工傷保險制度國際比較及經驗借鑒

□文/陳雅茹

（首都經濟貿易大學 北京）

[提要］工傷保險作為勞動者權益保護的途徑，是工業化社會的產物，現已成為世界上覆蓋國家最多、較為成熟的一項社會保障制度。本文從德國、美國、日本、中國四國的工傷保險制度模式、資金來源、覆蓋范圍、保障待遇、特點、管理方式、風險確定等多個方面進行對比。基于我國工傷保險制度的歷史基礎和現實實踐，總結德國、美國、日本三國及國際趨勢帶來的經驗借鑒。

一、國際工傷保險制度概述與發展演變

工傷保險是工業社會的產物，已經有160多個國家建立了工傷保險制度。在中國，無論是傳統的工業化作業還是新業態下的平臺就業，都面臨著職業傷害現象，如何保障勞動者的權益，值得深入思考。我國工傷保險制度在近十幾年呈現不斷發展狀態，在制度建設、覆蓋范圍、保障水平和管理服務上，也取得了不少的成就。以參保人數為例，近十年，我國工傷保險的參保人數大幅增加。但與養老、醫療保險相比，仍然存在參保企業數量不足、參保職工人數比例偏低、工傷保險統籌層次較低，社會保險經辦機構能力較欠缺等問題。本文將從德國、美國、日本的工傷保險制度發展中積累經驗，為我國工傷保險制度發展尋找借鑒。（圖1；數據來源于2010～2020年我國人力資源和社會保障事業發展統計公報）

圖1 2010～2020年我國工傷保險參保人數統計圖

（一）歷程概述。縱觀國際范圍內工傷保險的發展，大致經歷了三個階段：第一階段是勞動者自己負責階段，發生在歐洲工業化早期，風行于早期資本主義時代的風險承擔理論成為這一階段的理論依據。亞當·斯密認為，雇員在與工人資源簽訂勞動合同時，就接受了工作可能可能帶來的風險，而雇主在規定的工資標準中，就涵蓋了補償風險工作的那部分。因此，雇員應該自己負責在工作過程中發生的工傷事故及損失。第二階段是因雇主過失才賠償階段，隨著工人運動愈演愈烈，英國國會被迫采取措施，頒布了《雇主責任法》，也開創了雇主過失賠償的先河。在這一階段，雇員雖然可以申請工傷賠償，但是由于涉及到舉證辯護等手段，程序繁瑣、消耗大量人力財力，保障效果不盡如人意。大多數勞動者還是會選擇庭外和解，獲得較低的傷害賠償金。第三階段是無責任補償階段，“職業危險”這一理念得到很多國家的認同。1884年，德國頒布了《工傷事故保險法》，依照此法案，工人遭遇工傷事故后，不管出于什么原因，雇主應該有義務承擔雇員因工作發生危險的損失補償。隨后，英國、法國、瑞典等許多國家迅速制定了依照無責任補償原則的工傷保險法案。國際上，工傷保險的制度發展與成熟歷經百年歷史，是工人們不斷抗爭取得的，同時工會組織也在其中起到重要作用，政府的參與支持同樣發揮了關鍵作用。

（二）發展演變。雖然各國的社會背景和經濟發展水平不同，工傷保險在制度設計上有所差異，但各國對工傷保險的發展方向和目標基本是一致的。在國際工傷保險發展的總趨勢下，工傷保險的立足點從以經濟補償為核心轉為以預防工作為首位。

1、工傷保險制度的適用對象和范圍日趨擴大。因工業化而起的工傷保險，讓各國的適用對象由產業工人開始，經歷一個逐步擴大的過程，逐漸覆蓋全體雇員。德國的工傷保險已經由制度建立初期覆蓋的部分工業行業勞動者逐步發展到所有雇員，包括私營和公共部門的各類雇員，全部被制度覆蓋，隨后，個體經營者、家庭手工業者以及中小學生甚至幼兒園兒童都納入了制度保障的范圍。

