地方債風險預警機制構建與審計治理

□文/孟志華 秦偉琪

（蘭州財經大學會計學院 甘肅·蘭州）

[提要］加強金融領域重大風險的防范始終是國家治理的重要內容。十三屆全國人民代表大會第三次會議提出防范化解重大風險是三大攻堅戰之首，并且會議明確重點是防控金融風險，而地方政府性債務長期存在且規模逐步加大，應當成為風險防范的重點工作。政府審計作為國家治理系統的子系統，具有預警、監督和建議作用，能夠有效地維護經濟秩序和保障經濟健康發展。本文以構建地方政府性債務風險預警機制為切入點，運用AHP層次分析法，對地方政府性債務風險預警機制進行構建，以評價地方政府性債務的風險，最終通過對地方政府性債務的風險管理來加強審計治理。

《2020年政府工作報告》在“今年發展主要目標和下一階段工作總體部署”指出，加強金融等領域重大風險防控，堅決守住不發生系統性風險底線。不難看出，防風險仍是當前攻堅戰之一。伴隨著國家經濟的發展、地方基礎設施建設等的日益完善，政府負債規模日益擴大，規模的擴大，往往伴隨著風險的增加。近年來，隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》以及新《預算法》等一系列規范性文件的頒布，將地方政府性債務納入預算管理并進行規?？刂?，采取完善債務報告和公開報告制度、考核問責機制等配套措施，我國地方政府性債務運行逐漸規范，風險隱患不斷降低，呈現出政府性債務風險總體可控的態勢，但地方債務風險所帶來的危害是深遠且嚴重的。

國家審計是國家治理的重要基石之一，作為國家治理的“免疫系統”，對國家經濟發展及社會穩定起著保駕護航的重要作用。2014年，國務院在《關于加強審計工作意見》（國發[2014］48號）中提出，要發揮審計在推動國家重大決策部署落實過程中的保障作用。審計署積極部署工作，于2015年5月發布了《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，明確了政策跟蹤審計工作的流程和細節問題，為政策跟蹤落實審計提供了工作指南和制度保障。審計治理作為對地方政府性債務風險防控的重要治理手段之一，審計在地方政府性債務治理過程中的作用發揮主要從以下兩個方面體現：一是通過審計活動提升了地方政府性債務信息的透明度，政府審計通過年度財政財務收支以及專項金融審計活動，對地方政府性債務的債務規模、增長趨勢以及債務資金的使用情況進行審查，確保信息的可靠性，從而為決策者的決策行為保駕護航；二是發揮審計的治理功效，通過向社會公開發布審計結果以及審計查出突出問題的整改情況進行報告，對于違規舉債行為啟用問責機制，將相關責任人依法移送并追究相關人員的責任，部分審計機關還通過公開通報部分金融機構違法違規融資擔保的典型案例，以起到警示作用。

基于此，本文從債務規模、經濟狀況和償債能力三個方面對地方政府性債務風險的形成機制進行分析，運用AHP層次分析法，依據債務規模、經濟狀況和償債能力構建出地方政府性債務風險評價機制，以識別地方政府性債務風險，并提出相應的地方政府性債務風險審計治理措施。

一、文獻回顧

地方政府性債務的預警機制與審計治理的研究始終是理論研究的熱點，已有的文獻主要對地方政府性債務的成因、風險預警機制的構建以及地方政府性債務的審計治理進行了研究。

（一）地方政府性債務風險成因。孫蕾（2019）、王霞（2017）均認為現階段地方政府性債務風險主要來源于三個方面：其一，資金融資渠道單一，融資方式具有不可控性；其二，資金投、融資管控機制不健全，增加了債務風險的防控難度；其三，地方政府性債務的監督問責機制缺位，債務償還能力欠缺。李淑芳、熊傲然（2020）融入主觀因素，即業務素養不高及風險意識不強導致債務風險，從技術、主觀和制度三個層面分析了地方政府性債務的形成原因，其中包括債務管理水平不高、分稅制改革削弱了地方政府財力等。

（二）地方政府性債務風險評價。目前，我國學術界對于地方政府性債務風險預警評價機制的研究成果頗豐，債務風險預警的研究內容主要包括確定風險指標、指標賦值分析、設置參考風險值等。趙欣（2020）從地方政府性債務風險的分類入手，把地方政府性債務風險分為債務風險與財政運行風險，從這兩方面對地方政府性債務風險評價指標進行選取。關于風險評價方法或者預警方法，學者們主要采用以下方法進行研究：多數采用層次分析法，如黃茜、安廣實、姚群（2020），趙欣（2020）；一部分學者運用更為客觀的熵權法對風險進行評價，如靳偉鳳、張海星（2020），孟志華、余瀚（2020）；少部分學者運用模糊綜合評判法將定性評價轉換成定量評價，進而更客觀的評價風險，如許爭、戚新（2013）等；還有一些學者運用實證研究的方法來對風險進行評價和預警，龔海芳（2017）在實證層面通過定性和定量相結合的方法，設計構建地方政府性債務風險預警模式或模型，選取某地區的債務數據進行實證層面的檢驗。

