臨沂市養老服務體系建設研究

□文/曾昭鵬 劉恩田

（1.臨沂大學歷史文化學院；2.臨沂市統計局 山東·臨沂）

[提要］臨沂市是山東省常住人口和老年人口最多的行政區域，人口老齡化呈現加速發展趨勢。然而，臨沂市養老事業發展面臨著社會保障程度總體偏低、家庭養老功能弱化、社區養老體系不健全、養老機構可持續發展能力不足、農村老人養老困難多等問題和挑戰。為此，應當強化政府養老服務兜底保障功能，加強家庭養老服務支撐，完善社區養老服務網絡，優化調整養老機構功能結構，擴大普惠性養老服務供給，補齊農村養老服務短板，加強養老服務人力資源隊伍建設。

人口老齡化是全球面臨的重大問題，科學有效地應對人口老齡化事關我國發展全局。臨沂市是山東省第一人口大市、第一老年人口大市，也是全國老年人最多的地級市之一，系統梳理臨沂市老齡化發展態勢，分析在應對老齡化工作中的限制性因素，提出今后相關對策具有重要意義。

一、臨沂市人口老齡化態勢分析

（一）山東省第一老年人口大市，老齡化呈現加速發展趨勢。根據2020年全國第七次人口普查資料，臨沂市常住人口為11，018，365人，其中0～14歲人口為2，584，573人，占比23.46%；15～59歲人口為6，270，377人，占比56.91%；60歲及以上人口為2，163，415人，占比19.63%，其中65歲及以上人口為1，555，377人，占比14.12%。根據國際相關標準，臨沂市已經進入中度老齡化社會。

臨沂市老年人口絕對數量大，不僅在山東省內絕對領先，即使放眼全國，與很多著名的大城市相比，也毫不遜色，除了北京、上海、天津、重慶四大直轄市和2，000萬人以上的成都市之外，臨沂市老年人口的絕對數量以及老年人口占比超過了廣州、武漢、深圳、杭州、蘇州、西安、鄭州、東莞、石家莊、沈陽、哈爾濱這些聞名中外的大城市。（表1）

表1 臨沂和國內千萬人口級大城市（不包括直轄市）老年人口數量對比表

從2022年開始，隨著我國建國后第二次嬰兒潮（1962～1975年出生人口）開始進入老年期，今后十幾年，臨沂市老齡化將快速發展，比“十三五”期間發展更快。臨沂市將在2035年左右進入重度老齡化社會，發展非?？欤⑶覍⒊掷m相當長的一段時間，重度老齡化要持續幾十年甚至上百年，必將對臨沂市社會經濟發展造成較大沖擊，因此需要未雨綢繆，在政策制定、經濟社會發展等各方面做出積極應對。

（二）人口老齡化城鄉倒置現象明顯，鄉村老齡化形勢更為嚴峻。城鎮化的發展使得城市對年輕人有著強烈的虹吸效應，年輕人工作進城，老年人留守鄉村，使得鄉村老年人比重增加。2020年，臨沂市鄉村總人數為4，952，010人，其中60歲以上老人為1，261，823人，65歲以上老人為921，656人，占比分別為25.48%和18.61%；臨沂市城鎮總人口為6，066，355人，其中60歲以上老人為862，007人，65歲以上老人為633，721人，占比分別為14.21%和10.45%；全市鄉村60歲以上和65歲以上的人口比重分別比城鎮高11.27個百分點和8.16個百分點，城鄉老齡化差距非常大。不僅如此，臨沂由于長期以來城鎮化程度比較低，使得人口城鎮化的過程當中，留在農村的老年人不僅僅只是相對量大，絕對量也大，臨沂市人口老齡化城鄉倒置現象極為明顯。

（三）空巢老人、獨居老人、失能老人規模大。根據臨沂市“七普”人口數據，2020年臨沂市60歲以上人口共有2，123，830人，其中獨居老人393，090人，將近40萬人，占老年人總數的18.51%，其中有保姆的獨居老人只有1，830人；與配偶同住的老人達到1，385，150人，占老年人總數的65.22%；空巢老人總數占老年人總數的八成以上。未來隨著獨生子女老年父母數量快速增加，老年人家庭空巢化、獨居化、小型化趨勢將繼續深入發展。

臨沂市60歲以上老人中，身體健康的為1，152，520人，占比54.27%；基本健康的為628，120人，占比29.57%；不健康但生活能自理的283，380人，占比13.34%；不健康且生活不能自理的為59，810人，占比2.82%。按照臨沂市“七普”人口數據，臨沂市不健康老人數為343，190人，占臨沂市老年人總數的16.16%。隨著臨沂市人口老齡化由低齡老齡化向高齡老齡化發展，以及平均壽命的延長，2030年以后，80歲高齡老人占比將迅速擴大，失能老人的比例與絕對數量也將進一步增加，養老服務體系面臨巨大挑戰。

