街道人大工委的制度屬性、制度價值與制度創新路徑選擇

□ 徐振光

習近平總書記在中央人大工作會議上指出，人民代表大會制度是發展全過程人民民主的重要制度載體。街道人大工委是市轄區、不設區的市、縣、自治縣的人民代表大會常務委員會在街道設立的人大工作委員會，是人大制度體系的“末梢神經”。街道人大工委是城區踐行全過程人民民主的主渠道和重要支點。

根據新制度主義理論，制度本質上就是一種人們社會交往互動的規則，是對人們的行為和社會運作的約束與引導。諾思曾指出，制度就是一個社會的游戲規則，它們是一些人為設計的以形塑人們互動關系的約束，包括正式的(成文規則)和非正式的(慣例等非成文規則)兩個部分。在作用機制上正式制度主要依靠法律、權力等剛性的強制手段來保證，而非正式制度主要依靠傳統、社會輿論、行為準則、道德力量和精神追求等柔性手段來推進；在實施機制上正式制度的實施通常通過建立相應的機構、組織和專門人員等來操作，而非正式制度的實施則沒有這些。由于在鄉鎮人大撤銷后所設立的街道人大工委與其性質、職權迥異，有必要從正式制度的層面即法律規定入手，充分認識街道人大工委的制度屬性定位，進而探討街道人大工委在踐行全過程人民民主中的制度價值及其制度創新路徑。

一、街道人大工委的制度屬性

街道人大工委不是在全國人大常委會統一要求下設立的，而是以“自下而上”的方式，先由地方試點探索設立，而后由全國人大立法在全國逐漸推開設立的。

從中央到基層，我國人民代表大會共有五級，即全國人民代表大會，省、自治區、直轄市人民代表大會，設區的市、自治州人民代表大會，縣、不設區的市、市轄區人民代表大會，鄉、鎮人民代表大會，五級人民代表大會構成了完整的縱向組織體系。20 世紀90 年代以來，城鎮化加速發展，城市工作重心日漸下移，撤鄉并鎮設立街道越來越多。在鄉鎮人大撤銷后，基層地方政權生態發生了重大變化。街道層面沒有人大工作機構，很多地方只是設置一名聯絡員，負責與上一級人大常委會溝通聯絡，承辦上一級人大常委會布置的工作，代表活動不正常，代表工作形同虛設，同群眾聯系式微，人大工作在街道出現“斷層”。如何“找補”街道人大工作，成為地方人大及其常委會亟需解決的大問題。在此情形下，依據原《地方組織法》第五十三條第一款：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”的規定，山西省太原市小店區于1998年最早探索在街道設立人大工作委員會。2000 年6 月，山西省在有條件的大中城市推開設立街道人大工委。山西省設立街道人大工委的做法受到了全國的廣泛關注，各地紛紛取經學習效仿。

為進一步加強和規范街道人大工委工作，更好地推進基層人大工作，在深入調研各地街道人大工委建設探索實踐的基礎上，2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議對《地方組織法》作出修改，第五十三條增加一款規定：“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常務委員會報告工作。”《地方組織法》的這一規定成為設立街道人大工委的唯一法律規范，推進了街道人大工委在全國層面的全覆蓋設立。2022年3月，十三屆全國人大五次會議對《地方組織法》該條規定進一步修改，增加了“縣、自治縣可以在街道設立工作機構”的規定。

