問題屬性、權威介入與跨域環境協作治理
——基于京津冀地區的案例比較分析

李宇環張秋香石銀鳳

一、問題的提出

改革開放以來，各種生產要素在區域之間的自由流通和聚集，形成了長三角、珠三角、京津冀等具有區域競爭優勢的大都市圈，同時也催生了諸如風沙、大氣污染、水污染等大量“外部化”和“無界化”的跨區域環境問題，如何促進地方政府間的協作治理成為應對此類問題的關鍵(阿格拉諾夫和麥圭爾，2007[1])。已有研究主要用集體行動的困境解釋跨域公共事務的治理問題。在跨區域環境問題的治理中，導致集體行動困境的原因主要有兩個方面：一是跨區域環境問題的性質。環境污染是一種典型的負外部性問題，并且部分環境問題跨越了兩個及以上行政區(沈坤榮等，2017[2])，正是因為行政區隔的存在使得治理績效的測量難度較大，因此理性的地方政府缺乏主動治理此類問題的內在動機。二是政府間權力和責任的碎片化。在財政分權體制下，地方政府在資金的使用上擁有較大自主權，基于理性決策的利益最大化，導致地方政府往往優先關注轄區內的公共事務，而忽視跨區域公共問題的治理。同時，在“行政發包制”的體制安排下，各種事務被逐漸發包至基層，中央、地方和基層政府之間的權威關系和控制權分配也影響著政策執行者的注意力配置，因此地方政府通常會忽略權責關系不明確的跨區域環境問題的治理(周雪光和練宏，2012[3])。那么地方政府在跨域問題治理上如何達成協作呢？

傳統的解決方案主要有兩種:一是強調通過競爭的方式提升地方政府在公共物品供給上的效率以及促進其對居民需求的關注；二是強調通過集中統一管理解決社會經濟和環境的外部性問題。與傳統研究將競爭與合作看成一對對立關系不同，本文認為合作和競爭在政府跨域問題的治理中應當是一對互補而非互斥的關系。在面臨資源稀缺情況時，地方政府之間存在競爭關系，但這并不妨礙他們之間的溝通和交流，“合作關系”可以積累社會資本，增進信任，降低合作成本(Feiock，2002[4])。傳統研究只觀察影響政府行動的因素以及最后政府選擇合作的具體形式，但制度性集體行動框架提供了解釋地方政府協作治理的微觀動機與現實選擇之間的機理模型。因此，近年來制度性集體行動框架(Institutional Collective Action，ICA)成為研究協作治理的主流框架。ICA框架是Feiock等人基于美國大都市治理實踐提出的應對跨區域事務治理的模型，其前提之一是地方政府“碎片化”特征明顯，即相互之間不存在行政隸屬關系，各地方政府在治理跨域公共事務過程中“身份平等”。而中國的央地關系以及地方政府間關系十分復雜，牽扯甚多(溫雪梅，2020[5])。因此，本文在借用該理論解釋中國跨域問題治理時引入跨域問題屬性和權威介入兩個因素，從這兩個因素出發我們選擇京津冀地區的跨域環境問題協作治理作為案例進行分析。