二、臨沂市養老事業發展面臨的困難和挑戰

（一）“未富先老”現象突出，社會保障程度總體偏低。臨沂市作為經濟欠發達的人口大市，人均GDP、人均收入等在全國和全省都是處在偏后的位置。2020年，臨沂市GDP總量達到4，805.3億元，位居全省16個地市第5位，但是由于人口基數大，人均GDP只有45，047元，不足6，500美元，位居全省倒數第3位，不足東營市人均GDP的1/3，不足濟南、青島、煙臺、威海的1/2，只有全國和全省水平的60%左右。和發達地區城市相比，臨沂市差距就更大了，2020年臨沂市人均GDP不足深圳、蘇州、無錫、南京、廣州、上海、北京、杭州等城市的1/3。整體而言，臨沂市“未富先老”的特征十分明顯。

臨沂市社會經濟發展水平整體偏低，導致臨沂市社會保障程度整體偏低。2020年末，全市城鎮職工養老參保人數為172萬人，城鄉居民養老保險參保人數為554萬人；山東省2020年末職工基本養老保險參保人數為3，046.3萬人，城鄉居民養老保險參保人數為4，590.4萬人；全國2020年末參加城鎮職工基本養老保險人數45，638萬人，參加城鄉居民養老保險人數54，244萬人。臨沂市參加城鎮職工養老保險的人數占總人口的比例只有17.10%，不僅遠遠低于山東省平均水平的30%，也大大低于全國平均水平的32.33%。臨沂市城鄉居民養老保險參保人數為554萬人，占總人口的50.32%，高于全省水平的45.21%，也高于全國平均水平的38.42%。山東省2020年職工養老保險繳納的上限為17，284元/月，下限為3，269元/月，個人負擔8%，企業負擔16%，也就是說城鎮職工每年繳納的養老保險金下限為3269×24%×12=9414.72元，而城鄉居民養老保險絕大多數只有每年一百元到幾百元，差距之大可見一斑。（表2）

表2 全國、山東省、臨沂市養老保險參保情況一覽表

（二）家庭養老功能弱化。我國有重視家庭的傳統，居家養老在過去、現在和將來都是我國最傳統和最主要的養老模式。但是隨著時代的發展，家庭的單元在縮小，臨沂市2010年平均家庭戶規模為2.94人，2020年全國第七次人口普查平均家庭戶規模為2.73人。年輕人和老人分居現象比較普遍，造成了大量空巢老人和獨居老人，而且隨著醫療技術和社會經濟的發展，我國平均期望壽命很快會達到80歲左右，一個家庭會出現兩代老人，老年人總量的增多，空巢、獨居現象增加，年輕人和老人居住的異地化，使得老人往往得不到年輕人的照顧，我國傳統的家庭養老的功能大大弱化。

（三）社區養老體系不健全。臨沂市社區養老設施主要包括老年人活動中心、助餐中心、日間照料中心等。臨沂市社區養老存在的問題主要包括社區養老的人力、物力資源短缺。城市新建社區由于有相關文件的強制性約束，社區活動中心等硬件建設尚可。大部分老舊社區以及廣大的農村地區，社區養老的基礎設施、環境條件、服務水平等不夠完善。社區養老服務的內容過于單一，簡單娛樂、助餐等簡單服務比較多，健康護理、心理慰藉等專業化程度較高的服務缺乏。

（四）養老機構可持續發展能力不足。隨著社會經濟發展水平不斷提高，機構養老成為發展趨勢，臨沂市通過政府投資舉辦、支持社會力量興辦等多種形式，設立養老機構，提供機構養老服務，但是養老機構的建設與運營存在投資額度大、回報周期長、回報率不穩定等問題?，F在民營養老機構已經占相當的比例，之所以民間資本愿意對其進行投人，大多是由于政府給予了大量的財政補貼和政策優惠。據相關研究表明：我國大多數養老機構如果沒有了政府的補貼，將難以為繼。有些養老機構即使有了政府補貼，由于經營管理的原因，也會出現虧損、資金鏈斷裂等問題，養老機構的可持續發展能力堪憂。

（五）農村老人養老困難多。臨沂市是傳統的農業大市，農業和鄉村人口多，城市化發展使得年輕人向城市流動，農村老人絕對數量與相對數量都比較大，農村老人收入低、保障低。在農村，低齡老人大多以從事農業作為生活費用的主要來源之一，“活到老干到老”是很多農村老人的價值觀念和生活習慣，七八十歲的老年人長期從事農業生產的情況屢見不鮮，甚至會從事一些比較繁重的體力勞動。農村老人一旦身體健康出現問題，單單在生活費來源方面就會出現困難，每月130元的養老金可謂杯水車薪，盡管有高齡補貼、農村低保、特困老人等補助，但其覆蓋面比較小，保障程度離社會平均收入水平有很大差距。農村因病致貧、因殘致貧等現象還不能很好地徹底解決。