1.街道人大工委是區、縣人大常委會的工作機構

“工作機構”是街道人大工委的本質制度屬性定位。在部分文獻和工作實踐中，常見有將街道人大工委稱作縣、區人大常委會的“派出機構”的習慣說法。但嚴格說來，依照法律規定，“派出”一詞只適用于國家行政機關。所謂派出機關“是一級政府根據政務管理需要，按管轄地區授權委派的代表機關”。街道辦事處、區公所、地區行署都是上一級政府的派出機關。這類行政機關并非一級政府，不是一級獨立的行政機關，它從屬于派出它的機關，接受派出它的機關的領導，主要任務是代表派出它的行政機關或者接受派出它的機關的委托，在一定的行政區域內行使著相當于一級政府的行政管理綜合職能，具有部分行政主體資格。而所謂的派出機構是“國家專門職能機關依法在一定區域內設立的分支或代表機構，執行某種特定職能或從事某種專門業務，行政職能單一，是一種部門或專門權限機構。派出機構在街區中主要指工商所、公安派出所、稅務所等機構”。人民代表大會是以開會的形式行使職權，為保證人民代表大會閉會期間能有效發揮作用而設立了人大常委會，人大常委會的工作機構則是為保證人大常委會有效運轉而設立的機構。

2.街道人大工委是半職能性的服務工作機構

著名學者蔡定劍認為，代表大會及其常委會是行使國家權力的職能機構，而常委會設立的工作機構可以被認為是一種半職能性機構，它可以行使一定的法律職權，但不可以以獨立名義發布執行性的文件、指示、命令，它是為職能機構提供服務的。所以它本質上又是一種服務機構。因此，從制度屬性來說，街道人大工委是常委會設立的半職能性服務機構。具體而言，就是為代表大會、常委會行使職權服務，為專門委員會工作提供服務，為人大代表和常委會組成人員服務，一切工作是為保證人民代表大會和常委會依法履行好職權。與常委會內設的其他工作機構，如法制工作委員會、預算工作委員會等性質地位相同。

有學者認為，作為一個組織實體，街道人大工委不具有對街道轄區其他個體和行政組織行使任何實質性權力，只是被它組織起來的人大代表具有對法律與政策執行監督權、對街道辦事處及其他派出部門的監督權、調查研究權、代表選民權，甚至街道決策參與權。對此，筆者并不認同。街道人大工委作為區（縣、市）級人大常委會設立在街道的內部機構，是不具有任何實質性權力的，不能直接作出有約束力的決議、決定，這是毫無異議的。但是，經過區（縣、市）級人大常委會的授權交辦，是能夠行使部分實質性權力的，比如，在對街道辦事處或其他政府機構監督方面，可以作出實質性的審議意見，這方面尚有很大的探索創新空間。

3.街道人大工委是城市基層權力機關體系的一部分

眾所周知，街道辦事處不是一級政府，街道人大工委同樣不是一級政權組織，但它是政權組織體系的一部分。“政權”是國家公權機關的政治組織形式，具體指行政、立法、司法、軍隊等國家機構的構成與組織，如資本主義國家的總統制、君主立憲制，社會主義國家的人民代表大會制和蘇維埃制等。“政權”主要涉及政治“機關的設置、權力配置和相互關系等”，體現權力的橫向結構和分配。在我國，各級人民代表大會作為國家權力機關是各級政權的核心標志和組織特征。縣、區人大常委會是一級國家權力機關，街道人大工委作為它的工作機構，是它在街區內的組織延伸。因此，可以說，街道人大工委雖然不是一級權力機關，不屬于地方人大體系的層級，但也是城市基層權力機關的一部分，是城市權力機關組織體系的末梢。

4.街道人大工委職權行使具有直接性、間接性、綜合性的鮮明特色

根據《地方組織法》第五十九條的規定，街道人大工委直接行使的職權，包括負責聯系街道轄區內的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見等三項事務，主要是服務和保障代表履職。在間接性職權行使上，主要是辦理常委會交辦的監督、選舉以及其他工作。街道沒有本級人民代表大會，街道人大工委不能直接行使鄉鎮人大具有的重大事項決定、監督和人事任免等三項重要的法定權力，其間接性職權行使的前提是由區（縣、市）級人大常委會交辦，無交辦則不能行使。“交辦”一詞也鮮明體現了一種上下級的工作關系，街道人大工委要向區（縣、市）級人大常委會負責。間接性的特點，同時帶來了職權行使的不清晰問題，比如，如何交辦？辦理的尺度又如何把握？這些問題是實踐中必須要解決的問題。