2014年京津冀協同發展上升為重大國家戰略，2015年《京津冀協同發展規劃綱要》發布，2019年習近平總書記提出“強化生態環境聯建聯防聯治，持之以恒推進京津冀地區生態建設”的工作要求，京津冀一體化發展成為黨中央、國務院在新的歷史條件下提出的重大國家戰略和重大決策部署。建設以首都為中心的世界級城市群，京津冀地區承載了推動區域均衡發展的重要使命。在京津冀眾多協同領域中生態環境保護被列為三個率先突破的重點領域之一，三地在協作治理的思想共識、體制建設、機制設計、規劃立法等方面取得了重要進展和突出成效。2021年，京津冀地區PM2.5平均濃度降至38微克/立方米，其中北京市PM2.5年均濃度降至33微克/立方米，空氣質量首次全面達標，大氣污染治理取得里程碑式突破；京津冀192個國家地表水考核斷面水質達到或好于Ⅲ類的斷面比例為70.4%，同比提高8個百分點，其中北京市達到或好于Ⅲ類國家斷面比例，提高到75.7%，(1)數據來源：鄧佳，張雪晴，京津冀三地生態環境部門聯合簽署“十四五”合作框架協議，中華人民共和國生態環境部網站，https://www.mee.gov.cn/ywdt/dfnews/202206/t20220622_986288.shtml，2022-08-09。在重大國事活動期間的“冬奧藍”“北京藍”得到國際國內社會一致好評。本文選取京津冀地區的環境協作治理進行案例分析，一方面在于該區域的環境問題涉及多種類別，如固體廢棄物、水、土壤、大氣、風沙等，對于我們分析環境問題屬性對協作達成的影響提供了較典型的場景；另一方面，京津冀協同發展作為重大國家戰略，會較為頻繁地接受來自中央層面的政策干預，這同樣對我們分析權威介入對協作達成的影響提供了有價值的范本。基于此，本研究將聚焦分析在不同屬性的跨域環境問題治理中，中央或上級權威應當如何發揮調節作用以解決地方政府的行動困境，以期為我國跨區域問題治理提供理論支撐。

二、文獻綜述

在“中國知網”以“環境協作治理”為關鍵詞進行檢索，共檢索到191篇文獻，發表時間主要集中在2013年之后。在理論研究層面，已有文獻主要討論了影響跨域環境協作治理的橫向、縱向因素。橫向因素主要闡釋協作主體間的學習路徑對協作的影響；縱向因素主要關注科層發包型協作、適應調整型協作、市場契約型協作、多元參與型協作等治理策略對協作行為的影響(崔晶和畢馨雨，2020[6])。除此之外，也有學者就城市群經濟社會特征的異質性程度(鎖利銘，2017[7])、中央或上級政府的縱向干預(周凌一，2020[8]；徐換歌和王峰，2022[9]；邢華和邢普耀，2021[10])、環境領域差異(鎖利銘等，2020[11])等因素對政府跨域環境協作治理的機制和效果進行了研究。另外，也有學者對跨域環境協作治理機制的構建策略進行了討論，但是大多停留在思辨意義上(黃愛寶，2009[12]；胡佳，2015[13]；劉柯，2019[14])。在實證研究層面，主要是基于單案例或多案例的研究，一種角度是從時空維度描述跨域環境協作治理的演變過程機制或協作結構(孫濤和溫雪梅，2018[15]；馬捷和鎖利銘，2019[16])；另一種角度是從案例實踐出發探索跨域環境協作治理的路徑(張緊跟和唐玉亮，2007[17]；林謀，2015[18]；李燕凌等，2016[19])。

圍繞京津冀地區的環境協作治理研究，目前有三條理論路徑:一是從整體性治理理論出發，認為京津冀地區應整合各地政府內部職能相近的部門，形成包含財政、人事、信息等系統在內的跨區域整體性合作組織(崔晶，2011[20])；二是基于自組織主導的多中心治理理論，強調由群眾自發形成的正式或非正式組織是解決公共事務集體行動困境的關鍵，弱化了政府在其中的作用(汪澤波和王鴻雁，2016[21])；三是從協同治理理論視角，強調多主體之間的溝通和合作，并建立包括目標、執法、信息、評估和技術等方面的協同機制以保證制度的持續性(魏娜和趙成根，2016[22])。