工傷保險的保障范圍也由事故傷害擴展到職業病、交通事故。其中，將上下班交通事故納入保障范圍的已經超過50個，各國納入工傷保險保障范圍的職業病已達150種，隨著科技進步，一些現代職業病也被納入職業病范疇。

2、補償、預防與康復相結合趨勢。工傷預防是遏制工傷事故發生的第一道防線，工傷康復是發生工傷事故后的第二道防線，而工傷待遇補償是最后一道保障屏障。對于大多數國家來說，在制度建立初期基本上都是以待遇補償為主，隨著社會經濟的發展，工傷預防和工傷康復的內容也被加入到工傷保險體系中。如今，工傷保險已不是單獨的賠償損失，而是“預防+賠償+康復”的全方位保障體系。

3、突破勞動關系，擴大覆蓋范圍。技術進步和時代發展創造了豐富的就業機會，打破了傳統的雇員-雇主制的勞動關系。根據2018年國際勞工組織發布的報告，全球已經有超過20億的非正規就業者，非正規就業已經成為世界各國新增就業的形式之一。無論是傳統意義上的雇員，還是數字經濟時代打破勞動關系的自雇者，都理應享受職業傷害保險。依靠勞動關系的雇主責任險應該向覆蓋全體勞動者的職業傷害保險或者覆蓋全體公民的全民傷害保險過渡。

二、主要國家工傷保險制度概述

目前，各國的工傷保險制度模式大致可分為三種：一是完全強制的社會保險模式，由政府或授權機構實施統一管理，代表國家有中國、德國等，具有強制性、無過失補償原則、非營利性等特征；二是混合型保障模式，法律規定企業必須參加，但可自主選擇任一保障形式參加，例如美國；三是商業保險模式，國家承擔管理監督職責，由商保機構承辦，但規定企業必須承擔繳納保險費的義務，代表國家有阿根廷、美國的一些州等。

（一）德國的員工傷害賠償制度。德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家。1881年在《社會保險憲章》中規定了事故保險。1884年，德國頒布了《工傷事故保險法》，體現了無責任賠償原則。從建立之初到當今的發展沿著從待遇補償擴展到工傷預防，再擴展到工傷康復這樣一個發展路徑，為世界各國發展工傷保險提供了經驗借鑒。

（二）美國的工傷保險制度。美國的工傷保險立法經歷了工傷保險事故普通法、雇主責任法和勞工傷害賠償法階段。作為典型的聯邦制國家，美國沒有全國統一的工傷保險制度，聯邦政府只負責特殊工種工人的工傷賠償，其他各類工傷賠償事項由各州負責，包括費率確定、基金收支、申訴、仲裁等。美國頒布的《工傷保險法》，確立了無過失補償原則，為各州的立法提供了指導和約束，促進各州的工傷保險制度能夠起到保障作用。

（三）日本的勞動災害保險制度。1919年，日本建立了小范圍的職業傷害保險制度，局限于部分工廠的工人，制度的功能是為受到職業傷害的勞工或其遺屬發放保險金。日本的保險制度幾經修改，實行浮動費率，在原有的制度中加入傷殘保障、交通事故、長期給付、護理與康復等項目，不斷擴大工傷保險覆蓋范圍和強化雇主義務。

（四）中國的工傷保險制度。我國的工傷保障制度體系是以勞動者為中心，工傷預防、待遇補償和工傷康復相結合，目的是充分保障勞動者的合法權益，分散用人單位的工傷風險。1951年，國務院頒布實施《勞動保險條例》，標志著我國職業傷害保險制度的建立。2003年，《工傷保險條例》頒布，自此工傷保險成為我國社保體系中適用范圍最為廣泛的險種（2010年通過修訂）。

三、代表國家的工傷保險制度比較

國外的工傷保險制度成立較早，在制度建設過程中的經驗可以為我國工傷保險制度發展提供經驗和指導。具體來看，德國、美國、日本、中國四個國家的工傷保險制度可以從制度模式、覆蓋范圍、基金來源、特點等方面進行比較。（表1）