街道人大工委性質與人大常委會的其他工作機構相同，但是在具體職責方面，其他工作機構的職責具有單一性，只負責某一類型的具體工作。而街道人大工委的職責并不局限于某一類型的具體工作，具有綜合性特點。職權行使的交辦性特點決定了街道人大工委職責的綜合性，可以根據區（縣、市）級人大常委會的交辦履行多種職能。

5.街道人大工作具有基層性和地域性特點

街道人大工委是區（縣、市）級人大常委會設立在街道的工作機構，是城市基層人大的“基層”，直接面向城區居民群眾。工作重心和工作范圍一方面圍繞區（縣、市）級人大常委會關注的重點工作，如，完成上級人大常委會交辦的選舉等工作，但更重要的是圍繞街道的經濟社會發展狀況，關注街道區域內居民群眾的利益需求。因此，又有著很強的地域性特點。“現實中大多數街道工委認為應當圍繞街道黨委的中心工作來開展工作，這反映了街道人大工委的工作重心在制度設計時主要落在街道事務上，而不是區（縣、市）其他地方或全局性的事務。”

二、街道人大工委的制度價值

街道人大工委是基于鄉鎮人大撤銷而設立的，街道人大工委創新性的設立極大地優化了街道權力結構和基層民主政治生態，在基層全過程人民民主實踐中展現出了極大的制度價值。

1.奠定城區基層全過程人民民主實踐制度體系基礎

“人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是全過程人民民主實踐的主渠道。”新中國成立后，實行人民代表大會政權組織形式，建立了從全國人大到鄉鎮人大的五級人民代表大會制度體系，從上到下的五級人民代表大會組織體系保障了人民民主權利的實現，為全過程人民民主實踐提供了堅實的根本制度基礎。

“鄉鎮一級人大是我國最基層的人民政權，它最接近人民群眾，也最便于人民群眾參加政權的管理。”人民群眾通過選舉鄉鎮人大代表參與鄉鎮的事務管理，反映訴求和意愿，行使當家作主的權利。鄉鎮人大是基層民主建設的重要組成部分，是發展基層民主的重要支點。而隨著撤銷鄉鎮設立街道辦事處，鄉鎮人民政府被撤銷，鄉鎮人大及其主席團也被撤銷，使得基層人大體系少了一個層級，街道層面失去了最便于群眾直接反映訴求和意愿的政治參與制度化通道，人大制度體系停留于區（縣）一級，人大制度作用的發揮失去了最基層的支柱，削弱了基層人大代表制度和基層民主制度。習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中指出：“我們要適應擴大人民民主、促進經濟社會發展的新要求，積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展。”在鄉鎮人大撤銷后，沒有街道人大工委的設立，人大工作在基層出現了空白區和斷層，因此不可避免地導致人民民主權利減少，人民民主不是擴大而是縮小，是與不斷擴大人民民主的發展要求相背離的。習近平總書記說：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”踐行全過程人民民主，完整的制度安排和完整的實踐參與有機統一，不可分割。街道人大工委的設立填補了鄉鎮人大撤銷后的人大工作空白，全領域完善了人民代表大會制度體系，成為城區踐行全過程人民民主的主渠道和重要支點，鞏固了中國共產黨民主執政的制度基礎。

2.建構城區基層制度化民意表達通道

“作為間接民主與直接民主的融合形式，全過程人民民主的實質就是要充分發揮人大代表的作用和民眾廣泛有序參與作用。”建構完善的民意表達通道，實現有序的民意表達是全過程人民民主實踐的基礎。習近平總書記強調：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。”根據《地方組織法》第五十九條第三款的規定，街道人大工委的首要職責就是做好代表工作，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見。街道人大工委通過組織代表活動，服務和保障代表履職，既反映代表的建議、批評和意見，同時又反映群眾的建議、批評和意見，發揮利益表達的功能，是代表和群眾之間重要的“傳聲筒”和橋梁。