上述研究視角從“應該怎么做”的問題出發給出了跨域環境治理的路徑，但從實踐來看，受制度安排、交易成本、合作基礎、問題屬性等因素的限制，任何單一路徑都很難奏效。因此，本文基于制度性集體行動框架，從跨域協作過程“是什么”以及“為什么”的問題出發，分析政府協作機制的“黑箱”。制度性集體行動框架融合了奧爾森個體層面的行動理論、奧斯特羅姆的制度發展框架、科斯的交易成本理論，為解釋地方政府協作治理的微觀動機與過程機理提供了理論基礎。Feiock對制度性集體行動框架進行了完整描述，打開了集體行動困境與合作機制之間的“黑箱”(Feiock，2013[23])。國內學者在這一框架基礎上構建了基于中國場景的區域協同治理框架，對長三角、粵港澳大灣區、京津冀地區等區域的協作治理進行了案例研究(鎖利銘等，2013[24]；鎖利銘，2014[25]；崔晶和汪星熹，2020[26]；戴亦欣和孫悅，2020[27]；鎖利銘等，2020[11]；蔡嵐，2019[28])。一類是解釋性研究，即運用相關技術方法如社會網絡分析法描述區域協同治理網絡的特征，再結合制度性集體行動框架進行解釋(單學鵬和羅哲，2021[29])；一類是理論研究，即結合中國具體情況嘗試將制度性集體行動框架本土化(溫雪梅，2020[5])；還有一類屬于協作治理影響因素的研究，主要集中在公共物品屬性(鎖利銘等，2020[11])、政府合作層級(崔晶和汪星熹，2020[26])、區域異質性三個方面(李佳蕓，2017[30])。不同于西方國家，中國地方政府的行為會受到來自上級或者中央權威的縱向干預影響。那么針對不同的環境問題領域，中央或者上級政府應該如何發揮調節作用才能推動有效協作，本文將嘗試通過京津冀地區的環境協作分析回應這一議題。

三、地方政府跨域環境協作治理的理論框架

(一)問題屬性對地方政府協作行為的影響

ICA框架認為，問題屬性會影響地方政府的協作行為。有學者用“資產專用性”和“績效可測量性”兩個維度來區分不同領域的問題屬性，并通過案例分析發現地方政府針對不同領域環境污染治理形成的協作方式存在較大差異(鎖利銘等，2020[11])。資產專用性是美國學者威廉姆森在研究組織交易成本理論時所提出的概念，其定義為“在不犧牲生產價值的條件下，資產可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”(Williamson，1981[31])；績效可測量性是指在環境治理過程中成本投入的衡量難度以及治理效果的檢測難度。本文基于這兩個概念，并結合跨域環境問題協作的影響因素，提出“權責明晰性”和“利益可分配性”來界定環境問題屬性。

實際上，地方政府在決定是否進行協作時首先考慮兩個因素:一是各方在跨域協作中的權責能否明確界定；二是因協作而產生的收益是否能均衡分配。盡管協作各方能夠在協作可以降低總體平均成本這一問題上達成共識，但每個主體在其中的責、權、利是否能明確且易測量，直接影響到各方的協作意愿以及后續的監督和問責(阿格拉諾夫和麥圭爾，2007[1])。另外，當地方政府協作的總體目標達成一致時，利益能否被均等分配就成了爭論的話題。如果協作主體預期成本和利益無法被均等分配，那么潛在的參與者就有動機低估自己的能力并尋求搭便車，此時也會對協作的達成產生障礙(Feiock，2013[23])。因此，不同問題屬性會對地方政府協作達成產生影響。

基于上述分析，本文衡量提出問題屬性的兩個維度:權責明晰性和利益分配均等性。權責明晰性是指在協作過程中各主體的權力和責任范圍是否可以被清晰界定。由于在協作過程中，各主體之間并不存在明顯的上下級關系，每一個協作主體對于共同目標的達成都負有一定責任，但由于某些問題領域在責任追溯方面存在困難，也就造成了人人都有責任，但實際上沒有人完全負責。只有當跨域問題治理的投入和產出可以被清晰地衡量，各協作主體的權力和責任范圍才能被確定，協作也就更容易達成。例如在大氣污染治理過程中，由于存在不確定性和空間外溢性，一旦協作總體目標沒有達成，很難確定哪一個協作主體應當負主要責任。因此，權責明晰程度對地方政府協作達成會產生影響。

