展也影響土地利用。公共交通形成之后，兩地間的可達性增強，居民可以便捷地往返于兩地之間，活動分布特征顯著增強，會引導兩地及兩地之間的土地利用開發，影響區域土地利用結構。因此，城市土地利用與公共交通相互作用關系，如圖1所示。

圖1 公共交通與土地利用相互作用關系

2 成都市公共交通發展及用地現狀

2.1 成都市公共交通發展現狀

早在國內開始探索常規公共交通規劃時期，成都市也開始發展常規公共交通系統，并且迅速完成線路規劃和實現車輛上線運營。經過幾十年的發展，成都市常規公共交通已經形成較大規模，線路覆蓋面廣、車輛配置量大，注重準點率和服務品質的提升。但在快速公共交通和城市公共交通發展方面，起步較晚，2010年開通第一條地鐵線路，明顯落后于國內其他大城市。截至2020年底，成都市公交線路增至979條（其中快速公交系統線路13條），開通地鐵線路12條。地鐵運營總里程達到518萬km（不含有軌電車的39km），單日最高客流量突破500萬人次。

2.2 成都市城市公共交通對土地利用現狀

成都市城市公共交通對土地的利用影響可以分為兩大類：一類是線路經過城市成熟地段對土地利用的影響，另一類是線路經過城市正處于發展地段對土地利用的影響。前一類型，商業和居住用地已經較為成熟，公共交通線路以堅持“線跟人走”的原則，同時考慮提高對土地的利用。后一類型，區域發展尚不成熟，可以發揮公共交通線路“人跟線走”的優勢，對沿線及站點土地進行充分利用。以地鐵2號線為例，對公共交通規劃對土地利用不充分情況進行分析。按照上述兩大類型，可以將2號線線路分為幾個區間，犀浦至行政學院區間和書房至龍泉驛區間屬于前一種類型，行政學院至書房區間屬于后一種類型。前一種類型，已經形成較為成熟的商業生活圈，如一品天下站、天府廣場站、春熙路站等，以站點為中心的中密度、低密度地區均已開發，相鄰站點之間的空隙區也被利用，但地鐵線路仍可以促進對土地的進一步利用，圍繞站點對地下、地面空間進行高密度開發。目前，成都地鐵在成熟地段的站點仍存在大量站廳、過道等區域無商業布局的情況，造成極大的資源浪費。同時，部分站點地面較大區域未進行開發，造成大面積土地閑置，如惠王陵站、行政學院站等。

后一種類型，線路經過的區域大部分處于未開發狀態，如大面鋪站、連山坡站等。地鐵2號線建設時期，大面鋪站、連山坡站沿線以農業用地為主，還有許多農村自建房。按照最初的規劃，2號線是沿驛都西路、驛都中路、驛都東路達到龍泉驛區音樂廣場，當時驛都大道沿線已經發展為較為成熟的居住用地模式，為發揮公共交通引領城市發展的作用，才將線路改為現在的走向。2022年，成都地鐵2號線已經開通運營10年，但大面鋪站、連山坡站沿線仍以農業用地為主，土地利用不充分現象仍未改變。

3 構建土地集約利用與公共交通發展模式

3.1 構建最優車站用地布局模型

針對成都市目前投入使用的公交車站和已使用且位于成熟地段的地鐵車站對土地利用不充分的情況，進行全面深入調研，制定車站用地布局優化方案。這里的優化指對車站用地結構進行一定限度范圍內的調整，非內部和周邊區域的大面積改造。常規公交車站，占地面積較小，不適合發展大規模綜合商圈，但可以發展商業廣告業務。建議沿公交車站縱向方向增加站臺長度，提高原有閑置土地利用水平，增加商業廣告位數量，將大廣告位進行拆分，適當降低單個廣告位租金收入，但要保證總租金收入增加。快速公交車站規模相對較大，可以優化的空間較大，建議增設商業布局，形成車站內部和以車站為中心的小商圈，滿足乘客在乘坐公交前或離開公交時的購買需求，促進城市經濟發展。地鐵站是公共交通車站內對土地占用最多的一種車站，提高對它的土地利用，在很大程度上解決了車站對土地利用不充分的問題。地鐵站建設成本高，雖然投入使用后大規模改建的概率很小，但可以進行局部的優化。一方面應對地鐵車站內部布局進行優化，合理劃定過道區、安檢區、進站區和候車區，在滿足車站使用功能的基礎上，清理出閑置區域和閑置用房進行商業改造。另一方面加強對進出站通道區域的利用，成都很多地鐵站進出站通道較長，小部分有一定的商業布局，大部分通道都處于閑置狀態，可以考慮利用這部分區域大力發展廣告業務。