根據《代表法》的規定，代表依法執行代表職務包括在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動。但是由于我國人代會會期較短，因此人大代表發揮作用更多的是在閉會期間。而人大代表都有本職工作，有的還身兼數職，工作繁忙，加之有的代表責任意識不強，聯系選民“時有時無”，這些情況容易導致在閉會期間代表聯系選民的義務無法履行，群眾利益無從表達，以致代表制度空轉。在鄉鎮人大撤銷后，如何發揮代表作用，密切代表與群眾的聯系，更是人大代表制度建設面臨的迫切問題。塞繆爾·亨廷頓認為，制度化是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程。街道人大工委的設立，實現了代表活動的有組織化，避免了人大代表活動的無組織化、群眾利益表達的散亂化，避免了人大代表在基層無法扎根，脫離群眾的潛在風險。街道人大工委作為完整的區（縣、市）級人大常委會的工作機構，是基層人大代表活動的組織者，是讓代表更好發揮作用的服務者、保障者。街道人大工委以組織化的結構和力量，組織人大代表開展履職培訓、參加視察、調研、聯系選民等活動，把代表在閉會期間的活動納入到規范化、制度化、有序化的軌道，能夠增強代表的組織意識、代表意識，實現代表聯系群眾的常態化，提升群眾利益表達的制度化。

近年來，各地街道人大工委以激發代表活力為目標，深入推進代表聯絡機構建設，積極打造代表之家、代表聯絡站、代表聯系點，地方各級人大已建成22.8 萬個代表聯絡站和代表之家，全國基本實現鄉鎮、街道全覆蓋，“家、站、點”成為代表征集民意、群眾參與人大工作的重要制度化渠道。

3.實現城區人大監督制度體系全覆蓋

一切權力必須受到監督。習近平總書記強調：“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”人大監督在我國權力體系的構成上具有根本性、基礎性、至上性，堅持和完善黨和國家的監督體系，強化對權力運行的監督和制約，首先必須從結構上完善人大監督制度體系，實現人大監督制度體系的全覆蓋。

在鄉鎮人大未撤銷時，鄉鎮政府要向鄉鎮人大報告工作，接受代表審議和監督，而在鄉鎮人大撤銷，政府改為街道辦事處后，鮮有街道辦事處向縣、區人大常委會報告工作接受監督，街道辦事處成為基層人大監督的“真空區”。“隨著改革開放的深化，城市管理重心下移和‘兩級政府、三級管理’的街道管理體制的改革，街道承擔的社會管理和服務事務日漸增多，權能逐步擴張，街道辦逐漸演變成綜合性、社會性、區域性的一級‘準政府’。”而上一級政府部門也陸續在街道設置了派出機構，諸如派出所、城管、市監所等。在縣、區人大常委會監督觸角不向街道延伸，不能有效對街道辦事處行使監督職能的情況下，人大監督在街道形成“斷檔”，街道辦事處及其他政府部門派駐街道的機構必然處于缺乏監督制約的狀態，導致權力的濫用和腐敗，這種狀態顯然與人大制度設計的基本原則和要求相背離，與發展全過程人民民主不相應。

街道人大工委的性質和地位是和人大常委會其他的工作和辦事機構一樣的，不是監督權的主體，因此，并不具有獨立完整的監督權。但是，如果街道人大工委不能因此行使監督職能，那么設立街道人大工委的意義就會大打折扣。2015 年《地方組織法》修訂，規定了街道人大工委可以辦理區（縣、市）級人大常委會交辦的監督工作，使實踐中的街道人大工委的監督職能有了合法性。在街道人大工委的監督實踐中，一些地方的街道人大工委組織轄區的市、區人大代表對街道的政府職能部門開展評議，聽取街道辦事處的工作報告和財政預算報告，對街道實事項目實施監督，提出意見建議，督促改進工作。這些監督形式和做法，有效彌補了鄉鎮人大撤銷后縣、區人大常委會在街道層面的監督空白，體現了全過程人民民主。

4.豐富城區基層民主協商形式

協商民主是貫穿于全過程人民民主各環節、各領域的重要民主形式。2015 年2 月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，該文件首次將“人大協商”明確為一種重要的協商渠道，并提出了“積極開展人大協商”的重要意見，強調要發揮好人大代表在協商民主中的作用，鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協商，探索協商形式，豐富協商內容。街道人大協商作為人大制度體系中人大協商民主的末端，是基層民主協商的重要組成部分，最接地氣。