利益分配均等性是指協作產生的好處能否被均等地分配。通常資源依賴是協作得以產生的前提，協作的本質實際上是資源的交換。各協作主體在針對某一跨域問題的治理上所具備的資源是不一樣的，那么理性的主體在決定是否協作時就需要考慮自己獲取的收益和資源的投入是否成正比。如果某一主體投入的資源較少，但獲取的收益最大，那么投入資源較多而獲取收益較少的一方就不愿意進行協作。并且，如果某一跨域問題的利益分配均等程度較低，那么潛在的協作主體就有動機低估自己的資源支付能力而選擇搭便車。也就是說，收益分配均等程度越高，地方政府越容易達成協作。生態補償機制是調節利益分配均等化的重要舉措，例如天津市和河北省于2017年開展了第一期引灤入津上下游橫向生態補償工作，探索通過生態補償機制解決灤河的污染問題。因此，收益分配均等程度對地方政府協作達成會產生影響。

(二)權威介入對地方政府協作達成的影響

當地方政府因為跨域環境問題性的復雜程度較高而協作意愿較低時，來自中央或上期的介入成為促進協作達成的關鍵。有學者從干預措施本身的特點出發，將這種縱向干預分為三種類型:權威型、激勵型和信息型(Moseley 和Oliver，2008[32])。權威型干預是指中央或上級政府基于自身的權威介入直接出臺相關政策或者立法來促使某項行動的達成；激勵型干預是指中央或上級政府通過財政或人事變動等措施來激勵地方政府行動；信息型干預是指上級或中央政府不直接介入，而是通過信息、專家、技術等支持降低行動成本，減少地方政府合作的障礙。也有學者基于中國的實際情況，將權威型干預進一步分為過程導向型干預和結果導向型干預。前者是指中央或上級政府直接參與到地方政府的合作機制中，協調利益、明確職責；后者是指中央或上級政府通過績效管理的方式強調協作目標的達成(周凌一，2020[8])。

權威介入可以通過調節問題屬性進而促進協作的達成。當跨域問題的權責明晰程度較低時，中央或上級權威的介入可以通過制定目標、完善監督和問責機制等，提高權責的明晰程度，進而促進地方政府協作的達成。例如在京津冀大氣污染治理過程中，專門成立了相關的協作領導小組，并實行嚴格的考核問責制。生態環境部等相關部門和地方政府于2018年、2019年、2020年連續三年聯合印發《秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，制定了大氣污染治理目標。可以看出，權威介入可以通過調節權責明晰程度進而促進協作的達成。

當收益分配均等程度較低時，中央或上級權威可以通過補充選擇性收益促進地方政府協作行為的達成。集體性收益和選擇性收益是政府進行合作的前提，前者主要是指協作帶來的共同收益，如規模經濟形成下的成本降低；后者主要是指協作帶來的差異化收益，如聲譽、信任、地位等(鎖利銘，2017[33])。在中國的政治體制下，選擇性收益是影響地方政府是否進行協作的重要因素。當跨域環境問題受到了來自上級的關注，地方政府采取行動的動機更加強烈，并希望以此獲得聲譽、信任、地位等社會資本。因此，中央或上級可以針對集體性收益獲得較少的主體在選擇性收益方面進行補充，那么地方政府的協作也將更容易達成。因此，權威介入可以通過調節利益分配均等程度進而促進地方政府協作的達成。

基于以上分析框架，本文通過案例分析問題屬性對地方政府協作達成的影響，并討論中央或上級介入如何通過調節問題屬性促進協作治理的達成。本文用權責明晰性和收益分配均等性來分析不同環境治理領域的問題屬性。在權責明晰性較低時，地方政府協作的信息成本、執行成本和協商成本較高，此時中央或上級政府可以通過制定目標、完善監督和問責機制、建立績效評估機制等提高權責明晰度，促進地方政府協作的達成。在收益分配均等性較低時，中央或上級可以對獲得集體性收益較少的主體在選擇性收益方面進行補充，那么地方政府的協作也將更容易達成。而當跨域問題的權責明晰性和收益分配均等性均較高時，權威介入可以不采取直接介入的方式，而通過信息干預為地方政府的協作提供信息、專家、技術等資源支持，從而降低地方政府在協作過程中的協商和執行成本。