針對后續規劃的公交車站、地鐵車站、有軌電車車站等，建議以目前對土地利用較充分的車站為原型，總結土地高效利用經驗，參考國內外先進做法，持續優化車站用地布局模型，提高對城市土地的利用水平。

3.2 深化公共交通導向開發發展模式

針對成都市已經投入使用且具備大規模改造條件的地鐵站，發展以公共交通為導向的開發模式，即TOD模式，突出地鐵站區域土地的混合利用優勢。

公共交通導向的開發（TOD）理念在20世紀90年代已經出現，但直到1993年卡爾索普在《未來美國大都市》一書中對TOD進行了詳細闡述之后，這個概念才真正流行起來。這種開發模式通過對公交沿線土地進行高密度開發，配合土地混合使用和宜人的步行環境設計，營造了人性化的就業居住空間。與精明增長和緊湊開發的目的一樣，TOD模式是為了解決美國當時嚴重的城市蔓延問題，它與傳統的、依賴汽車的開發方式形成了鮮明的對比。

TOD以公交站點為中心，以400～800m為半徑建立廣場中心，集交通、商業、工作、居住為一體，公交站既可以是常規公交車站、快速公交車站，也可以是公共交通車站。成都TOD正處于興起階段，選擇以地鐵站為中心的開發模式，典型的有陸肖TOD麓鳴九天、雙鳳橋TOD鳳舞七里等。深化公共交通導向開發模式，可以從以下方面入手：制定長遠發展目標，進一步擴大TOD項目開發規模，對已投入使用的地鐵站進行充分調研，將具有發展潛力的車站納入開發范疇，如成都市繞城路附近區域、地鐵3號線雙流區域、地鐵8號線成華區域，多數地鐵站周邊土地處于待開發狀態，具備發展TOD模式的條件，可以加大開發規模。地鐵規劃過程中，在城市規劃協同背景下，車站布局優先采用TOD模式，對線路沿線和車站周邊用地進行高密度統籌開發，提高土地利用水平，真正意義上構建公共交通引導城市發展模式。優化TOD土地利用空間布局，結合前期開發經驗，總結高效布局方法，科學合理規劃，持續提升對土地利用的效率，打造TOD成都模式，充分發揮地鐵在城市發展中的導向作用。

3.3 合理規劃場站用地模型

第一，應優化場站選址。公交或地鐵的停車場、車輛段，占地面積較大，因此這類場站不適合規劃在城市土地價值較高的區域。城市土地價值以城區中心最高，并向外呈遞減趨勢，所以場站不宜規劃在城區的中心，應盡量規劃在線路終點站附近的郊區，避免對土地價值較高的區域進行占用。若線路的終點站位于城市的中心位置，如成都地鐵7號線所有車站均位于2.5環的位置，地理位置優越，土地資源珍貴，則應充分利用地下空間資源，建立地下停車場和車輛段。在線路終點站附近規劃場站，也利于行車組織安排、車輛出入場段、異常情況處置等，還可以避免運營結束后空載運行較長距離才能返回場段導致的資源浪費。

合理規劃場站布局。場站通常規模較大，土地資源占用嚴重，且土地利用水平低，應優化站內布局，在滿足功能的基礎上，盡可能縮小場站規模，提高對土地資源利用的水平。首先，科學規劃，根據需要實現的功能合理布局，避免站內出現大量閑置用地；其次，辦公用房的修建，在城市總體規劃允許的范圍內，增加樓層總高度和房間設置總數，減少地基面積的占用；再次，修建自動化立體倉庫用于物資的存放，立體化倉庫占地面積少，充分利用了地上空間資源，提高了土地利用效率，并且管理成本低、效率高，優勢明顯。最后，控制場站綠化面積，場站以存放公共交通工具、提供維修保養的場地等功能為主，無嚴格的綠化比例要求，適量減少綠化帶的規劃，可以縮小場站用地面積。

4 結語

城市公共交通發展過程中實現土地的集約利用，一方面對已經建成的公共交通系統用地模型進行優化，包括線路用地、車站用地、場站用地等，通過優化布局等方式提高土地的利用效率，這種優化受城市區域因素和環境因素的影響，通常力度有限，但仍可以起到一定的作用。另一方面，將城市公共交通發展規劃和土地利用規劃結合起來，采取協同規劃策略，充分發揮以公共交通為導向的開發模式。這里的以公共交通為導向，不僅是指公共交通，也包括常規公共交通和快速公共交通，只是公共交通在引導城市發展中具有更大的影響力。構建土地集約利用下的城市公共交通發展模式，使土地利用和公共交通相互作用關系更加深入化，土地集約利用增強了公共交通的可達性，公共交通可達性增強后又會進一步影響土地的利用，二者將共同促進城市的可持續發展。