（三）地方政府性債務審計治理問題。劉小怡、葉亭君（2020）提出在防范地方政府性債務風險時應發揮多種審計方式的協同效應，重點關注轉移支付以及專項資金的使用，加強大數據的運用和審計人員的學習，政府審計應當充分合理地配置審計資源，應當抓重點，提高審計的效率和效果。李園、龍媛媛（2019）通過研究認為可以通過整合審計資源、創新審計技術、健全審計制度和強化審計執行來實現風險長效治理。

綜上所述，雖然已有研究表明許多學者已經完成了對地方政府性債務的風險預警機制構建，但大多都是對于地方政府的債務規模以及償債能力的預警，忽略了地方政府財政收入狀況對風險的重要影響，而且在完成預警機制的構建后并未根據風險預警情況提出相應的審計治理措施。基于此，本文在債務規模和償債能力的基礎上加入財政收入狀況來構建地方政府性債務的風險預警機制，并根據地方政府性債務存在的風險提出相關的審計治理措施。

二、地方政府性債務風險預警機制構建

（一）現有預警機制概述。現有的地方政府性債務風險預警大多從地方政府性債務的規模風險與償債風險方面進行預警機制的構建，指出政府債務規模過大、償債能力欠缺等所帶來的風險并提出相關建議，以達到控制風險的目的。這種預警機制存在一定的缺陷，忽略了政府財政收入狀況對于地方政府性債務風險的影響。地方政府性債務是起源于稅收制度的改革削弱了地方政府的財政收入，地方政府為了推動地方經濟發展而實施的手段。因此，本文在規模風險和償債風險的基礎上引入了政府財政收入狀況風險對地方政府性債務風險進行預警，從而加強地方政府財政收入的風險管理，希望能夠從根源上降低地方政府性債務發生重大風險的可能性。

（二）重構風險預警機制運行流程?；诂F有預警機制，本文對預警機制進行重構，通過指標的選取進行數據分析，根據分析所得出的結果與預警線進行比較來對風險進行識別和判斷，最后將得出的信息反饋給風險監測部門，根據不同風險等級做出不同的風險應對措施。重構后的運行流程如圖1所示。（圖1）

圖1 風險評價機制運行流程圖

（三）構建風險評價機制指標體系

1、風險評價指標的分類。通過對地方政府性債務風險的形成機制進行分析，對風險進行分類，大致可以分為三類：債務規模風險、政府經濟狀況風險和償債能力風險。具體指標選取以及相關含義見表1。（表1）

表1 地方政府性債務風險指標一覽表

2、對評價指標的測算。此處主要運用層次分析法（AHP）對各風險層次進行權重計算。將債務規模風險、償債能力風險、經濟狀況風險分別設為A1、A2、A3。各具體風險指標依次設為B1～B10。

本文確定經濟狀況相對于債務規模與償債能力來說對于地方債務風險的影響最重要，根據層次分析法對其重要性進行賦值。本文先通過層次建模，再構建相對重要性判斷矩陣，在要素之間進行兩兩相對重要性取值，對債務規模、政府經濟狀況以及償債能力進行權重計算。把三個風險層中的不同指標兩兩比較，并按其重要性程度進行評級。Aij為要素i與要素j重要性比較結果，表2列出兩兩比較的重要性等級及其賦值。（表2）

表2 比例標度表

各指標權重賦值判斷矩陣如下：

（1）地方政府性債務風險判斷矩陣（表3）

表3 風險層指標判斷矩陣

（2）各具體風險指標判斷矩陣（表4、表5、表6）

表4 債務規模風險指標判斷矩陣

表5 經濟狀況風險指標判斷矩陣

表6 償債能力風險指標判斷矩陣

（3）風險判斷矩陣一致性檢驗（表7）

表7 一致性檢驗結果匯總表

通過檢驗，各判斷矩陣CR皆＜0.1，符合一致性檢驗要求。

（4）小結（表8）

表8 風險指標權重排序表

3、根據評價指標確定預警線。根據測算出的各風險指標權重得知其對于地方政府性債務風險的影響程度。依據國際標準以及現有研究的結論，對各評價指標進行預警線的確定，具體情況如表9所示。（表9）