四、京津冀地區環境協作治理案例比較分析

(一)案例選取

本文選取京津冀地區大氣污染和水污染兩類環境問題進行案例比較。大氣污染和水污染是兩類普遍的跨域環境問題，但兩者在問題屬性上具有較為明顯的差異。由于存在流動性和空間外溢性，大氣污染協作治理主體在權力和責任范圍劃分上存在困難，在執行過程中也難以進行監督和責任追溯，其權責明晰性較低；而水污染在地理區位上具備穩定性，治理績效也容易觀測，因此可以清晰界定各協作主體的權力和責任范圍，其權責明晰性較高。同時，由于大氣污染治理的協商成本、執行成本和信息成本相較于水污染來說更高，在治理過程中地方政府可能會基于自身效益最大化而產生“搭便車”行為，進而影響協作的達成。在地理區位上本文之所以選取京津冀地區，主要是基于京津冀三地空間緊鄰、聯系緊密，協同發展的需求迫切，同時也是問題最突出、最典型的地區之一。另外由于京津冀的戰略地位，使得協作達成的影響因素更為復雜，分析這一區域的協作問題，對于推進其他地區跨域問題的協作治理具有重要的示范作用。

(二)案例背景

京津冀地區是我國重要經濟增長極，具有十分重要的戰略意義。隨著工業化、城鎮化進程加快，能源消耗持續增加，該區域的環境問題十分突出。在大氣污染治理領域，北京市于2008年奧運會期間與周邊地區首次開展了聯防聯控，并取得顯著成效。2013年9月，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，明確指出到2017年，京津冀、長三角、珠三角等地區的空氣質量要得到明顯改善。同年10月，國務院批準成立了“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”(2018年改名為“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”)，生態環境部大氣環境司也相應成立了協調辦、應對處和項目處專門負責和領導京津冀及周邊地區大氣污染治理的相關工作。在中央文件的指導下，北京、天津、河北省政府之間相互簽訂了協議開展大氣污染協同治理。

在水污染治理方面，京津冀地區水資源體系一脈相承，北京、天津皆屬于海河流域，河北省大部分屬于海河流域，另外一部分屬于灤河流域。由于河道干枯、自然濕地萎縮、入海河道淤泥堆積、地下水過度開采、水污染嚴重等問題，京津冀地區已經成為我國水資源最為短缺的地區之一，平均水資源不足全國的0.7%，卻承載著全國8%的人口以及6%的糧食生產的用水需求。在水環境治理領域，京津冀第一次進行合作是在2008年奧運會期間，但此時的治理策略是以大氣污染為主、兼顧水污染治理，并未形成系統的水污染協作治理機制。其正式協作始于2014年京津冀簽訂《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》，并成立京津冀水污染突發事件聯防聯控工作協調小組。

表1 京津冀地區大氣污染和水污染治理重要政策梳理

(三)數據來源與描述

1.數據收集。

本文的數據來自于中央或地方發布的政策文件、新聞報道等，以“大氣”“水資源”“水污染”“協作”“召開”“考察”“協議”“應急聯動”“應急演練”“聯防聯控”等關鍵詞進行檢索。檢索網站包括生態環境部、北大法寶數據庫、中國知網、京津冀三地的人民政府官網、北京市生態環境局、天津市生態環境局、河北省生態環境廳以及相關政府部門網站，檢索時間范圍為2013年1月1日至2021年12月31日。另外，本文也在微博、微信公眾號等平臺上進行搜索，進一步對數據進行了補充。為保證數據的相關性，我們對收集到的文本進行人工逐條篩選，最終得到大氣污染協作治理的相關報道或文件共125條，水污染協作治理共98條。

2.數據整理與編碼。

我們對收集到的數據運用內容分析法，按照發文時間、協作內容、協作主體和協作方式四個維度進行一級編碼。例如在2021年9月29日北京市生態環境局發布的新聞報道中提到“開展京津冀突發環境事件綜合研究性演練……包括大氣污染和水污染……此次演練由北京市生態環境局、天津市生態環境局、河北省生態環境廳共同主辦，北京市延慶區人民政府承辦”，本文據此判斷協作主體包括北京市生態環境局、天津生態環境局、河北省生態環境廳、延慶區人民政府，協作方式為聯合演習(如表2所示)。在協作主體劃分方面，我們劃分了中央及相關部門、京津冀省(市)及各相關部門、相關城市(區/縣)及相關部門共四個層次，統計得出在大氣污染協作治理方面共涉及26個主體，在水污染協作治理方面共涉及27個主體(如表3所示)。在初步了解協作方式的基礎上，我們進一步根據正式程度將大氣污染協作治理的協作方式分為考察、會議、聯合行動、協議、協作機制五種。