基層人大協商既是一種民主形式，又是一種有效的治理形式。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立六十五周年大會上的講話指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”“這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量。”城市基層社區治理日趨復雜化、精細化，而人民群眾不論在物質生活、政治生活還是精神生活、社會生活等各方面，需求日趨多樣化、個性化，給基層社會治理帶來挑戰。街道人大工委是代表機關，又是國家權力機關的一部分，擁有獨特的協商資源整合優勢，通過搭建協商平臺，能夠有效整合人大代表、政府職能部門、社會組織等街道層面、縣區級層面的協商主體力量，從制度上保障基層社會治理主體的參與，尤其是弱勢群體的參與。人大代表既是人民群眾的代言人，群眾對其有著天然的信任感，同時也是國家權力機關的組成人員，有對各方面工作提出建議、批評和意見的權力。人大代表作為無利害關系的第三方參與社區事務協商，有利于提升協商效能，促進群眾訴求解決，化解社會利益沖突，尋求到各方利益關系維護的最佳點。如上海市芷江西路街道人大工委搭建了“代表吹哨、部門報道”的協商平臺，由代表牽頭，整合街道、職能部門、居民代表等多元治理主體，對社區治理難點進行協商、討論，既激發了代表參與社區治理活力，又提升了社區治理成效。杭州市各街道人大工委組織了由本街道的村、社區、機關、企事業單位、社會各界人士代表組成的街道居民議政會議，作為街道協商議事平臺，鼓勵引導轄區內居民代表參政議政，實現居民和政府互動溝通發展。街道人大協商極大地豐富了基層民主協商形式。

三、街道人大工委制度創新的路徑選擇

“任何一個社會制度，如果能全面發展，經常不斷地回應時代的新要求，那它就是一個足夠穩定的制度。停滯是制度老化、制度毀滅的前兆。”街道人大工委的設立是創新人大制度、回應社會、擴大人民民主的體現。深化人大履職中的全過程人民民主實踐，是基層人大面臨的一項長期任務。街道人大工委需要不斷進行制度創新，才能更好地在實踐中發揮與其制度價值追求相匹配的作用。

1.完善國家立法，提升街道人大工委的法律地位

全過程人民民主是人民群眾全體參與、全程參與的民主，但當前城市街道居民和鄉鎮居民在民主參與權利、參與形式上相比，呈現出了“城市弱、農村強”的現象。原因在于鄉鎮居民可以通過鄉鎮人大這種正式高度制度化載體參政議政，行使民主權利，參與鄉鎮重大事務決策，監督鄉鎮干部和重要事務，而城市街道居民在與其自身利益和生活關系密切的基層空間，缺少在街道層面進行制度化的利益表達、訴求實現與政治影響的機會，其權益的實現、維護和增進相對于鄉村居民，不是增強而是弱化了。雖然，在2015 年《地方組織法》修訂后，街道人大工委已普遍設立，建立了街道層面人大系統內的制度化參與渠道，但從法律定位及職能而言，街道人大工委的地位總體上仍呈現弱化狀態。

當前，對街道人大工委的設立及運作，上位法支撐嚴重不足。2015年《地方組織法》修改，規定市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。2022 年3 月，《地方組織法》再次修改，增加了“縣、自治縣人大常委會可以在街道設立工作機構”的條款。兩次修改，法律規定中一直用的都是“可以”一詞。在法律術語中，“可以”可理解為可為或可不為，是選擇性或者授權性規范。而“應當”屬于強制性規范，是指必須依照法律適用、不能以個人意志予以變更和排除適用的規范。“可以在街道設立工作機構”的規定，也即是說，在街道可以設立人大工作機構也可以不設立，皆是正當合法的行為。很顯然，“可以”一詞與“應當”一詞相比，街道人大工委的重要性、地位是極大降低的。