三、臨沂市養老服務體系建設政策建議

（一）強化政府養老服務兜底保障功能。突出政府“兜底線、保基本”的重要職責，根據上級有關文件精神和臨沂市經濟發展水平，不斷提升養老服務兜底保障水平。健全城鄉特困老人供養服務制度，開展特困供養人員集中供養需求摸底調查，對符合特困條件的老年人實行“應保盡保、愿進全進、應養盡養”，優先滿足生活不能自理特困老人的供養需求。建立公辦養老機構入駐評估和輪候制度，制定老年人輪候條件和排序原則。充分發揮臨時救助制度的功能，解決困難老年人遭遇的突發性、臨時性、緊迫性基本生活困難。探索建立低收入家庭特殊人員入住養老機構補貼制度。

（二）加強家庭養老服務支撐作用。建立家庭養老服務支持政策，鼓勵成年子女與老年父母共同生活或就近居住，方便照顧老人。免費培養失能（失智）老人家庭照護人員，鼓勵專業化養老機構為失能（失智）老人提供短期護理服務，減輕家庭照護的壓力。對老人居住房屋進行加裝電梯、增加老人輔助設施等適老化改造，提升居家養老的便利性和安全性。引導養老機構建立“家庭養老床位”，解決養老服務“最后一百米”的問題，將專業化養老服務延伸至家庭。探索建立“養老顧問”制度，為居家老人提供政策咨詢、養老規劃、資源共享等服務。

（三）完善社區養老服務網絡。優化社區養老服務設施布局，借鑒上海等發達地區社區嵌入式養老的經驗，鼓勵品牌養老機構嵌入社區，建設老年日間照料中心等服務設施，推動專業服務向社區和家庭延伸。加快建設分布式、專業化、多功能的社區養老服務設施，打造“15分鐘養老服務圈”。支持老舊小區增設電梯、扶手、坡道等適老化公共設施，建設老年人友好型社區。鼓勵企業、社會組織、醫療機構、家政公司、社區物業等參與居家社區養老服務，按照方便老人、優質安全、價格合理的原則，提供助餐、醫療、照護、助潔等多樣性的養老服務。

（四）優化調整養老機構功能結構。推動養老機構高質量發展，為老年人提供生活照料、康復期護理等全周期一體化的健康養老服務。提高養老機構長期照護服務能力，滿足失能（失智）老年人長期照護服務的剛性需求。推進公辦養老機構改革，探索建立公辦養老機構入住綜合評估和輪候制度，推動公辦養老機構非托底保障性服務與同類型社會化服務實現價格接軌。建立健全養老機構建設標準、服務規范、支持政策、等級評定體系等。嚴格落實《養老機構管理辦法》，保障養老機構基本安全和服務質量，規范養老機構運營秩序。引導和支持養老機構發揮專業優勢，開展輻射周邊的居家社區養老服務，推動養老服務融合發展。

（五）擴大普惠性養老服務供給。大力發展成本低廉、價格優惠、方便可及、質量保障的普惠性養老服務。綜合運用財政、金融、土地等支持政策，引導各類養老服務主體在普惠制的原則下，擴大服務供給、提高服務質量。支持非營利性養老機構發展，優化養老營商環境，推進要素市場制度建設，進一步完善市場原則下的普惠制價格形成機制，提升養老機構的可持續發展能力。加大國有經濟對普惠養老的支持力度，鼓勵國有企業在養老服務領域的基礎設施建設和網點布局，培育具有普惠制養老服務功能的國有企業。推進黨政機關和國有企事業單位所屬療養機構向普惠制養老機構轉型。制定區域普惠制養老整體解決方案，不斷擴大、豐富普惠制養老“政策包”，爭取各級財政和政策向普惠制養老傾斜。

（六）補齊農村養老服務短板。加強農村養老服務設施建設。打造縣鄉村三級互相銜接、功能互補的農村養老服務設施體系，縣級層面加強縣級失能特困老人供養服務機構，滿足縣域內生活不能自理特困人員的集中照護需求，并拓展對鄉村兩級相關機構的技術指導、人員培訓、互助協作等。鄉鎮層面主要將鄉鎮養老院轉型升級為標準化農村區域性養老服務中心，開辟失能老年人照護單元，開展居家上門服務、老年人能力評估、康復護理等功能。村級層面主要建設日間照料中心、老年互助養老中心、嵌入式小微養老機構等。

（七）加強養老服務人力資源隊伍建設。立足養老服務行業發展趨勢，培養老年服務人才，探索“學歷教育+職業教育+繼續教育”三位一體的養老服務人才培養模式。在臨沂大學醫學院、山東醫專、臨沂衛校等大中院校，增加老年服務與管理、老年護理、健康服務與管理、社會工作等專業，建立職業中專-?？?本科-研究生系列完整的人才培養體系，注重引進養老管理與服務的相關人才引進，強化養老服務相關專業學科建設。以養老服務企業對人才的需求為導向，通過合作辦學、訂單培養、共建實習基地等方式培養養老服務人才。