表2 數據一級編碼部分截取

表3 京津冀協作主體編碼

在一級編碼的基礎上，我們梳理出每個文本中包含的協作主體和協作關系，并進行編碼，得到163對大氣污染治理協作關系，109對水污染治理協作關系，并運用UCINET軟件構造協作關系的二維矩陣(如表4所示)。另外，我們還計算每個主體參與協作的次數，并將其作為屬性數據，以反映各主體參與協作的程度。

表4 協作關系二維矩陣部分截取

我們以年份為單位，分別統計了大氣污染協作治理和水污染協作治理的次數，以觀測其協作頻次差異和變化趨勢(如圖1所示)。另外，我們分別統計了大氣污染和水污染治理的協作方式，以觀測其協作正式程度和兩種不同問題屬性領域的差異(如圖2所示)。就協作方式來看，大氣污染方面，采取會議的方式進行協作的次數最多，其次是簽訂協議和進行相互考察。而水污染治理則簽訂了較多的正式協議，其次是召開會議和進行聯合演練、聯合執法等。相較于大氣污染治理，水污染治理領域地方政府之間多采取簽訂協議的方式，反映了其達成合作的信息成本、協商成本以及合作風險等較低，在中央權威較少干預的情況下可以自發達成合作協議，也反映了其合作關系更加穩定。就簽訂協議的內容而言，大氣污染更側重于“責任狀”“工作方案”“攻堅治理行動”“聯合執法”“信息共享”等，而水污染治理則側重“補償機制”“聯合督察”“應急預案”等。由此可見，在正式化程度較高的協議中，水污染治理更加追求長效、穩定的合作關系，而大氣污染治理則在中央權威的介入下更側重于完成短期的、臨時的、緊急性的事務。

圖1 京津冀及周邊地區大氣污染和水污染治理水平

圖2 京津冀及周邊地區大氣污染和水污染治理協作方式

(四)京津冀地區大氣污染和水污染治理案例分析

1.問題屬性對協作達成的影響分析:京津冀兩類環境問題的協作網絡結構。

我們運用UCINET中的NETDRAW軟件將二維矩陣可視化輸出，得到協作網絡結構。網絡中每一個節點代表協作主體，節點之間的連線代表存在協作關系。另外，節點的大小表示參與協作的次數，參與協作的次數越多，節點越大；連線的粗細表示主體間協作的次數，次數越多，線條越粗。我們發現，京津冀地區在大氣和水污染協作治理的網絡結構特征上具有明顯差異，具體表現為兩方面:

一是相較于水污染治理，大氣污染治理的網絡結構較為松散。在大氣污染協作治理過程中有60%(2)計算依據是與三個或三個以下其他主體產生協作關系的主體數量除以總的參與協作主體的數量。以上的主體并未與其他主體形成密切的協作關系，而在水污染協作治理過程中這一比例僅為30%左右。究其原因可能是京津冀大氣污染協作多體現為中央部門與省級政府的聯合發文，而較少有省內各地級市、縣、區之間的自主協作活動。例如，環境保護部、國家發展改革委員會等部門與京津冀等省市連續三年發布的《京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，主要體現的是以行政權威傳導問責壓力而促成的合作，而不是基于自主意愿的平等協作。而在水污染協作治理過程中，京津冀省市內的市、縣、區之間的自主協作關系較為頻繁。例如，北京市密云區、懷柔區、延慶區與河北省承德市、張家口市聯合簽署的《密云水庫上游流域生態環境聯建聯防聯治戰略合作協議》，通過開展聯合演練，強化水污染治理的自主聯動。