表9 風險指標預警線匯總表

上文完成了對地方債風險評價機制的構建，通過此評價機制的運行可以有效地識別出在地方政府性債務規模、經濟狀況及償債能力中可能會發生的風險并對其進行預警，地方政府審計機關及部門在接收到預警信息后應當及時地對可能存在的風險進行治理。審計治理是風險治理的重要機制之一，因此可以通過審計治理來達到風險防控的目的。

三、地方政府性債務風險審計治理措施

（一）優化風險評價與預警環境

1、增強地方審計部門人員風險意識。很多地方審計部門人員其實對地方政府性債務的危害認識不足，認為舉債對于地方政府的影響不大，卻沒有意識到隨著債務的增加，風險也在增加，一旦風險發生將會給地方政府財政帶來巨大的損害，從而妨礙地方的進步與發展。所以，應當合理地采取一些措施，比如發放風險防范手冊、開辦講座和繼續教育等方式，來幫助地方審計部門人員提高地方政府性債務風險的防范意識。

2、增強審計人員專業勝任能力。審計人員的勝任能力對于地方政府性債務的風險管理來說尤為重要，想要把地方政府性債務風險控制在合理范圍內，必須要注重地方政府審計人員專業能力的培養，其能力的提高能更好地防控風險。政府部門應該每年按時組織審計部門的人員進行學習培訓，補充和更新其專業知識以提高其專業勝任能力。審計人員只有通過不斷提高能力，才有可能運用專業知識及時地發現未知風險并對已經發現的風險提出有效的建議。

（二）加強政府審計力度。政府審計部門要加強對政府資金的審計力度。一是財務審計與業務審計相結合，只有將賬面和實物進行綜合分析，才能全面了解其構成和走向；二是資金審計與項目審計相結合。對直接安排用于項目的資金，在審計時要結合項目資料、項目開展情況進行，查深查透資金的真實情況和使用情況；三是上級審計與下級審計相結合，根據審計項目的大小、涉及的范圍，合理確定審計組織方式，采取“分層審”“上下審”“聯合審”等審計模式，只要組織恰當、管理到位、步調一致，就能取得良好的效果。

（三）加強信息與溝通。在地方政府性債務治理的過程中，充分透明的債務管理信息是進行債務治理的前提條件。我們在資料收集的過程中發現，地方政府性債務信息大部分來源于統計年鑒，并且能夠通過公開渠道查詢到的信息大部分是較為籠統的統計數據，如年度債務舉借規模和總體債務規模，而對債務舉借的決策及債務投向和債務效益都沒有相關信息。這對于展開全覆蓋的審計治理監督而言，信息體量明顯不足。

地方政府性債務風險預警機制的完美運行離不開完備的信息支持和完善的溝通機制。審計部門、地方政府和銀行等第三方融資平臺之間的信息傳遞與相互之間的溝通應貫穿于整個地方政府性債務的風險預警機制之中。此外，也應加強與第三方融資平臺監管主體之間的溝通，如銀監會等，通過相互之間的溝通可以更高效地了解到所需要的信息。同時，各部門在收集信息、傳遞信息以及進行相互溝通時必須注意信息的完整性、公開性、及時性和準確性，因為信息的交流與溝通直接關系到風險預警機制的運行與完善。

（四）持續監督。持續監督活動應當貫穿于政府資金與債務管理全過程，不僅包括地方審計部門的監督，而且也包括地方人大、政府職能部門等部門的監督。審計部門的監督是在政府內部通過審計工作對政府各項目的執行情況進行監督，保證執行中沒有違規操作以及監督中發現的問題及時得到解決的過程。在我國，地方政府性債務資金往往具有使用期限長、規模大、影響廣泛等特點，因此監督應當包括資金相關領域的監督體系，對資金以及相關領域進行經常性監督和定期監督，對具體事項進行事前監督、事中監督和事后監督。

另外，地方政府人大及其常委會的監督要重視對地方政府舉債的合法性、合理性的監督，督促地方政府將其債務納入政府預算管理，加強對地方政府性債務的良好管控。地方政府財政等職能部門要重視對地方政府性債務控制管理的日常監督，及時發現地方政府性債務風險控制中存在的缺陷，并提出合理的整改措施以促進地方政府對債務風險的控制。

四、結論及展望

本文通過對地方政府性債務風險評價機制的構建，確定了導致地方政府性債務風險的因素所占的權重，其中權重最高的是經濟狀況，地方的經濟狀況與其風險發生的可能性成負相關，即經濟狀況越好，風險發生的可能性越??；并提出一些審計治理措施來進一步降低地方政府性債務風險。但本文未根據該風險指標評價體系進行實踐，在未來進一步的研究中可依據文章構建的風險預警體系對現實情況下的某一地方政府性債務風險進行預警，并根據提出的審計治理措施控制風險，最后根據其實施的效果來繼續完善風險預警體系以及提出更切合實際的審計治理措施。