表1 中、美、德、日四國的工傷保險制度模式比較一覽表

除制度類型、覆蓋范圍等方面外，各國工傷保險在制度上也有較大的不同。例如，不同的費率確定方式對制度功能特點影響巨大，對激勵雇主做好工傷預防也有較大的影響。影響各國差別費率的因素包括人口、經濟、制度目標以及基金統籌層次等因素。總的來看，經濟水平越發達的國家對于工傷風險的行業分類越細致，基金統籌層次越高的國家其分類也越細致。（表2）

表2 中、美、德、日四國工傷保險制度設計比較一覽表

四、工傷保險制度國際經驗分析

工傷保險先行國家為世界工傷保險制度建立奠定了良好的制度基礎，各國基于對工傷保險制度的認同感，從多領域共同促進工傷保險制度的發展。

（一）充分發揮中介組織和社會團體在行業安全管理中的作用。從德國經驗來看，工傷保險應該重視工傷預防項目。德國的同行公會有自行管理的職能，在工傷保險制度建設中發揮著重要作用，例如為下屬企業制定相關事故預防規定、制定勞動保護規范等。同行工會在制定規程時往往會聽取行業專家以及雇主、雇員和政府工作人員的意見，共同商榷。

（二）重視職業傷害保險的經濟杠桿作用。從國際經驗來看，多數國家的工傷保險制度按行業的風險等級和企業的工傷事故發生率采取差別費率和浮動費率。例如，德國根據行業的不同特點設置了380個費率檔次，最低檔次和最高檔次費率相差18倍，浮動費率的浮動幅度最高達30%；日本工傷保險費率按行業差別劃分，共分8大產業51個行業，行業差別費率相差25倍，企業費率上下浮動最高達40%。

（三）重視工傷預防和康復工作。據國際勞工組織估算，全球每年因工傷事故和職業病死亡人數超過200萬人，帶來的經濟損失約占全球GDP的4%，工傷帶來的損失非常大。工傷預防作為防范工傷事故發生的第一道防線，是降低風險發生的最有效手段，可以從根本上起到保障作用。工傷康復也可以幫助工傷人員恢復身體機能，重新回到勞動力市場。重視工傷康復和工傷預防是社會發展的必要途徑。

五、工傷保險制度發展經驗借鑒

（一）工傷預防、工傷康復和待遇補償有機結合。從德國經驗來看，工傷保險已經發展為預防、康復、補償相結合的完整體系。從實際效果來看，單純強化待遇補償，既不能從源頭上防控工傷事故的發生，也不利于解決工傷職工后續一系列生存問題。因此，我國工傷保險制度要樹立工傷預防、工傷康復和待遇補償相結合的發展方向和目標，從補償功能向預防和康復功能延伸。在通過待遇補償保障工傷職工基本生活的同時，通過工傷預防從源頭上保護勞動者的安全和健康，并通過工傷康復幫助工傷職工最大限度恢復身體功能，提高傷后生活水平。

（二）精算化差別費率，完善工傷保險費率浮動機制。我國工傷保險費率確定采取更能體現工傷保險制度公平與效率的精算模式條件還不成熟，主要原因是參保企業數量不足、參保職工人數比例低、工傷保險統籌層次較低、社會保險經辦機構能力欠缺。在總結國際經驗基礎上，進一步研究和確定符合我國國情的工傷保險費率模式。從調整費率來看，應增加費率浮動空間，發揮浮動費率對雇主的制約和激勵作用。另外，也要科學設定考核標準，使費率的設定和調整有據可依。

（三）注重解決傷殘職工傷后再就業問題。從國際經驗來看，許多國家都面臨工傷人員難以重新回到工作崗位或難以再就業的難題。比較一致的觀點認為，幫助傷殘人員再就業比單純給予現金或補償更有幫助，但在實踐中很大一部分因工致殘人員難以再就業。

長期來看，我國解決工傷職工再就業問題主要依靠所在單位，雖然在目前階段是一種較為有效的辦法，但仍然存在資金來源渠道單一、保障能力不足等問題。應進一步擴展安置傷殘職工再就業思路，尋求社會化、多元化的安置渠道，給予傷殘職工更多的就業機會和選擇。