二是相較于水污染治理，大氣污染治理協作網絡中處于核心地位的主體數目較少。由于大氣的流動受多種因素的綜合作用，因此大氣污染問題具有空間不確定性，從而使得因協作邊界模糊而帶來較高的合作風險和成本，難以積累合作信任和經驗，導致其他城市加入合作網絡的意愿降低，難以形成穩定的協作關系，因此從大氣污染協作網絡結構來看，居于中心位置的節點較少。相對來說，水流域具有地理空間上的穩定性，較容易確定各主體在協作中的權責邊界，因此協作關系更加均衡穩定。京津冀地區的水流域涉及永定河流域、灤河流域、潮白河流域、白洋淀流域等，在跨域水污染協作治理過程中，形成了北京市、天津市、河北省省級層面，以及通州區、房山區、密云區、廊坊市、武清區等縣區層面多個網絡中心節點。

圖3 大氣治理協作網絡結構

圖4 水污染治理協作網絡結構

2.權威介入通過調節權責明晰度促進地方政府協作的達成。

在大氣污染治理方面，中央采取了一系列措施以明晰權責。例如，2013年國務院成立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組，生態環境部大氣環境司也相應成立了協調辦、應對處和項目處，專門負責京津冀及周邊地區大氣污染治理的相關工作，明晰各主體的權力和責任范圍，并實行嚴格的考核問責制。京津冀大氣污染協作主體由2013年的“七部委六省市”擴展到2015年的“八部委七省市”，并于2017年重新確定了京津冀地區大氣污染傳輸通道的“2+26”城市。從2017年開始，中央相關部委和京津冀及周邊地區連續三年印發《京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，明確考核指標和主要任務，要求各省市及有關部門嚴格按照職責分工落實任務要求；同時，生態環境部對各地空氣質量改善任務進展情況進行調查和考核，并采用下發預警通知函、約談主要負責人、實施區域環評限批等措施進行問責。

與大氣污染不同，在水污染治理中權威主要以間接介入的方式明確各主體的權責關系。在2016年，由北京市委書記擔任組長，原環境保護部部長和京津冀三地省(市)長擔任副組長，成立了京津冀及周邊地區水污染防治協作小組，以“聯動協作、責任共擔”等原則協商統籌開展區域水污染協作治理。在此基礎上，京津冀三地自主建立了省級或省級以下協作網絡，如由京津冀環保部門共同成立的京津冀環境執法聯動工作領導小組、京津冀水污染突發事件聯防聯控工作協調小組、風河西支和龍河環境污染聯合處置工作協調小組等；自主簽訂了多項合作協議，如《京津冀鳳河西支、龍河環境污染問題聯合處置協議》《密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議》《白洋淀流域跨省(市)界水污染防治工作機制》等。

通過上述分析可見，中央權威在權責明晰性低的大氣污染治理中主要以直接介入的方式促成地方協作的達成，權威直接介入主要是通過制定政策明確權責邊界，并基于考核結果實行嚴格的問責，中央權威在協作中發揮主導作用；而在權責明晰性高的水污染治理領域，中央權威主要以間接介入的方式，并不發揮強勢主導作用，中央通過弱干預促成地方之間可以自主達成協作。

3.權威介入通過調節利益分配均等度促進地方政府協作的達成。

在大氣污染治理中，權威介入主要通過增加協作方的集體性收益和選擇性收益提高利益分配均等程度從而促進地方協作的達成。在京津冀大氣污染治理中，中央主要通過增加關注、加大資金支持等提高協作方的利益分配均等性。例如，在2008年奧運會、2014年APEC會議等重大國事活動期間，大量新聞報道關注京津冀地區的“藍天保衛戰”效果，提出了“奧運藍”“APEC藍”等熱詞，通過增加聲譽、提升地位等方式補充了大氣協作治理的選擇性收益，使得地方政府的協作更容易達成。另外，在京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組會議上，中央確定將京津冀及周邊地區聯防聯控范圍擴展至“2+26”城市，更重要的是進一步加大了對各地的資金支持力度，提高了大氣協作治理的集體性收益。