2022年3月，全國人大常委會副委員長王晨在關于《地方組織法（修正草案）》的說明中，指出了縣鄉兩級人大對發展全過程人民民主的重要性。作為鄉鎮人大撤銷后填補空缺的街道人大工委，其重要性對于發展全過程人民民主而言是不言而喻的。2022年3月《地方組織法》修改增加“縣、自治縣人大常委會可以在街道設立工作機構”條款，同樣說明了街道人大工作機構不可或缺的重要性。因此，鑒于街道人大工委的重要地位及作用，有必要再次修訂《地方組織法》，將“可以”一詞改為“應當”，進而在立法上強調街道人大工作機構設立的意義和地位，從法律地位上根本解決街道人大工委弱化、邊緣化的問題。

在20世紀50年代，國務院即制定了《街道辦事處條例》，街道辦事處的設立、職責有了法律依據。同樣作為國家基層政權組織體系的一部分，關于街道人大機構的設立及職責目前僅有《地方組織法》寥寥數語的規定，顯然與街道人大工委的制度價值不相稱。當前，越來越多的省市制定了《街道人大工作條例》，街道人大工作也積累了豐富的實踐運作經驗。因此，從全國層面而言，制定《人大街道工作機構條例》的立法條件業已成熟，應以法律的形式推進城區街道人大工作的發展，實現街道人大工作的法治化。

2.加強地方立法，具體明確交辦授權的方式、程序

如前所述，街道人大工委的職責具有交辦性的特點，即要辦理常委會交辦的監督、選舉以及其他工作。人大履職是集體履職，必須遵循一定的法定程序。因此，街道人大工委辦理常委會交辦的工作，必須遵循交辦程序，在交辦之后，街道人大工委的辦理工作才具有合法性和有效性。

街道人大工委設立以來，在實際運作績效方面，街道人大工委在聯系代表、組織代表學習方面效果很好，組織代表聯系選民、服務選民進展明顯，但是組織代表對街道行政工作監督效果有限，在推動街道決策民主化方面缺乏實質性突破。其中重要的原因在于組織代表聯系選民，為代表服務是《地方組織法》明確直接規定的街道人大工委職責，而監督等其他職權的行使則是須由區（縣、市）級人大常委會交辦才可。而在實踐運作中，由于區（縣、市）級人大常委會沒有交辦或者交辦事項、交辦方式、交辦程序、交辦后果等不明確，致使街道人大工委對街道辦事處的監督等工作陷入要么越權要么缺位的兩難境地。

“人大是通過會議方式和集體決定開展工作的，職權的制度化設定及其職權行使的程序性規定對深化人大履職中的全過程人民民主實踐具有基礎性影響。”近年來，一些街道人大工委組織代表評議街道政府部門，對政府部門實施有效的監督，受到了代表和群眾的歡迎。但是，在評議工作中，如果不滿意率比較高，那么后續將如何處理？由于交辦不明確，束縛了街道人大工委監督職能的行使，監督效能減弱。因此，需要總結實踐經驗，以地方立法的方式，對由區（縣、市）級人大常委會對街道人大工委的交辦事項、交辦方式、交辦事項處理、交辦事項的落實反饋等作出具體規定。如，為加大對街道辦事處的剛性監督，區（縣、市）級人大常委會可授權街道人大工委組織轄區人大代表對街道辦事處工作報告、財政預算報告等進行審議，提出審議意見。如果認為街道辦事處作出的重大事項不適當，可授予街道人大工委有提請上級人大常委會主任會議以法定方式要求政府責令街道辦事處予以糾正的權力。

為解決街道人大工委對街道辦事處的監督困境，2019年東莞市人大常委會對街道人大工委的監督事項以整體打包方式進行一次性“一攬子”授權，授權街道人大工委獨立開展監督，打通了人大監督街道層面“最后一公里”。關于區（縣、市）級人大常委會的交辦授權方式可以借鑒東莞市人大常委會的做法，形成以一次性打包授權為主，個別事項一次一授權為輔的交辦授權方式，不僅可以降低授權成本，并能夠最大限度鼓勵街道人大工作創新。

3.夯實代表聯絡機構的民意表達功能

“從政治主體的角度講，所謂全過程人民民主無非是強調民眾和他們的代表對現實政治過程充分發揮作用的政治形式。因此，形成民眾與他們的代表之間制度性的聯系對全過程人民民主實踐具有基礎性意義。”黨的十八大后，中國共產黨強調人大設立代表聯絡機構，以組織化的方式促進代表加強同群眾的制度化聯系。黨的十八大報告提出：“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。”十八屆三中全會指出：“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系。”十九屆四中全會要求：“密切人大代表同人民群眾的聯系，健全代表聯絡機制，更好發揮代表作用。”習總書記在中央人大工作會議上指出，要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制。

《代表法》規定，代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。以立法的形式強調了代表履職活動的集體性和組織性，這是人大代表與西方議員履職活動特征的重要不同。代表聯絡機構是代表有組織化履職、公民有序參與政治的基層全過程人民民主實踐重要陣地，是暢通民意訴求的重要渠道。因此，建設好、使用好、管理好代表聯絡機構，夯實代表聯絡機構的民意表達功能是街道人大工委發揮制度作用的重要組織化平臺與抓手。首先，要完善代表履職約束機制。在當前部分人大代表參與熱情不高、活動缺席、內心履職動力不足的情況下，需要強化代表履職的外在壓力，并將外在壓力制度化。推行代表履職量化統計，接受選民監督，并將此與代表選舉責任機制相結合，推進代表與自己的選區在利益與關切上的一致性。善于借力互聯網吸納民意，豐富代表聯系群眾的形式和內容，增強代表聯系群眾的頻度和廣度。其次，要提升代表聯絡機構的民意回應能力。增強代表履職培訓的針對性，有效提升代表的履職表達能力。完善全鏈條式代表意見建議辦理機制。加強政府部門與代表的面對面溝通，對代表意見辦成率落實考核責任，切實提升辦理質量。如上海市大寧路街道人大工委建立了“民生事務顧問”制度，聘請區內與民生事務息息相關的部門業務骨干，作為代表履職的“民生事務顧問”，為代表提供專業的政策咨詢，成為代表回應居民訴求的強有力支撐。居民提出的問題，則通過人大代表、民生事務顧問直達相關職責部門，這種直接而有針對性的方式，使居民的訴求得到迅速的回應或解決。提升代表聯絡機構的民意回應能力，有利于增進群眾的認同度，形成良性循環。

[1][17][19][32]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》2022年第5期。

[2][25]袁則文：《論街道辦事處的制度屬性》，載《探索》2017年第1期。

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[12][16][27][29]程竹汝：《全過程人民民主——基于人大履職實踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第3頁。

[14]中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2014年版，第89頁。

[15][21]習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月22日。

[18]【美】塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版，第12頁。

[20]何艷玲：《都市街區中的國家與社會:樂街調查》，社會科學文獻出版社2007年版，第54頁。

[22]顧嬋嬋：《靜安區芷江西路街道：持續激發代表參與社區治理活力》，載《上海人大月刊》2020年第5期。

[23]龔潔、汪潔滌：《街道居民議政會激活基層人大的“神經末梢”》，http://www.xiaoshan.gov.cn/art/2019/6/10/art_1302907_34539181.html。

[24]【俄】尼古拉·伊萬諾維奇·雷日科夫：《大國悲劇——蘇聯解體的前因后果》，徐昌翰等譯，新華出版社2010年版，第3頁。

[28]莫曉東：《東莞首創全省新模式！“一攬子”授權街道人大工作，獲省人大認可》，載《南方都市報》2019年6月29日。

[30]本書編寫組：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導讀本）》，人民出版社2013年版，第29頁。

[31]本書編寫組：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定（輔導讀本）》，人民出版社2019年版,第11頁。

[33]王彥琰：《有效回應居民訴求，大寧路街道首創“民生事務顧問”助力提升人大代表履職能效》，載《新民晚報》2021年2月2日。