在水污染治理方面，中央主要通過倡導建立生態保護補償機制促進利益分配的均等化。例如，財政部等四部門于2016年發布了《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，堅持在流域協作治理中秉持“成本共擔、效益共享”的原則，明確了“誰受益誰補償、誰污染誰付費”的生態補償機制。在該意見的指導下，河北省和天津市兩地于2017年開始探索引灤入津上下游橫向生態補償機制，并開展聯合監測執法，在共同治理下灤河流域水質穩步提升，保障了天津市居民的安全飲水。并且在第一期三年合作過程中，中央安排9億補助資金，河北省和天津市各安排3億資金，體現了中央對兩地水污染協作治理的集體性收益進行補充。

由此可見，在收益分配均等性較低的大氣污染協作治理過程中，中央對地方政府進行的選擇性收益補充是促進協作達成的關鍵；而在收益分配均等性較高的水污染協作治理過程中，中央可以通過資金支持的作用提高地方政府的集體性收益進而促進地方政府協作治理的積極性。

五、案例擴展性討論

經過對京津冀地區大氣污染和水污染兩類不同屬性的環境問題的協作結構分析，本文發現在不同問題屬性領域，協作治理網絡結構特征確有不同，主要表現為大氣污染治理的結構相較于水污染治理來說較為松散，并且在大氣治理協作網絡中處于核心地位的主體數目較少且聯系不緊密，而水污染協作治理中處于核心地位的主體較多且關系相對均衡。經過對案例文本材料分析得出，一方面權威介入可以通過調節權責明晰性促進協作的達成。例如，中央通過成立統一的領導組織，負責協調和任務部署等工作，同時中央與地方政府聯合簽訂行動方案，制定協作總體目標，分配任務，定期進行考核，并施行嚴格的問責制度，增強跨域環境問題的權責明晰性。另一方面，權威介入可以通過調節利益分配均等性促進協作的達成。例如，來自中央的關注和新聞報道，通過增加聲譽、提升地位等方式增加協作各方的選擇性收益；同時來自中央或上級的資金支持提高了協作各方的集體性收益。基于以上研究結論，本文認為跨域環境問題治理在有上級介入的情況下，更容易推動合作各方凝聚理念共識，促進協作達成；同時，上級介入的方式和程度可以針對不同的跨域問題屬性或治理領域而有所差異。據此，我們提出以下三點政策建議。

第一，在協作初期階段，權威介入應通過建立溝通協商機制以推動各方凝聚理念共識。通過建立工作協調小組定期開展會議的方式，在會商討論中尋求共識；按階段開展工作總結會議，使各主體能夠充分表達利益訴求，針對發現的問題進行討論并形成指導意見；建立信息報送制度，地方政府和相關部門定期向協調小組報告任務完成情況和下一階段工作計劃。

第二，在權責明晰性和利益分配均等性較高的跨域環境問題領域，權威介入應采取“弱干預”方式，力求在上級干預和地方自主權之間尋求平衡。通過上級權威的頂層制度設計和信息交流機制的建立間接促進各方協作，以保證地方政府有較大的自主性探索多樣化的、創新型的協作方式。例如，倡導地方政府之間開展專項調研，促進相互之間交流學習；搭建政府、市場、社會交流平臺，組織研修班或討論會等活動引導地方政府及相關部門與企業開展交流合作，促進基礎設施建設和環保科技創新成果轉化。

第三，在權責明晰性和利益分配均等性較低的跨域環境問題領域，權威介入應采取“強干預”方式，通過縱向權力的直接嵌入以保證利益對稱的互惠分配。根據協作初期形成的目標共識，上級政府牽頭制定具體行動方案，規定階段性重點任務；指導督促有關部門和地方政府落實各項任務，例如，成立環保督察組進行不定期抽查，發現并及時督促地方政府整改問題；進行階段性績效考核，探索環境保護行政問責制和一票否決制。除此之外，上級政府可以引導地方政府探索建立生態補償機制，均衡各方利益分配；將資金補貼與治理績效掛鉤，從而提升各方開展協作的行動積極性。